涉诉信访问题成因分析与对策建议

信访制度作为我国民主政治制度的一个重要组成部分，长期以来，为促进人民群众与党和政府的良性沟通，为尊重和保障人权，实现政治和社会稳定做出了不可磨灭的贡献。然而，随着改革开放的不断深入、市场经济体制的不断完善，利益格局的重新调整，各种新问题、新情况、新矛盾日渐显露，诉之法律的纷争不断增多，诉讼主体多元化、案情复杂、处理难度大、矛盾易激发，由此产生的信访问题逐年上升。据统计，2003-2007年5年中，全国法院共办理涉诉信访1947.9万件，其中最高人民法院办理71.9万件，地方各级人民法院办理涉诉信访件1876万件。[1]

作为全国信访洪峰中重要组成部分的涉诉信访问题，长期以来一直是困扰各级人民法院的突出问题，严重干扰了人民法院的正常工作秩序，同时已经成为影响社会稳定、削弱司法权威的不可忽视的因素。如何预防与处理好涉诉信访问题不但是人民法院实践司法为民宗旨的本质要求，同时也是人民法院密切联系群众，接受群众监督，化解社会矛盾，维护社会稳定的重要体现。我们在这里尝试探索分析涉诉信访的成因和对策。

一、涉诉信访的概念

涉诉信访，是专指建立在人民法院审判执行工作基础之上，因为司法诉讼引发的信访问题，是案件当事人或者与案件有利害关系的案外人针对人民法院的审判执行工作，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级国家机关包括人民法院反映情况，提出建议、意见或者投诉请求、申诉，以求实现自己利益诉求，依法由人民法院处理的活动。[2]

二、当前涉诉信访所呈现出的特点

当前，涉诉信访呈现以下特点：

1、多头上访。应该由人民法院解决的问题，信访人同时向党委、人大、政府、政协等不同的机关、部门上访。

2、重复上访。同一问题即使处理单位作出了调查处理意见，如果未满足上访人的诉求，仍反复继续信访。

3、越级上访、非正常上访。循正常渠道逐级上访的少，多是越级上访，甚至直接赴京上访，上访过程中采用非正常、非理性、违法方式的日益增多。

4、集体上访。在商品房买卖、小区物业管理、城市拆迁，农民工资、企业改制、建筑施工等领域，纠纷日益增多，业主、拆迁户、农民工、企业职工常常相互串联，结伙信访，形成集体访、群体访，易酿成突发性群体事件，给人民法院增加了巨大的工作压力。

5、上访方式多样，闹访现象严重。信访人往往采取多种方式进行信访，常采取拉横幅、竖标语、堵公路、围机关、要死要活、滞留机关等方式，企图造成影响，引起上级领导机关的重视。

6、上访的突然性、偶发性强。有的案件未显现上访苗头，当事人却出乎意料地做出上访举动，上访的突发性强，偶发因素多。

7、上访时机选择明显。多数选择在重大政治活动及重大节日、敏感时期上访，以给地方和有关部门施加压力。

8、上访老户多。上访人群中，因法律程序已穷尽，上访诉求不合理，无法解决而反复上访，不达目的不罢休的上访老户多，占相当比例。

9、上访人群中“弱势群体”、“困难群体”居多。这给有关部门的处置工作带来很大困难，难以下决心予以果断处置。

10、上访人对立情绪大、性格相对固执。这导致上访人往往听不进不同意见，给劝息工作带来很大困难。

三、涉诉信访成因分析

现在，我国正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾纠纷不断增加，涉诉信访有增无减，究其原因是多方面多层次的，是社会、经济、政治、文化、历史等诸多因素在司法领域的综合反映。我们尝试从信访人、司法机关、社会环境等方面着手分析涉诉信访不断增加的原因：

（一）信访人方面的原因

1、为维护自身合法权益，涉诉信访。在审判实践中，少数案件确有裁判不公现象，致使案件当事人的权益受到损害；有的执行案件因为种种原

因，致使申请人的合法权益不能及时兑现，从而引发涉诉信访。

2、信访人缺乏法律知识，引发涉诉信访。相当一部分公民缺乏法律意识，欠缺必要的法律知识，不能正确认识应承担的诉讼风险和执行风险，涉诉信访。

3、信访人动机不良，有的上访人把上访当作谋取不正当利益的手段。为了获取不当利益，别有用心地反复不断上访，尤其是利用重大敏感时期上访，企图通过缠访、闹访，造成一定的社会影响以给法院甚至党政部门施加压力，以图借上访索取钱财或者达到其他不正当目的。

