我国排污权交易制度的发展障碍和政策
发布日期：2011-04-26 文章来源：互联网
关键词：排污权交易 总量控制 市场障碍
排污权交易早在20世纪70年代由美国经济学家戴尔斯提出，并首先被美国国家环保局用于大气污染源及河流污染管理,逐步建立起以补偿、储存和容量节余等为核心内容的排污权交易政策体系，并取得了巨大的环境、经济和社会效益 。德国、日本、澳大利亚同样有类似成功的例子 。所谓排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制通过污染者之间交易排污权实现低成本污染治理。排污权交易是以一种市场为基础的经济政策和经济刺激手段，排污权交易的卖方由于减排而剩余排污权，出售剩余排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿，无法按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿减排的业主购买其必须减排的排污权，其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价。
排污权交易的思想来源于科斯定理。科斯定理认为：如果交易成本为零，无论初使权如何界定都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置，如果交易成本不为零，就可以通过合法权利的初始界定和经济组织的优化选择来提高资源配置的效率 。虽然排污权交易与我国现行的排污收费制度都是基于市场的经济管理手段，但它们之间又有明显的区别。排污收费制度是先确定一个价格，然后由市场确定排污总量，就算所有的企业都达标排放，排污量仍不断增加。而排污权交易则相反，它首先确定环境的排污总量，然后让市场去确定排污的价格水平。排污需求增加时，只是导致排污权价格的上涨，而环境状况不会继续变坏。本文将在介绍我国排污权交易现状基础上，进一步分析目前排污权交易制度的发展障碍，并由此提出在我国推行排污权交易的几点建议。
一、排污权交易在中国的实施
我国的排污权交易制度的酝酿工作可以追溯到1988年开始试行的排污许可证制度。国家环保局确定上海、北京、天津、沈阳、徐州、常州等18个城市为水污染排放许可试行单位。1990年着手进行排放大气污染物许可证制度的试点城市选择，选择了16个城市作为试点单位。 为将市场机制引入大气环境管理，国家环保局选择了6个城市进行了大气排污交易政策的试点工作。国家在“九五”、“十五”期间在污染源管理制度中主要实施环境污染总量控制。1996年国务院批准了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》并进行试点，试点证明总量控制是可行的。
但总的看来，我国有关排污权交易的政策和法律相当滞后。虽然有些地方法规有涉及到“排污权转让和抵消”等在国家环境资源法律中没有规定的经济政策和市场机制，然而，纵观排污权交易制度在中国目前实施状况来看，还存在诸多问题和挑战。
二、排污权交易制度在我国目前面临的障碍
排污权交易目前在国外还是取得了相当大的成功，但通过上述对排污权交易在我国的产生及施行过程来看，我国还处在探索阶段，有很多问题亟待解决。总体说来有以下几点：
（一）污染物排放总量控制方面的问题
实施排污权交易制度就是为了实现污染总量控制服务的。产值、速度和国民生产总值这些指标有时是通过自然资源的大规模破坏来实现的，发展中国家大多把实现经济增长放在压倒一切的重要位置而把环境保护往往放在第二位。中国正处于高速经济发展的时期,粗放型经济增长是导致环境迅速恶化的关键。回顾中国的环境恶化过程，可以看到粗放型经济增长与环境恶化的密切关系。如果各地的粗放型经济增长方式不从根本上改变，则经济规模的扩张会形成极为强大的压力，不但与环境保护、国土整治和农业争夺资金，而且要求突破污染物排放总量的限制。一旦发生这种情况，要么导致总量控制战略的失败，要么经济增长将受到压制。因此，在中国实施排污权交易制度，由粗放型经济增长引发的总量控制问题是个大问题，让排污权交易市场积极为总量控制服务。同时让排污权交易市场的运行与社会经济发展的战略、国家的发展战略高度一致 。
（二）市场障碍及交易市场的空间范围
