浅谈建立多元化调解解决民事纠纷机制

　　【论文提要】

　　调解是我国民事诉讼中最具特色的处理民事纠纷的传统方式，是目前我国法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。但是，随着我国经济快速发展、社会转型和进步速度加快、公民权利意识提高，各类社会矛盾凸显，纠纷大量涌现，法院受理的案件尤其是民事纠纷案件显现出数量逐年上升，法院特别是基层法院审理民事案件的工作压力和难度日益加大，单靠人民法院已经无法承担越来越多的纠纷化解工作，单一的法院调解模式已经不能适应新的形势、新的矛盾特点、新的任务对人民法院的工作提出了新的、更高的要求。在这种情况下，各级法院亟待创新调解观念、创新调解机制、创新调解方式方法，扩大调解范围和领域，强化调解功能和效能，树立多元化调解解决民事纠纷理念，灵活运用并充分发挥人民调解、法院调解、行政调解等各种调解机制化解民事纠纷的独特优势和作用，建立以人民调解为基础，法院调解为主体，其他各类调解有效衔接，共同发挥作用的多元化调解解决民事纠纷机制。本文从建立多元化调解机构、搭建多元化调解平台、推动调解衔接机制、完善各类调解机制等几个方面，就如何建立多元化调解解决民事纠纷机制提出了几点建议。

　　【关键词】民事调解 多元化

　　调解是我国民事诉讼中最具特色的处理民事纠纷的传统方式，是目前我国法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式，调解有利于有效化解矛盾、缓解审判压力、降低诉讼成本、扩大司法民主，真正实现案结事了、定纷止争，更大程度实现法律效果和社会效果的有机统一，被西方国家称为“东方经验”、“东方之花”。尤其是近几年来，在构建社会主义和谐社会的大背景下，人民法院“调解优先、调判结合”原则的提出，“三项重点工作”、“大调解”工作的深入开展，为各级法院的调解工作指明了方向、提供了推动力。但是，随着我国经济快速发展、社会转型和进步速度加快、公民权利意识提高，各类社会矛盾凸显，纠纷大量涌现，法院受理的案件尤其是民事纠纷案件显现出数量逐年上升，法院特别是基层法院审理民事案件的工作压力和难度日益加大，单靠人民法院已经无法承担越来越多的纠纷化解工作，单一的法院调解模式已经不能适应新的形势、新的矛盾特点、新的任务对人民法院的工作提出了新的、更高的要求。在这种情况下，各级法院亟待创新调解观念、创新调解机制、创新调解方式方法，扩大调解范围和领域，强化调解功能和效能，树立多元化调解解决民事纠纷理念，灵活运用并充分发挥人民调解、法院调解、仲裁调解等各种调解机制化解民事纠纷的独特优势和作用，建立以人民调解为基础，法院调解为主体，其他各类调解有效衔接，共同发挥作用的多元化调解解决民事纠纷机制。

　　一、多元化调解解决民事纠纷机制的优越性

　　调解是目前我国法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式，从性质和效力不同的角度，调解可以划分为诉讼调解（又叫法院调解）和非诉讼调解（主要有人民调解、行政调解、仲裁调解）①。所谓多元化调解解决民事纠纷机制，是以人民调解为基础，法院调解为主体，行政调解、仲裁调解等其他各类调解相互补充、有效衔接、共同发挥作用，有关职能部门共同参与，社会各界整体联动的多元化调解解决民事纠纷机制。多元化调解解决民事纠纷机制在解决民事纠纷方面有着非常突出的优越性：

　　（一）有利于减缓双方当事人之间的对立情绪，有效化解矛盾

　　受我国传统文化的影响，“以和为贵”的思想成为国人生活中的主要观念。现实中，大部分群众不愿意到法庭解决问题，尤其是主要涉及婚姻家庭、财产纠纷、相邻纠纷等个人隐私性较强的民事纠纷，在生活中，胜了官司，伤了感情的案件屡见不鲜。一般而言，当事人之间关系越近，越不适用对抗性的诉讼方式。如婚姻家庭纠纷、邻里纠纷等传统型纠纷，更需要注重情理的调解，人民调解往往更能发挥作用②。多元化调解机制具有主体多元性、范围广泛性、手段综合性的特点，符合老百姓心理承受能力和文化传统，调解的工作方式、方法能很大程度的避免当事人对簿公堂的剑拔弩张。由自己熟悉的邻居、社区服务人员和单位同事出面调解纠纷，当事人更易于接受，也有利于调解协议的实际履行；通过由中立的第三方居中调解，使双方当事人的对立情绪得到冷静和缓冲，对有效化解矛盾起着至关重要的作用。调解员丰富的生活阅历、群众工作经验，使得他们在和当事人相处过程中能够较快地找准情感突破口，拉近距离，和当事人产生共鸣，取得当事人的信任，在充分倾听和疏导的过程中，使得当事人的情绪得到排解，分析情理、释明法理，使当事人更加理解、了解、接纳调解工作，真正的打开心结、冰释前嫌，有利于真正化解矛盾。

