构建社会主义和谐社会的多元化纠纷解决机制

【摘要】：
改革开放以来，我国的经济社会发展取得了世人瞩目的成绩，但我们应该清醒地看到，“这是个权利觉醒的时代”，利益格局的调整和多元化，导致利益诉求的无序化，群体事件、信访问题日益增多，社会矛盾不断凸显。本文在对多元化纠纷解决机制进行阐述的基础上，从当前我国矛盾纠纷以及纠纷解决机制的现状分析，提出在我国建立以人民调解、仲裁等诉讼外纠纷解决机制为中心，以诉讼为后盾的多元化纠纷解决机制。

【关键词】：诉讼纠纷解决机制 非诉讼纠纷解决机制 多元化纠纷解决机制

原最高人民法院肖扬院长曾这样说：“如果让所有社会矛盾纠纷都进入司法渠道，那有限的审判力量因难以完成不断增长的审判任务，极有可能影响社会公平和正义的实现。”因此，在利益多元化、社会矛盾纠纷日趋多样复杂化的社会转型期，我国的纠纷解决仅靠诉讼这一机制是不够的，急需发展类似国外的ADR模式，建立一整套内部良性互动的多元化纠纷解决机制。

一、 社会的多元化纠纷解决机制。

多元化纠纷解决机制大体可分为诉讼纠纷解决机制和非诉讼纠纷解决机制，两者的统一规范、平衡发展，对解决和谐社会内部的多元化纠纷具有重大意义。

（一） 诉讼纠纷解决机制

本文把诉讼纠纷解决机制定义为纠纷进入法院诉讼以后的解决机制，分为诉讼和法院调解两种方式。

1、诉讼——诉讼作为纠纷解决的基本手段，在我国纠纷解决机制中处于中心地位，也是所有纠纷的最终救济途径。（1）优点：权威性、规范严谨性、终局性，充分发挥法治社会下的法律处理功能，具有预警、宣泄、控制和救济等保全现有社会结构的安全阀功能；（2）局限性：成本高昂、程序复杂、诉讼迟延，促使一些纠纷被挡在司法程序的大门之外，不能及时解决。我国现阶段纠纷的多元化，加上司法资源的有限性，仅靠诉讼已不能有效缓解社会的矛盾冲突。

2、法院调解——我国的调解制度分为人民调解、行政调解和司法调解三大形式，法院调解是司法调解中的主要形式。与审判相比，它既能体现出国家强制力的干预，又能凸显当事人的意思自治；与其他调解形式比较，更具有规则有序性、其调解结果具有直接的法律效力和可执行力，这保证了司法调解的实效和权威。法院调解的这些独特性使其在我国的纠纷解决机制中具有更为重要的作用和意义。

（二）非诉讼纠纷解决机制

1、行政解决体制——解决纠纷不仅仅是法院的职责，对于政府来说,解决行政纠纷、维护社会稳定是政府社会管理职能的应有之意。与诉讼解决途径相比,由政府来解决纠纷不但同样具有权威性、公信力等特点，更具有资源多、效率高、成本低、专业性强的优点。主要包括行政复议、行政仲裁、行政裁决、行政调解、行政申诉和信访。其中，行政复议是行政争议中最重要的纠纷解决机制，它具有行政监督、行政救济的价值功能，且通过其化解行政争议，可以减少政府领导疲于应对信访，同时能减少法院讼累。

2、社会解决机制——本文界定为除了法院、行政机关外，通过其他社会团体组织对社会矛盾纠纷进行解决的机制。这一机制类似于国外的ADR解决模式，其虽缺乏现代法律的规范性和强制性，但最能体现当事人的意思自治，保障社会主义民主，是中国“以和为贵”优良传统的体现。

（1）社会调解，是囊括范围最广，最直接的纠纷解决方式。其中的人民调解是一项具有中国特色的制度，它是由设立在各基层人民政府下的人民调解委员会主持纠纷调解，如各社区调解组织、村民委员会组织等。人民调解因其亲民、便民、利民的巨大优势，在正确处理人民内部矛盾、实现人民自治，构建社会主义和谐社会中发挥着独特的作用。其他社会调解方式还包括：行业内部的调解组织、家族调解、律师调解、宗教调解等。