4、信访人受传统文化及其中权力本位的影响，引发涉诉信访。主要表现为老百姓的“包公”情结和部分领导干部的“青天”情结。一些信访群众存在“官官相护”，“权大于法”的思想，把官司的胜与败寄希望于法外权力干涉，认为只有找到大领导才能解决其诉讼问题。在老百姓看来，“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，乡里尽敌人”[3]。这除了朴素的政治情感外，也受传统文化中权力本位的影响，“老百姓也模糊地意识到：在中国，所有的问题都有可能与权力相联系，而与权力有关的事往往需要权力才能解决，而越级上访则意味着有机会寻求更高权力的帮助。”[4]在经历司法程序，败诉之后，即上访寻找“包青天”，“告御状”，不惜越级上访，甚至闹访，希望引起领导重视，得到法外施恩，挽回败局。我们从封建社会的“击鼓鸣冤”、“拦轿告状”等场景中，都能找到许多信访活动的痕迹。

（二）法院及法官方面的原因

1审判质量不高，引发涉诉信访。部分案件质量确实存在一定的问题。有的案件在程序上存在瑕疵，让当事人对裁判的公正性产生怀疑；有的案件裁判结果与事实和法律出现偏差；有的案件法律文书质量不高，在叙述事实、证据论证、说理及校对等方面存在瑕疵。

2、审判效率不高，引发涉诉信访。有的案件没有严格遵守办案期限的规定，审判拖沓，引起当事人强烈不满，导致涉诉信访。

3、执行不力，引发涉诉信访。一些案件由于各种原因迟迟得不到执行，

产生了“法律白条”，引发涉诉信访。

4、部分法官素质不高，司法为民意识不强，工作不负责任，执法不公，引发涉诉信访。

(三）社会方面的原因。

1、现阶段，我国地区之间经济发展不平衡，贫富两极分化严重，社会改革的过程中各类社会矛盾突出，导致一部分社会群体因企业改制、土地征用、房屋拆迁、下岗失业、社会保险、医疗保险等，对社会存在极端不满、不信任情绪，一旦涉诉，就容易走极端，动辄上访，滥用党委、人大、政府、社会舆论等外部监督力量，干预人民法院的工作，企图得到有利的裁判结果。

2、随着法制建设的不断进步，人民群众寻求司法解决争端的法律意识不断增强，越来越多的社会纠纷和矛盾集中到法院，法院受理的案件大幅上升。最高人民法院工作报告数据显示，1996年全国法院受理各类案件526万件，2001年593万件，2004年787万件，2008年1071万件，[5]法院受案数进入21世纪以来大幅上升，较90年代中期受案数已翻了一翻。但法院的司法权威地位并没有正确树立，导致涉诉信访不断上升。有的领导机关不能理解或者不能正确认识对待“法律不要求法院包揽解决所有社会矛盾和纠纷”[6]的司法局限性，扩大理解诉讼功能，或者“甩包袱”，将一些非涉诉信访案件推向法院，以致信访矛盾向人民法院大量集合。

3、现行信访处理机制欠科学。将上访人对法定纠纷解决机构裁决的不服纳入信访考评，信访通报范畴，纳入信访行政处理机制，使纠纷得不到法律的最终解决，反而要进入信访渠道通过信访活动来解决。而各级领导机关对信访人的上访事由缺乏甄别，态度暧昧，一味通报，层层批转，对责任单位的调查处理意见重视不够，信任不够，只要上访人不息访，则责任单位要处理到底，以上访人主观上是否息访作为评价责任单位工作好坏的依据，偏离了法治与实事求是的轨道。对无理缠访、违法上访的当事人缺乏依法处理的决心与手段，一味迁就妥协，力求少生事端，强调“花钱买平安”、“摆平就是水平”。这给上访群体发出了错误的信息，导致涉诉信访如滚雪球般越滚越大。“人类社会最好的结局就是司法审判”[7] 的观点受到了严峻挑战，裁判的终局性被破坏，法律权威受损，社会纠纷的解决，法律程序不能做出了结，还需要通过信访手段来解决，来平息，这是现行信访处理机制设置最大的隐患。在信访与司法的相互博弈中，信访日益成为了补充甚至替代司法的纠纷解决方式，尤其是在社会贫弱者那里更是如此。[8] 美国学者埃里克森曾写过这样一句话：“法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界。”[9]

4、法律服务队伍参次不齐，部分律师等法律服务者职业道德低、专业素质低，误导当事人“打官司”，为经济利益，隐瞒对当事人不利的因素，隐瞒诉讼风险，怂恿当事人“打官司”。有的甚至给当事人提供错误的观点，怠于代理。当官司败诉后往往又不负责任地将责任往法院、法官身上推，让法院、法官“背黑锅”，在不同程度上引发了涉诉信访问题。