　　（二）有利于分流纠纷，减轻法院审判压力，节约诉讼资源

　　随着经济的高速发展、经济领域不断的拓展，社会加速转型，社会改革的深化，矛盾的凸显，群众维权意识的不断提高，法院受理的案件尤其是民事纠纷案件显现出数量逐年上升，法院特别是基层法院审理民事案件的工作压力和难度日益加大，案多人少的矛盾在各级法院尤其是基层法院比较突出。2010年，全国各级法院共审结一审民事案件579.7万件，同比上升7.7%③。在这种情况下，如何有效整合利用社会各界资源，分流纠纷，减轻法院审判压力，节约诉讼成本，提高司法效率是各级法院，各级政府都十分重视和亟待解决的问题。多元化调解机制，通过整合社会各界资源，运用多元化调解方式，形成合力发挥，共同作用把矛盾化解在基层，甚至是化解在萌芽状态，使相当数量的民事纠纷不再进入司法程序，对法院受理的案件起到了一种过滤作用，可以缓解法院日益沉重的工作压力，使法官从海量的案件中脱出身来，集中力量办好疑难案件。同时，同样一起案件，运用多元化调解解决机制能够使得纠纷案件得以调撤结案甚至当场执行，那么相应地，当事人申诉、上访、申请执行的可能性也就相应的降低或者消失了，真正的实现“案结事了”。因此，多元化调解解决纠纷机制在缓解审判压力，节约诉讼资源方面是效果显著、大有作为的。

　　（三）有利于降低诉讼成本，扩大司法民主

　　随着民众维权意识的提高，越来越多的人通过法律途径维护自己的权益。但是纠纷一旦进入诉讼程序，诉讼成本就是当事人必须考虑的一个重要因素，这不仅包括因为诉讼而产生的各项费用，还包括为诉讼花费的时间、精力。对于当事人来说能通过有效便利的途径，解决争议和纠纷，迅速恢复权利义务关系的正常状态，解决纠纷成本低，时间短，是非常重要的，是司法高效快捷、便民利民的要求，也是新形势下，人民对司法的新的期望和要求。多元化调解机制，为诉讼当事人解决纠纷提供了更多的选择。当事人在自愿的前提下，将案件交由人民调解员调解，或者是以其他更有利于纠纷解决的其他调解形式，使得纠纷可能在较短的时间内得到有效调处，得以恰当解决，当事人便能及早地从诉讼中解脱出来，降低当事人的诉讼成本。

　　当前，民众对司法的要求越来越高，对司法是否公平正义、高效便捷、利民便民予以更广泛的关注、更高的要求。司法民主要求能够体现司法的亲民性，去除司法的神秘性，使得司法与民众之间相互了解与沟通的渠道更加多元化、更加便捷、更加畅通。多元化调解机制是社会各界力量联动、多元化主体共同参与，密切配合的矛盾调解机制，增加了司法的透明性和公开性，尤其是人民调解员开展多元化调解工作，让更多的普通民众、非官方群体直接参与司法，有效拉近了司法与民众距离，很好地体现了司法民主。

　　二、当前建立多元化调解解决民事纠纷机制中存在的问题

　　（一）各类调解方式都具有局限性

　　1、人民调解的局限性。人民调解范围的局限性，人民调解组织一般由所在村（居）民委员会组成，因此调解的范围也局限在同村或者同乡镇，而随着经济的发展，城镇化的发展，各行业和各村之间，跨区域、跨行业纠纷在不断增多，这些错综交叉的纠纷很容易造成失管的局面。另外，也有很多发生在农村的纠纷不便由本村（居）调委会调解，如干群之间发生的矛盾纠纷和调解主任的亲戚、邻居与他人发生的矛盾纠纷，村（居）调委会调处这类纠纷时，容易让当事人产生不公平或偏袒的想法，加上熟人原因，本村（居）的调解员在调处纠纷时严肃性、权威性会大打折扣。