从现实状况来看，交易制度不成熟，优化配置环境容量资源受到制约。我国目前市场经济尚未完善，在此时期实施排污权交易，企业没有成为真正的市场主体，经济刺激对国有企业常常失灵，排污权交易效果必将受到限制。而我国各地区的经济发展情况，市场体系发育程度、法制和公共管理水平以及环境检测能力等条件差别很大，排污权交易制度实施的初期交易区域不易过大。在排污权交易中客观存在着各种交易成本如信息成本、监督和执行成本等，这些交易成本在一定程度上会降低交易主体的积极性，也会给行政干预提供切人口，限制了排污权交易市场的空间范围。
（三）技术障碍
从目前的科学水平来看，相关的制度的实施，如富余的环境容量难以量化，限制了总量控制等。排污权交易的前提是环境容量及其价值的确定，中国目前尚缺乏先进的环境检测手段与相应的经验，无法将排污权的交易量与实际排污量对应起来，失去了对排污权交易的后续控制，最终导致控制物排放总量的目标落空。
（四）交易成本过高问题
交易成本是影响排污权交易市场活跃程度的最敏感的变量。如果交易成本过大、程序过于复杂、时间过长,就会影响交易的效率。中国粗放型经济增长的特征之一就是乡镇企业的蔓延，乡镇企业规模小、分布零散。因此，由于环境污染的特点，排污权交易制度在中国的实施不但会使排污权交易市场的基础信息寻求成本过高，而且管制者监测与执行成本过高。无视这一差别而以美国等国家的方式实施排污权交易制度，乡镇企业中搭便车现象将会泛滥，从而导致市场的无效。由于排污权交易是为了更好地利用环境资源，更好地为经济建设服务，为环境污染治理注入新的活力，交易双方进行交易直接动因是获取利益，交易毕竟是经济市场中，双方经济的选择,理性分析的结果，这就要求在交易中尽量减少交易本身的成本，减少交易成本和时间，交易不应因规范管理而复杂化、高成本，只有这样才能避免交易法规完备、管理有序而交易量少的情况发生 。
(五) 存在“灰色交易”
排污权交易制度虽然弥补了浓度控制的不足，但仍然存在排污权交易的公平性和有效性等问题，排污权交易在环保部门的掌控下，一旦权力参与排污权资源分配，权力寻租就难以避免，一些政府部门可能不会放弃借此时机获得交易利益，不会完全放弃一些配额交易的权力，排污权的交易过程仍摆脱不了政府部门的强力干预，用行政手段加以扶持和干预重点企业，这会影响排污权交易的公平、公正、公开。
（六）排污权交易不活跃问题
排污权交易与一般的商品交易有着很大的区别，问题的实质在于排污权交易不像一般商品那样容易进行。在排污权交易市场中，虽然潜在的买卖关系在理论上是客观存在的，但实际上买卖双方之间却存在着很大的差距。对买方来说，当然非常希望以较低的价格获得排污许可证以实现正常生产或避免因超指标排放而受到罚款，因此其交易的期望较高；而对卖方来说，由于排污许可证是其企业难以估量的一笔资产，并且随着经济的发展和排污总量控制的削减，具有很大的增值的可能性，普遍具有惜售的心理。显然,在一般情况下，卖方并不十分迫切进行排污许可证的交易。这种买卖双方交易期望的差距自然会导致排污权交易市场的不活跃，甚至会导致排污权交易市场的失灵，从而根本无法进行交易活动。消除这种差异性，需要政府建立相关的激励机制,而目前在我国，有关这方面的措施、规定还没有出台。政府应加紧这方面的立法工作，以便促进排污权交易工作的开展 。
（七）环境监管体制不健全问题
从实践上来看，国外实施排污权交易体制，都建立了一套较完备的排污权交易监督管理体制。以美国为例，从交易参加者的确定、许可证的分配到许可证交易和许可证的审核，各环节都制定了一系列制度保障该政策的实施。就许可证审核环节而言，美国联邦环保局对交易体系参加单位每年进行一次许可证的审核和调整，检查各排污单位当年的子帐户中是否有足够的许可证用于污染物排放。而中国的监督管理机制还不健全，现有的管理制度如月报、年检、通报、企业自检等不能满足排污权交易对信息和监管的要求，排污者和政府管理部门之间存在严重的信息不对称问题。已经形成的初步的管理办法和管理体系有待上升为法律法规，并进一步细化使之具有可操作性。
（八）环境政策不完善问题
目前，中国已形成以环境经济政策、环境技术政策、环境社会政策、环境行政政策、国际环境政策等五大政策为主的环境政策体系。回顾中国环境政策的制定、实施、效果，我们可以发现，中国的环境政策带有计划经济的色彩，因而存在一系列问题，如排污收费制度方面，中国的排污收费标准往往低于达到排放标准所需边际削减成本；环境法律制度的实施方面，监测工作不到位；预防和控制污染的对象主要是国有企业，而乡镇企业的飞速发展已成为主要的污染群体；国家某些政策常常是反环境计划的等。这些问题不解决不利于排污权的交易顺利进行 。
排污权交易制度在我国的现状远不止上述八个问题，如还存在地方保护障碍、分配障碍等问题，笔者在此只是介绍一些常见的突出问题。
三、政策建议
