中央补助办案专款制度对地方法院的影响

文章提要：


人民法院肩负着行使国家审判权的神圣使命，“公正与效率”是法院的工作主题。为了更好地履行法院的工作职责，必须要有充足的经费给予保障。目前，随着新的《诉讼费用交纳办法》的落实和“收支两条线”的逐步推行，法院经费已由地方财政列入年度财政预算，与诉讼费收入不再挂钩，这样的改革避免了当事人对法院为提高收入而办案的指责，对树立法院形象，彰显司法独立均有重要意义。但各地财政情况的不同，决定了各地方法院在经费保障方面的差异。因此，中央补助办案专款制度的实行对缓解财政困难地区法院的经费压力有着相当大的作用，但这种制度还不尚完美。
 
以下正文：


人民法院肩负着行使国家审判权的神圣使命，“公正与效率”是法院的工作主题。为了更好地履行法院的工作职责，必须要有充足的经费给予保障。维护法院审判活动正常运行的经费保障，特别是办案专项经费保障，才能促使审判工作得到全面健康的发展。目前，随着新的《诉讼费用交纳办法》的落实和“收支两条线”的逐步推行，法院经费已由地方财政列入年度财政预算，与诉讼费收入不再挂钩，这样的改革避免了当事人对法院为提高收入而办案的指责，对树立法院形象，彰显司法独立均有重要意义。但各地财政情况的不同，决定了各地方法院在经费保障方面的差异。因此，通过实行中央补助办案专款制度，缓解财政困难地区法院的经费压力，不失为现阶段保障法院经费的一个可行之法。


一、中央补助办案专款制度出台的客观必要性


长期以来，我国法院系统的经费来源，主要是依靠各级政府财政的拨款及法院自身收入的诉讼费作为补助经费。目前我国财政对于法院收入的诉讼费，实行“收支两条线”，即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式，根据其经济实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。因此，不同地区的法院得到的财政拨款是各不相同的，经济发达地区财政收入高，当地法院的经费就相对充裕，而一些财政困难地区法院的经费缺口则很大。《诉讼费用交纳办法》施行后，由于当事人诉讼成本的降低，中、基层人民法院受理的案件数量激增，法院审判工作的经费需求不断增长，财政困难地区人民法院案多经费少的矛盾将愈加凸显。


以钦北区法院为例，经费不足资金困难就是困扰着人民法院发展的一大难题。钦北区法院辖钦北区11个乡镇，现有在编干警62人，另有聘用人员7人。钦北区人民法院内设机构有立案庭、刑庭、民一庭、民二庭、行政庭、审监庭、执行局7个审判职能部门和办公室、政工科、纪检监察室、法警大队等4个非审判职能部门，另有小董、大寺2个派出人民法庭。审判业务中心总建筑面积为5648平方米，内设有立案大厅、审判庭、调解室、公诉人室、候审室、证人室、档案室、会议室、办公室等设施，07年该院全部的可用经费仅为361.9万元（含100万专项国债资金），而当年该院先后完成小董法庭新审判楼建设和院机关审判综合楼建设，约投入基建资金170.39万元，这样该院当年包括审判业务（当年办结案件934件）和其他司法行政事务在内，可用经费就仅余191.5万元。尽管经费缺口较大，但地方政府也已尽了最大努力。钦北区在钦州市的两县四区中，是经济欠发达的一个区，人口65万余，占钦州市总人口的18.65％，而财政收入2007年只有2.1亿元，仅占全市财政收入的8.9％，是典型的吃饭财政，除保障干部职工工资发放外，当地财政已无更多的财力保障法院办公经费。


另一方面，实行“收支两条线”也实际上将法院置在了行政机关的附属地位，在客观上让法院对地方政府及相关部门产生依赖，从而或多或少地导致了“行政干预司法”的现象出现，一定程度上影响了司法公正的履行。因此，中央财政的专项经费补助是非常必要的。


二、中央补助办案专款制度的积极作用


中央补助法院办案专款制度，是由中央财政安排一定数额的专项资金，专门用于补助因诉讼收费制度改革给地方法院带来的经费困难和帮助地方建立人民法院经费保障长效机制，即是将法院所需经费全部纳入财政预算进行核拨，诉讼费收入全部上缴财政，诉讼费收入与法院经费保障彻底脱钩，实行“完全预算化”管理；不再实行法院经费来源由财政拨款和诉讼费收入组成，或财政核定法院全年经费，预算内安排一部分经费后不足部分视诉讼费缴纳情况核拨的传统模式，这是人民法院经费保障体制的重大改革，也是对现行司法体制和工作机制的一次突破。在这种制度之下，地方各级财政部门应按照“分级管理、分级负担”的原则，加大对本级法院的经费投入，确保法院办案所需经费，从长远来看，必将对人民法院加强队伍建设，落实司法为民措施，全面提高审判、执行工作的质量和效率起到积极的推动作用。