　　2、诉讼调解（又叫法院调解）的局限性。诉讼调解是指民事诉讼中双方当事人在法院审判人员的主持下，就案件争议的问题进行协商，从而解决纠纷所进行的活动④。我国法院调解采取是调审结合方式，调解制度贯穿于诉讼过程始终，只要双方当事人同意，即可启动调解程序，并且对于调解的期限没有做出明确的规定，在实践的过程中，容易出现以压促调、久调不判的现象。关于调解协议效力的局限性，我国《民事诉讼法》第八十九条规定：“调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力”，第九十一条规定：“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决”。据此规定，在法律上将“当事人签收”设定为调解协议生效之要件，这意味着当事人在调解协议上签字后，签收法院调解书前仍可以反悔，这种“反悔权”容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为，影响调解质量和效率，也容易造成法院人力物力的浪费。

　　3、行政调解的局限性。行政调解是由相关的国家行政机关主持的调解方式，往往是与行政管理相关的具有行政、民事和技术方面的民事纠纷，具有专业性和综合性的特点。目前我国行政调解制度方面的法律规定不够健全和完善，没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以规定，导致难以形成合力。行政调解制度内容简单，对象范围狭窄，规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，在运作上呈现一定的盲目性和任意性。行政调解缺乏基本的程序性保障，在实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。

　　（二）各类调解机制缺乏衔接机制

　　对调解衔接机制重要性的认识还不够到位。建立和完善调解衔接机制，是构建多元化调解解决民事纠纷机制的必由之路，是实现和发挥多元化调解解决民事纠纷机制各项功能和作用的重要内容和环节。而在实践中，人民调解、行政调解、司法调解这三大调解往往是各自为阵，缺乏有效的沟通和链接机制，不能真正做到有效联动、优势互补、形成合力。虽然目前各地法院立案庭均设立了人民调解室，并建立了相应的制度，但毕竟还是在尝试阶段，缺乏长效机制的保障，尤其是委托调解、协助调解缺少必要的激励机制和责任机制，不少人民调解员对主持和协助调解缺乏积极性和主动性；不少当事人也不愿意选择委托调解或协助调解，认为是增加了诉讼环节，增加诉累。

　　（三）人民调解组织和调解员工作能力和水平尚待进一步提高

　　人民调解是由各地的人民调解委员会进行的调解。人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下,调解民间纠纷的群众性组织。我国《宪法》第一百一十一条规定:“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会设人民调解委员会,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《人民调解法》第八条规定：“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。”人民调解委员会是我国基层解决民事纠纷的群众自治性组织，经过多年的实践和探索取得了一定的成效，初步建立起有序有效的人民调解的组织体系。但具体到每个基层的人民调解委员会，在组织机构、队伍素质、制度建设、物质保障等方面，与保证有效开展工作还有不相适应之处。主要表现在：首先，绝大多数人民调解员是由所在地村或居民兼职的，难以保证他们有足够的精力和时间去摸清社情民意、排查矛盾纠纷，及时有效、有针对性地做好解纷工作；其次，人民调解员的文化程度、法律知识政策水平参差不齐，影响调解的质量和效率；大多基层调解组织办公条件简陋、经费缺乏，很难满足新时期民间纠纷形式、主体、内容多样性、复杂性的要求。

　　三、建立多元化调解解决民事纠纷机制的几点建议

　　（一）建立健全多元化调解机构，搭建多元化调解平台

　　建立在同级政府领导下的，以法院为主导，司法、群团、妇联、乡镇、街道、社区、相关行政职能部门及其他调解组织互动的民事调解中心作为多元化调解组织机构。为民事纠纷的解决搭建多元化调解平台，在出现民事纠纷，可先将双方当事人引导到多元化调解中心，根据纠纷的具体内容，快速选择能有效解决纠纷的调解方式。调解中心工作人员可以从原人民调解委员会、各相关组织中选拔，也可以招聘尚未找到工作的具有法律专业知识的大、中专学毕业生，可以有有偿服务人员，也可以有无偿服务人员，可以有专职人员，也可以有兼职人员，共同从事民事纠纷调解工作。