（2）非行政性仲裁——指当事人自愿将纠纷交给共同选定的第三方来仲裁解决的方式，如我国现有的民商事仲裁委员会。仲裁具有专业化、简便化、中立化、缓和化等优点，仲裁的民间性能够有效解决纠纷。其主要弊端是法院对仲裁裁决审查权的扩大，使得仲裁缺乏权威性和终局性。

3、个人解决方式——指纠纷当事人在没有中立第三方介入,也不通过国家机关和法定程序,而完全依靠自身或其他私人力量来解决纠纷的方式,有理性与非理性、和平与暴力、强制与交涉等类型。

二、我国当前矛盾纠纷及纠纷解决机制的现状。

（一）现阶段我国矛盾纠纷的特点：

1、纠纷数量激增

国家转型的出现、社会民主化进程的加快、民众权利意识的增强等因素所导致的传统社会的颠覆和解组,会使相随而来的利益冲突和社会纠纷呈现不断上升的趋势。近年来法院受理民事案件数量的激增，就是我国社会民事纠纷日益增加的生动写照和真实缩影。

2、纠纷类型呈现复杂多样的特点

近年来不仅传统的邻里纠纷、买卖纠纷、借贷纠纷、婚姻家庭纠纷、侵权纠纷、劳动纠纷、合伙经营纠纷大量存在，各种新型的纠纷,如房地产、知识产权、金融证券、国际贸易、信托信贷、彩票、体育、网络等领域的案件也在不断增加。

3、纠纷性质交叉复合化

当前的民事纠纷,有些是纯粹的民事权利义务纠纷,但也有不少具有交叉复合的特点,往往是民事纠纷与行政、治安、刑事案件交织在一起。例如,在房屋所有权纠纷案件中,一方向法院提起民事诉讼要求确认产权,另一方则以房地产管理部门颁发的房屋所有权证为依据,证明其享有该房屋的所有权,这就是一种典型的民事与行政的交叉。民事与刑事的交叉，最典型的就是近段屡屡曝光，发生在上海交通执法部门的“钩子”取证执法事件。还有一些如劳资纠纷引起的群体性事件也是集民事、治安、刑事于一身的纠纷。

（二）现阶段我国的纠纷解决机制

可以看到，我国目前已初步形成人民调解、仲裁、行政处理诉讼在内的多元化纠纷解决机制。各种纠纷解决机制之间实现了一定衔接：法院确认调解协议、指导人民调解等做法实现了诉讼与人民调解的对接。但我们应认识到：多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调的共同存在所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。而初步形成的多元化纠纷解决机制存在明显的不均衡性。

1、出现严重的“诉讼单边主义”倾向。

（1）法院受理案件数量、范围空前扩大，工作日益加大。在片面法治观的影响下，法院作为实现社会正义的最后一道防线已大大靠前，几乎成了纠纷解决的先锋和惟一途径，法院案多人少的矛盾始终比较突出，法官身心疲惫。（2）案件数量增加、裁判比例提高的同时，诉讼解决机制的高成本、低效益、刚性化、耗时耗力耗钱的弊端逐渐显现出来，司法公信力下降。

2、人民调解机制的功能未能充分发挥。

在迈入社会主义法治建设之后，国家很自然地把法院和诉讼作为建立法治权威的制度性象征，忽视了传统的纠纷解决机制，对人民调解组织的补贴经费、激励机制没跟上，人民调解员缺乏专门的、有针对性的训练，使得实际运作中，村一级调解组织不健全、调解员流动性大、处理纠纷的素质能力不高，这些都限制了人民调解作用的发挥。