第一，中央补助办案专款制度的落实，需要促进经费保障长效机制的建立，因而对基层法院经费的管理水平具有促进作用。法院办案专款的分配原则原则：一是要做到规范、公正、公开；二是要引入激励机制；三是要体现国家政策导向、人民法院工作重点和财政支付能力的协调平衡。随着法院审判工作的不断深化改革，基层法院必须打破以诉讼费收入为主导的旧观念，树立新型管理理念，将法院经费保障工作重心转移到资金的优化配置上。全预算编制制度，细化预算项目编制，加强预算执行力度，对资金使用进行全程监督及信息反馈。将预算的编制、执行和监督三个不同环节有机的联系起来，使有限的经费都用在“刀刃”上，从而增强预算管理透明度，提高资金使用效率。树立成本意识，创建节约型法院，用最小的司法成本取得最大的司法收益。通过加强管理，提高经费使用效益，从而提高基层法院经费保障水平。2007年，钦北区法院获得补助办案专款56万元，通过统筹配置，每一项花费都严格审核，确保56万元全部落实到了办案用途上。为此，钦北区法院努力将法院经费保障工作重心转移到了资金的优化配置上，对经费支出要坚持控制与保证并重的原则，对正常、合理的经费支出，要予以保证，对那些不合理的增长支出，要严格加以控制。还制定了关于节约用水、用电、用油等涉及到财、物开支的各项规章制度。通过加强管理，倡导节约，提高法院经费保障水平。


第二，中央补助办案专款制度的出台，有效地缓解了财政困难地区法院经费压力。长期以来，财政困难地区法院都面临“收支两条线”落实后产生经费缺口、法院经费缺乏保障、法官待遇低等实际困难。《诉讼费用交纳办法》的实行虽然解决了老百姓反映强烈的“打不起官司”难题，使更多的普通公民能通过司法途径维护自己的合法权益。但是随着案件的大量涌入，由此对法院经费保障将产生不小的冲击。钦北区法院2006年可用经费为312.64万元，2007年为361.9万元，2007年较2006年增加49.26万元。但全年开支2006年仅为311.33万元，2007年则达到377.22万元，较2006年增加了65.98万元。


所以，实施中央办案专款制度保障法院公用经费，即能缓解法院的经费压力，又是《诉讼费交纳办法》能否顺利实施的关键。


第三，中央中央补助办案专款制度的落实，有效地避免了法院单纯依靠地方财政吃饭、沦为地方政府附庸的局面的产生。全国人大代表、广西壮族自治区高级人民法院院长罗殿龙在接受中国经济时报记者采访时表示，地方各级法院都是国家的法院，统一执行国家法律，在经费保障上不能依赖于地方，而应当体现司法的国家统一性，将现有“分级负担为主，上级补助为辅”的体制改变为“国家负担为主，分级补助为辅”的经费保障制度，以提高司法对地方利益不当干预的抵御能力，保障司法公正，维护司法权威。中央中央补助办案专款制度的出台，保证了法院不会因正常的经费保障而受到地方政府的干涉支配，进而想方设法甚至违法违纪去搞“创收”，保障司法独立；保证了法官和法院工作人员不会因享受不到应得的物质福利待遇，或者为“节省办案开支”而与案件当事人或代理律师搞“同行、同吃、同住、同办事”的“四同”，保障司法廉洁公正；保证了法院经费能得到充分合理的使用和有效的监督，拉小基层法院在经费保障上与上级法院的不合理差距，避免人才流失，保障法官队伍的稳定。


三、中央补助办案专款制度实际运用中遇到的问题和解决方法


按照中央补助办案专款制度管理办法规定，办案专款只能用于补助业务办案需要，而不能用于法院行政和其他业务等方面。但根据人民法院开展工作的需要，人民法院经费一般由人员经费、行政公用经费、办案经费、设备购置经费和基础设施建设经费等五项构成。人民法院只有得到这些基本经费保障，才能更好地完成审判工作任务，服务于民，发挥好职能作用。钦北区法院的经费主要包括两块：一是维持法院日常运转开支的公用经费，如水电及车辆加油维修、接待、党务、纪检等专项活动的费用；二是保障审判、执行活动的司法经费，也包括法律规定的司法救助减缓免收费用及依法接受上级法院的委托办理法律事务的费用。中央补助办案专款制度的施行，仅仅是对基层法院基本办案经费的补助，却不能完全解决基层法院在诉讼费收入减少后经费短缺的困难。如钦北区现行的预算公用经费定额标准，是财政部门按照一般政府部门在进行公务活动中所需的经费支出测算的，并没有考虑到法院作为国家审判机关的实际需要，公用支出定额中的差旅费、印刷费、办公费等定额标准对法院来讲是远远不够的。