5、不当新闻舆论的误导也是上访的原因之一。新闻舆论过多地宣传了少数体现人治特点的“包公”、“青天”案例，导致老百姓信访不信法，认为地方上和法院系统是“官官相护”，一定要往上走，找到大领导，到中央去。而事实上大量的纠纷正是通过正常的法律诉讼渠道解决的。

6、另外，信访成本低廉也是涉诉信访增多的原因之一。表现在无须支付诉讼费用，无须面对繁杂、繁琐的诉讼程序，无须向律师等法律服务人员购买法律知识。信访制度与司法诉讼制度相比，花费低廉，没有时间和级别限制，无须遵守繁琐的程序，上可通天，下可触地，是普通民众尤其是弱势群体消费得起和喜闻乐见的寻求救济的形式。[10]

四、涉诉信访给人民法院工作带来的消极影响

涉诉信访问题给法院工作带来的消极影响，主要表现在对司法指导思想上、法官队伍、人民法院形象和司法权威的影响。

（一）对司法指导思想的影响。

对司法指导思想的影响主要表现在对公平正义、公正高效司法指导思想的影响。作为法院，维护社会公平正义，公正高效地进行裁判是其神圣职责。但在大信访格局下，是否会产生信访问题，如何消弭信访问题，成了不少法院和法官第一考虑的问题。在审理执行案件时，有时不是以法律的公正性和案件的时效性作为第一考虑，而是以是否产生信访问题作为处理案件的标准，出现了不立案、怕办案，案件久调不决、久执不结，天秤倾向于缠访、闹访人，“会哭的孩子有奶吃”、“大闹‘大解决’”、“小闹‘小解决’”等不良现象。

（二）对法官队伍的影响。

目前的上访形势，上访处理机制，使许多法官普遍存在较大的心理压力。一方面要面对日益繁重的审判工作任务，另一方面还要时刻面对日益严峻的信访形势。有的法官，在一方当事人扬言处理不利要上访或者已经上访后，为了避免产生信访问题或是解决信访问题，对案件久拖不决，长期做调解工作，或者违规违心地维护信访人利益，虽然一时解决了问题，但多是以牺牲其他当事人合法权益或法律严肃性为代价的，有时甚至造成双方上访。

（三）对人民法院形象、司法权威的影响。

法院作为纠纷解决机关，在社会公众中应该具有良好的形象、极高的权威。可是由于近几年来涉诉信访现象的膨胀，特别是一些吵闹、围堵、冲击、滞留法院，公然藐视法院裁判，无视法律存在的无理缠访、闹访现象的存在，严重损害了人民法院在公众中的形象。一些信访申诉案件多次进行审查、再审，严重影响了法院裁判结果的严肃性、稳定性和权威性，影响到了人民法院做为纠纷解决机构的权威。　

五、解决涉诉信访问题的对策建议

涉诉信访工作是一项复杂的系统工程，其反映的问题涉及到社会的方方面面。它不仅影响社会和谐稳定，还给人民法院正常的审判执行工作造成很大的冲击，损害司法权威。解决涉诉信访问题要坚持标本兼治的原则。我们主要从法院工作角度出发来讨论这个问题。

（一）加强审判工作，全面提升审判质量和执行力度，从源头上预防和减少涉诉信访。

1、加强法官队伍建设，全面提升法官的综合素质，提高法官的司法能力，预防和减少涉诉信访。要强化法官的思想政治教育，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，要加强法官职业素养的提高，切实提高法官队伍正确适用法律的水平和能力，有效防止冤假错案和瑕疵案件的产生，从源头上预防涉诉信访。

2、加强裁判文书质量，增强裁判说理性。裁判文书说理要做到情与法相和谐、简与繁相和谐、法言法语与通俗易懂相和谐，法条与法理相和谐、事实与法律适用相和谐，让当事人赢得堂堂正正，输得明明白白，能够自觉服判息诉，预防和减少涉诉信访。

3、强化诉讼调解，促进“案结事了”。周永康同志强调：“要坚持调解优先的原则，努力实现定分止争、案结事了。”“对于大量的涉法涉诉信访问题，要尽可能地通过调解实现息诉罢访。”[11]我们要充分树立“和诣”的东方理念，坚持以“和”为贵，以“调”为主，以“稳”为重，以“了”为准，在平等、自愿、合法的基础上，促成争议当事人互谅互让，及时化解矛盾，彻底解决纷争。坚持把调解工作贯穿到审判执行的各个阶段，甚至是申诉化解过程中，以减少涉诉信访。