3、行政性纠纷解决机制趋于弱化。

行政性纠纷解决机制对于处理企业改制、征地拆迁、环境保护、劳资关系等涉及政策性较强的纠纷具有重要作用。但近阶段很多行政处理采用多部门会诊制，最终结果多数由主管领导拍板，造成了事实上的不公平；有些行政部门甚至出现见事就推的现象；行政复议制度也有点流于形式，没有真正发挥行政性纠纷解决机制的“以人为本，以复议为后盾”的价值功能，降低了行政性解决机制的公信力。

4、行业性诉讼外纠纷解决机制有待开发。

行业性诉讼外纠纷解决机制没有得到较好的开发，目前大量的因消费行为引起的纠纷和因产品质量、责任引发的纠纷，多数都与缺乏行业自律机制有直接的关系。对特定领域内专业性较强的纠纷，原则上应以行业性和专门性纠纷解决机制为主，避免进一步显像化，向行政机关或法院管涌。

5、诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接不合理。

由于诉讼外解决方式一般不作为必经程序，当事人对人民调解、仲裁等诉讼外解决方式的功能、程序和优点了解不够，认知信任程度不高，且处理结果缺乏法律强制力的保障，当事人反悔现象比比皆是，严重动摇了当事人对诉讼外解决方式的信心。有些法院也未给予诉讼外解决方式的处理结果充分尊重，当事人为了避免徒劳无益的程序和难以执行的结果，宁愿直接起诉。而法院在期望寻求更多的诉讼外纠纷解决途径以减少诉讼的压力，但对如何介入以及介入的程度却存在阻碍，法院如何有效指导所在地没有法庭的调解组织的问题急需探索。诉讼与仲裁的关系也存在一些问题，诉讼对仲裁应该是“依法监督，大力支持”，而现行机制往往是“监督有余，支持不够”。

三、建立我国多元化纠纷解决机制的构想。

（一）重大意义

首先，多元化纠纷解决机制以人类社会价值和手段的多元化为基本理念,肯定了来自民间和社会的各种自发或组织的力量在纠纷解决中的作用,其意义在于以每一种解决方式的特定价值(如经济、便利、符合情理等)为引导,向纠纷当事人提供了多种选择权,避免了某一种纠纷解决方式或程序的过分集中和绝对。它有利于社会资源的有效合理配置，有利于社会主义和谐社会的建设。

其次，建立和完善多元化纠纷解决机制是维护最广大人民群众根本利益的需要，是构建社会主义和谐社会的需要，是加强政权建设和社会建设的需要，是加快建设社会主义法治国家的需要，是社会主义民主政治建设的需要，是发扬中华优秀传统文化的需要；其是由新时期社会矛盾纠纷的特点所决定的。

（二）基本框架

1、进一步加强和确立诉讼纠纷解决机制的权威地位和核心地位。

人民法院作为当事人权利救济的最后一道屏障，在构建社会主义和谐社会进程中扮演着重要角色。我们在发展诉讼外纠纷解决机制的同时，必须以诉讼为后盾，充分发挥人民法院在解决纠纷中的作用。必须做到“依法、公正、有效、权威”，大力增强司法的社会公信力，加强审判监督和社会监督，正确处理好依法纠错与维护法院生效判决之间的关系，坚持和依靠党对司法工作的领导，自觉接受人大的监督，积极争取政府、政协和社会各界的关心和支持，共同维护司法权威。

2、大力支持和引导非诉讼纠纷解决机制的健康发展。

（1）完善现行立法，规范多元化纠纷解决机制

一是修改仲裁法，将更多的纠纷吸引到仲裁程序中来解决：首先，扩大仲裁的适用范围。现行仲裁主要针对商事合同和特定财产权益纠纷，这从源头上限制了仲裁的适用。可将新出现的纠纷类型，如消费纠纷、医疗纠纷、环境污染损害赔偿纠纷等纳入仲裁适用的范围。其次，要改变仲裁机构设置的“行政”色彩，确保仲裁机构的独立、中立地位，强调仲裁机构是个民间机构，仲裁员有权独立解决争议。