2007年初，钦北区人大常委会将钦北区法院办公经费保障纳入了年度财政预算方案，该方案规定从2007年月4份起，钦北区政府每月按10万元的标准向法院拨付办公经费。但是，这部分的办公经费未能完全解决我院面临的经费压力。钦北区法院在编62人，公用经费中均已包含了机关办公费、水电费、电话通讯费、邮寄费、人员差旅费、一般维修费、车辆费及业务办案费、法官教育培训费等全部除人员工资以外的经费。经费过少导致了办案公务车辆、计算机、复印机、传真机等办公设施装备，以及警用械具武器装备等设备购置经费没有保障，物质装备落后。法院基建、装备资金只能来源于诉讼费的回拨和借款，造成法院办公条件差，装备残旧。2008年是国家中西部法庭建设计划实施的最后一年，也是我区“五化”法庭建设的关键之年、收官之年。钦北区法院正在努力将大寺法庭建设成“五化法庭”，这也需要一大笔资金作为保障，而地方财政拨付根本不够。目前，大寺法庭的建设已投入资金100.80万元，但是财政拨付未能完全到位。由于经费不到位，严重地影响了法院工作的开展。因此单就对办案专款进行补助，对改善基层法院的办公条件、人员待遇、基础设施建设等作用仍然有一定限制。


所以，必须建立独立的法院经费保障体制。法院的正常经费、基础建设资金全部由中央财政全额拨付。实行“一条线”供给制。法院的诉讼费收入彻底实行“收支两条线”管理，全额缴入中央国库。具体地说：每年由最高法院协同财政部共同编制法院系综合预算计划，报全国人大审批。国家财政部根据全国人大批准的法院系统经费预算，按时足额拨到最高人民法院，由最高人民法院逐级下拨，一直到基层法院。这个体制可能难以一步到位，过渡时间可能较长，在这个时期可先实行地方财政和中央财政二级共同负担体制，即法院人员经费，公用经费由中央财政供给，基础建设、装备建设资金由各级地方财政负担。这样，对与地方财政的关系来说，应取消“收支挂钩”，彻底落实“收支两条线”的规定，加大财政保障力度，将诉讼费收入与法院经费支出完全脱钩，彻底改变以收定支的办法。制定出确保法院正常运转需要的公用经费标准，法院的支出完全纳入预算予以保障，真正实现完全的、彻底的部门预算。如此双管齐下，必定可以有效解决基层法院的经费不足问题，从而使基层法院真正发挥其“前沿”作用，保障审判业务各项工作的正常开展，树立国家司法的权威。


另一方面，要保证基层法院从中央财政补助专款这一制度中真正得到实惠，必须要建立最有效的监督机制，但是目前由于这一制度还处于探索和完善阶段，所以对经费的监督手段还不是无懈可击。在关于保障补助办案专款制度的落实上，自治区高级人民法院建立了《广西壮族自治区人民法院办案专款管理办法》。中央财政补助地方法院办案经费支出，本身是一项重大的制度创新，政策性极强，所以人民法院要准确把握和落实政策、精心组织、严格管理、加强监督，认真做好专款的分配工作，严格专款的使用范围，加强对专款的监督管理。法院办案专款只能用于与法院办理案件直接相关的办案经费支出，不得用于弥补日常开支和其他行政事业经费，不得用于基本建设支出。为科学评价各地法院和财政部门在人民法院办案专款管理工作中的实绩，提高资金使用效益，更好地为审判工作服务，自治区财政厅和自治区高级人民法院还建立了对法院办案专款使用情况的绩效考评制度。但考评仅限于每年度结束后，而且按规要由自治区财政厅和自治区高院来进行检查，虽然保证了考评结果的权威性，但有时候这种检查难以发挥及时的作用。所以，必须建立健全人民法院经费保障监督机制。首先要解决管理机制上的问题。必须从细节上体现出上级监督下级的优势，如纪检监察人员的配备由上级法院指派、由上级法院任命和领导，这样才能彻底解决监督不力的问题。人民法院的经费监督工作主要体现在：一是对法院经费保障工作实行监督；二是对法院重点项目要实行跟踪监督，从各项招投标、施工、验收整个工作环节实行监察。通过监督，切实保障人民法院经费保障制度得以落实，为人民法院的司法公正打下良好的物质基础，从而可以带来比年终考核更有效的成果，保障办案经费真正用到实处,促进经费保障制度的发展和完善。