4、建立和完善判前释法、判后答疑等法律释明工作机制。在案件裁判前，要有针对性地向当事人进行法律宣传和解释说明，由承办法官根据审判实际，对案件的争议焦点、法律适用、可能出现的结果进行提示或说明，使当事人明晰诉讼风险，降低诉讼期望值，理性评价和对待诉讼[12]；判后要耐心认真解答当事人的疑问，详细阐述事实认定和法律适用的理由和依据，以提高服判息诉率，预防和减少涉诉信访。

5、加大执行力度，强化执行措施，依法用足用活执行手段，竭力穷尽程序、穷尽措施、穷尽财产，杜决拖延执行、违法执行、乱执行现象，切实提高执行兑现率，最大限度地实现胜诉当事人的合法权益，有效防范因执行难引发的涉诉信访。

（二）建立涉诉信访工作机制，科学规范信访秩序，预防和减少涉诉信访。

1、加强人民法院信访队伍建设，提高人民法院处理来信来访的能力，努力把问题解决在本级本地，使信访人真正感到这里能够解决问题，无需四处奔走上访。

2、改革现行信访体制，尽快建立和实施信访终结机制。社会经济的健康发展，客观上要求建立起适应社会经济快速发展的纠纷解决机制即终局机制。事实上，当今任何现代法治国家都建立起解决矛盾的终局机制。[13]目前，我国涉诉信访的运行模式已损害了诉的终局性，一些上访老户长期作战，多头信访，反复信访，导致案件“终审不终”，给社会和国家造成极大的资源浪费。因此，涉诉信访有必要尽快建立和实施终结机制。对按照一定程序已经逐级审查终结，信访人仍然坚持信访的案件，作出个案信访终结决定，通报各级有关部门，有关部门及领导不再批示、转办、通报，有效制止无理缠访，及时引导信访人理性回归到正常的生产生活中，以维护良好的社会秩序和工作秩序。绝不能把信访制度演变成司法的替代性纠纷解决机制。

3、建立违法信访惩处机制。一方面公安机关作为法定职能部门，要加大对违法信访行为的处罚，不能因为是信访过程中的违法行为而无原则地予以放任，不能因为担心会惹火上身而执法不严，不敢作为，给社会带来不良的示范效应。另一方面建议由最高人民法院以司法解释的方式规范对违法上访的处理，制约或限制滥用权利的当事人，对违法上访、闹访，拢乱人民法院正常工作秩序、诉讼秩序的信访人，扩大对适用《民事诉讼法》第一百零二条规定范围的解释，赋予人民法院直接对违法信访人进行司法处罚的权利。

六、结语

涉诉信访问题有着其深厚的历史渊源与现实成因，其解决决非是可以一蹴而就的。人民法院作为解决社会矛盾、维护社会稳定的国家审判机关，应当本着对党的事业、人民利益和宪法法律高度负责的态度，努力实践司法为民的宗旨，勤于探索、勇于创新，在实践中不断总结经验，实现维护人民群众合法权益与保障社会稳定与和谐发展的有机统一。





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[1]、参见2007年度《最高人民法院工作报告》，载《最高人民法院网-工作报告》。

[2]、参照《信访条例》第二条关于“信访”的概念结合诉讼的特性提出。

[3]、李宏勃著：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第26页。

[4]、李宏勃著：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第26页。

[5]、参见1996、2001、2004、2007年度《最高人民法院工作报告》。

[6]、沈德咏主编：《立案工作指导与参考》（2003年第2卷），人民法院出版社，第16页。

[7]、这是曾任美国国务卿的演说家丹尼尔·韦伯斯特说过的一句的话，参见夏敏《保障诉权是正义之希望所在》，载北大法宝-《中国法律检索系统》。

[8]、李宏勃著：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第6页。

[9]、［美］埃里克森著：《无序法律的秩序》，中国政法大学出版社2003年版，第354页。

[10]、李宏勃著：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第230页。

[11]、周永康2008年6月17日在全国政法系统学习贯彻党的十七大精神和胡锦涛总书记重要讲话专题研讨班上的讲话：《坚定不移的做中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者》。

[12]、参见《房山法院判前提示实现案结事了》，载《人民法院报》2009年3月28日。

[13]、刘嵘、柳福华著：《法院的立场与策略——来自涉诉信访座谈会的观点》，载《人民司法》2006年第2期，第10页。

赣州市中级人民法院 葛志程 李湘赣