二是参考厦门作法，以地方立法的形式，制定规范多元化纠纷解决机制的决定。2005年10月，我国第一个以地方立法形式对纠纷解决机制进行规范的法律文件——《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》由厦门市人大常委会表决通过。该《决定》在不影响当事人依法行使诉讼权利的同时，鼓励选择非诉讼方式解决纠纷，以使社会纠纷的解决机制更加多样化，更加高效、便捷和低成本。

（2）整合各种资源，积极发展非诉讼纠纷解决体系。

一是，拓宽人民调解的作用范围。2002年以来，最高人民法院和司法部分别出台了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》、《人民调解工作若干规定》，对人民调解的工作范围、调解行为和程序、调解协议的效力等问题做了具体的规定、这对规范和强化人民调解具有重要意义。但在新形势下，仍有必要完善人民调解制度：①扩大人民调解的受案范围，依法合理确认调解协议的效力，实现诉讼与人民调解协调、衔接；②建立健全人民调解机构，加强人民调解的队伍建设，提高调解人员积极性，落实“以奖代补”等激励机制；③加强对人民调解员的培训工作，提高解决纠纷的能力；④建立和完善定期联络制度、案件结果的反馈通报制度。

二是加紧建立行政性纠纷解决机制。行政机关在解决特定领域的纠纷时，其专业知识和判断比法院更有优势、效益更高、主动性更强，并具有一定的便宜性和灵活性，容易实现个案的公正，且它不脱离司法审查，因此具有较大的作用空间和价值。但应强调依法办事，早期介入、主动介入。首先在公安、工商、土地房产等涉及矛盾纠纷较多的行政部门，设立专门工作机构，处理与本部门行政管理职权相关的纠纷。如应强化交通事故、治安案件等的调解工作；强化行政复议工作，提高专业化处理水平；培育中介组织、行业协会的纠纷调处功能。

3、加强诉讼与非诉讼纠纷解决机制的合理衔接。

（1）探索法院控制下的替代性纠纷解决办法。一方面是建立诉前辅导机制，对当事人进行必要的诉讼咨询和指导，做好释明工作，引导当事人正确利用纠纷解决方式；另一方面是有条件地委托调解。对一些未经人民调解组织调解、案情简单、争议不大、双方当事人均在同一辖区的纠纷，可暂缓立案，先由纠纷当事人所在地（所在单位）或纠纷发生地多元化纠纷解决协调中心进行调处。成功的，即以人民调解委员会名义出具人民调解协议书；调解不成的，由法院审查立案。

（2）适度审查诉讼外纠纷解决方案，大力支持非诉讼纠纷解决机制。

一方面是强化司法对仲裁的保障力度，正确把握最高院《关于适用<中华人民共和国仲裁法>若干问题的解释》，在确定仲裁协议效力时，凡当事人自愿达成，且能够执行的，一般应当确认其效力；取消人民法院对仲裁结果的实体审查规定，加强仲裁的权威；对法院撤销裁决等做法，赋予当事人必要的救济途径。另方面是支持依法行政。法院的行政审判除涉及行政裁决外，还涉及行政复议决定。当前，行政相对人对通过行政复议解决纠纷普遍重视不够，倾向于通过诉讼途径解决，要改变这种状况，司法审查的引导作用十分重要。既要加强诉权保护，加大行政案件受理力度，又要妥善处理维权、监督和支持的关系，还要重点进行表面审查。如发现裁决、复议程序有重大瑕疵或明显实体错误，则裁定撤销，反之则驳回当事人的申请。
 
参考文献：


【1】陈信勇，孙云《社会矛盾多元化解决机制理论与实践》知识产权出版社.2009


【2】王一《论和谐社会与多元化纠纷解决机制》世纪桥2009第1期


【3】孙益全，鲁保林，刘永红《多元化纠纷解决机制问题分析》社会科学家2008第11期


【4】张旭东,沈荔娟《和谐社会视野下民事纠纷解决机制研究》郑州航空工业管理学院学报第27卷第5期


【5】景汉朝《多元化纠纷解决机制的多重价值》特约时评Legal.

作者：兰丹丹