　　（二）推动各类调解衔接机制的建立

　　实现各类调解机制衔接，构建多元化调解机制，单凭法院一己之力很难达到，必须依靠党委、政府的支持，建立完善各调解机构具体工作中的沟通、协调、配合制度，建立联系指导、情况通报、资源共享、人员经费保障等相关机制。法院应发挥主导作用，加强与其他行政机关的配合。建立法院与司法行政机关和基层调解组织的调解工作互动机制，对在调解中遇到新情况、新问题要及时解决，要加强与党委、人大、政府、政协的联系，赢得工作上的支持，要以法院调解为主体，人民调解为基础，多种调解机构共同联动，以司法、劳动、工会、教育、妇联、公安等部门及乡镇司法所、村民委员会为辅助，全力化解矛盾纠纷。

　　（三）健全完善各类调解机制，充分发挥各类调解机制的作用

　　虽然，目前我国调解机制中的各类调解，人民调解、行政调解、司法调解等各类调解机制各自都存在着不同的局限性，但是，各类调解机制在各自领域中、在调解民事纠纷中的积极意识和重大作用不可否认。因此，从立法、制度、保障等各方面健全和完善各类保障机制，充分发挥各类调解机制的优势和作用，是建立和完善多元化调解解决民事纠纷机制的题中之义和重要内容。

　　我们应当认识到，人民调解作为一种诉讼外一种解决纠纷的机制，与公安机关的行政调解、人民法院的司法调解相比，本身具有独特的优势和强大的生命力⑤。人民调解这一具有中国特色的调解方式，在不断的探索和实践中，不断的得到完善和发展，它的便捷性、广泛性、普遍性，在调解纠纷尤其是民事纠纷方面发挥着独特的优势和明显的、不可替代的作用。因此，健全和完善人民调解制度是完善多元化调解解决民事纠纷机制的重要内容和环节。

　　1、注重人民调解组织建设

　　人民调解组织是开展人民调解工作的基本组织机构，加强和完善人民调解委会工作是做好人民调解工作的基础保障。一是健全组织，规范现有人民调解组织，重点加强村（居）人民调解委员会建设，建立健全人民调解组织网络。二是把好调解人员任用关，要严格规范人民调解员选拔标准和任用程序，任用知识文化水平、法律政策水平较高、为人公道正派、群众工作经验丰富、热心人民调解工作的人员或是在乡镇村屯有威望的长者担任人民调解员，同时吸收符合条件的离退休法官、检察官，以及律师、法律工作者等志愿者加入人民调解员队伍。三是加强对调解人员的培训和指导，帮助调解员提高法律知识水平和调解纠纷的能力。四是建立科学的奖惩机制，充分调动人民调解员参加调解工作的积极性和主动性。五是加强落实人民调解委员会的经费保障机制。

　　2、加强对人民调解业务工作的指导

　　我国《人民调解法》第五条规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导”，因此，指导人民调解工作是人民法院的法定职责。法院应发挥自身专业知识能力的优势，在调解员的培养上给予帮助和支持，注意选派业务能力强、司法水平高的审判人员参与对调解人员的业务培训工作。对依法应当公开审理的案件，可邀请调解人员旁听的。在巡回审理时，可以邀请当地调处人员旁听案件审理，协助调解。通过定期、不定期地召开联席会议，及时交流相关信息，总结协作经验，制定工作方案，面向本辖区的人民调解员，提供法律咨询服务，同时要建立法院审判与人民调解委员会的信息沟通制度。

　　3、依法及时确认人民调解协议的法律效力

　　我国《人民调解法》规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。这一规定，明确了人民调解协议在法律上的效力，履行调解协议不仅是当事人的道德义务，而且是其法定义务。同时，《人民调解法》确立了对人民调解协议的司法确认制度，即对经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认；人民法院确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。这是近年来人民调解工作的一项重要制度创新，是运用司法机制对人民调解给予支持的重要保障性措施。人民法院应依法及时确认人民调解协议的法律效力，依法做好强制执行工作，为人民调解工作提供强有力的司法保障。

　　【注释】

　　①于少红.《浅谈我国民事调解制度的弊端与完善》.《法治社会》，2003年第10期，第56页；

　　②范愉.《非诉讼纠纷解决机制研究》.第379—380页，中国人民大学出版社,2000年版；

　　③摘自《最高人民法院2010年工作报告》；

　　④于少红.《浅谈我国民事调解制度的弊端与完善》.《法治社会》，2003年第10期，第56页；

　　⑤高翠萍.《充分发挥三种调解方式优势互补的作用》.《人民调解》,2004年第6期，第8页。

 广西崇左市江州区人民法院   吕婕