虽然我国目前排污权交易存在诸多问题，笔者建议应做好如下几方面工作可以推进并逐步完善该项制度。
（一）完善排污权交易立法，奠定排污权交易法律基础
如果要在全国推广实行排污权交易政策，就必须有关于总量控制和排污权交易的国家级法规出台。或至少各个地方要有关于总量控制和排污权交易的地方法规。因为总量控制的实质是对污染物的排放总量(这里指全国或区域的排放总量)规定了上限，从经济学角度上说，就是明确了净化污染物的环境容量资源是有限的或是稀缺的。这样环境容量资源经过适当的设计，可以通过市场来进行分配。也就是说，总量控制指标可以经过适当的分配，变成产权明晰的“物品”。有效的产权制度要求产权的拥有者可以转让这种权利，控制它名下的资源，并对处理这些资源享有一切收益承担一切成本 。尽管我国排污权交易的试点已进行了数年，但至今还没有制定出全国统一的关于排污权交易的法规，排污权交易至今没有写入《环境法》，上升为国家法律。即便是相应的地方性法规，也只有个别省市才有。所以中国目前缺乏在全国范围内实行排污权交易的法律基础。
（二）污染物排放总量的确定
如何科学准确地测算出一个控制区域的最大污染物排放允许量是进行整个排污权交易的首要问题，针对不同的污染物怎么确定其排放量，一定地域的自然生态系统的藏污纳垢能力是有限的，排污权交易是一总量控制为出发点和归宿的，总量控制是目标、计划需求，排污权交易是手段，是实现目标完成计划达到要求的手段 。环境容量的确定是一项极其复杂而艰巨的基础性研究工作，耗资巨大，而且它还需要大量的确定地域的环境质量追踪检测数据，还必须对特定污染物在该地域的迁移转化规律进行深人的分析。因此必须对环境容量进行科学的评价与计算。国家环境管理部门应加大技术投入力量，制定全国污染物排放总量和地区分配规则。根据环境控制点的环境质量标准、区域经济发展特点和发展水平，结合污染物种类和污染物的扩散模式。确定某个区域的污染物允许排放总量，从而计算将要达到环境目标而消减的污染物总量，并将消减总量分解到本区域各个企业，确定各个企业的总量控制目标。建立总量控制法规保障体系是实现总量控制目标的重要保证，同时也是总量控制管理体系运行模式的组成部分。目前我国环境法律体系中没有专门的有关总量控制具体实施的统一法规。因此总量控制的法律完善是势在必行。具体分为以下几点：
1.应在(环境保护法》中明确规定国家实行污染物排放总量控制制度，只有将“国家实行排污总量控制制度”的原则明确写进法律条款中，才能具有权威性和稳定性，并将相关单项法规制定提供法律依据。
2.尽快制定(污染物排放总量控制管理办法》，具体可有几部分组成。首先，确定目标总量控制具体方案；其次，确定总量统计制度；再次，确定具体污染行业总量控制目标，还要确定总量分布机制；最后，建立总量控制追踪体系。
3.应确定配套的监督管理机制，以保证总量控制指标的全面落实。同时要注意与现行的环境管理法律制度相协调。充分利用现有的环境管理机构设置，将总量控制与排污收费、“三同时”等制度一起纳人日常环境管理工作中，相互配套、相互促进。
（三）尽量降低排污权的交易成本
为了降低排污权交易的成本，政府可以采取以下一些措施：①建立公开的市场，增加排污权交易者的数量,使市场运行更有效率；②增加交易的透明度，为了使交易的各方能够充分地掌握信息，每项计划和交易的规则及开展的实际情况应是公开的；③建立排污权交易的中介机构，具体业务包括提供交易信息，进行交易的经纪，为排污企业代理排污指标的调整等。
（四）政府部门应尽快建立起排污权交易的激励机制
为了刺激排污权交易市场的活跃，政府尽快建立起排污权交易的激励机制。例如，对积极削减排污总量并积极出售排污指标的企业，政府应从税收、技术、资金等方面予以扶持，并保证在其重新需要增加排污指标时以优惠的价格向其优先提供等；在排污权交易不活跃的情况下，政府应购买富余的排关于我国排污权交易问题的研究污权，以保证并促进企业治理污染的积极性等 。
结论：
尽管中国实施排污权交易政策，在总量控制、排污权的初始分配、交易费用及交易激励机制等方面还存在很多问题及障碍，相对国外市场经济比较发达的国家，中国实施排污权交易的条件尚不充分。但我国仍然很有必要来进一步倡导及推广这一有效的环境经济政策，因为任何一项政策的实施都需要有一个过程，都是在实践中逐步改进及完善的。相信随着我国市场经济的不断推进，排污权交易会在我国得到逐步推广、扩大和规范，真正实现环境资源的优化配置。
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