论我国宪法解释的实践

【摘要】宪法解释是宪法运行中的一个重要环节，但在我国未能引起学界足够的注意。要确保宪法的权威性和至上性，就必须重视宪法解释。本文对我国宪法解释的概念作了合理的界定，列举大量的事实和资料论证了我国不仅存在着宪法解释，而且全国人大和人大常委会确实进行了一些有价值的宪法解释的实践。但是，同时也应该看到宪法解释在我国还没有得到应有的重视。我们应该注重宪法解释的理论研究，逐步使宪法解释走向规范化、制度化。
【关键词】宪法解释；宪法解释实践；宪法解释咨询委员会
【写作年份】2009年 
【正文】

对我国的宪法解释的认识，宪法学界有很大的差异。具体说来，对我国的宪法解释的对象、概念，我国有无宪法解释的实践，有几次宪法解释的实践，具体是指哪几次等等问题，学者们尚没有达成共识。笔者就这些基本问题，谈谈我们的看法。

一

如何界定宪法解释的含义，似乎是一个不成问题的问题。而实际上，我国宪法学界并没有就此问题达成共识。“我国宪法解释由立法机关即全国人民代表大会常务委员会负责……在我国宪政实践中，解释宪法的表现形式主要有以下几种。第一，全国人民代表大会及其常务委员会通过的立法解释宪法的基本精神和各项规则的含义……第二，全国人大常委会通过决议、决定的形式解释宪法……第三，在宪政实践中形成的宪法惯例也是对宪法的解释”；（注：张庆福：《宪法基本理论》（上），社会科学文献出版社1999年版，第223～225页。）宪法解释就是“对宪法规范的基本原则、具体内容和精神实质等问题所作的说明”；（注：王玉明：《论宪法解释》，《现代法学》1990年第4期。 ）“宪法解释就是指对于宪法的内容、含义及界限所作的具有法律效力的说明”；（注：徐秀义、韩大元：《宪法学原理》，中国人民公安大学出版社1994年版，第137页。 ）宪法解释是宪法制定者或者是依照宪法的规定享有宪法解释权的国家机关或其他特定的主体对已经存在并且正在生效的宪法规范的含义所作出的说明。（注：参见许崇德：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第34页。）从以上对宪法解释的不同定义中，我们不难看出，对宪法解释的界定最起码需要确认两点：一是宪法解释的机关，一是宪法解释的对象。我们认为，我国的宪法解释是指有权解释宪法的机关根据宪法的原则和精神对宪法的条文、语句和文字的含义进行的解释。具体说来，我国宪法解释的机关是指宪法规定的有权解释机关即全国人民代表大会及其常务委员会，解释的对象应界定在宪法典上，不应包括宪法性文件。宪法解释不是一种随意解释，其出发点和界限应该依据宪法的精神和原则。我们不同意有些学者把全国人大和人大常委会的立法也说成是宪法解释的一部分的最广泛的界定宪法解释的范围的观点。同样，我们也不敢苟同有些学者认为的我国只有一次宪法解释的观点，即1983年9月2日全国人大常委会通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》。当然，我们更不赞同有些学者断然否认我国曾经有过自己的宪法解释的观点。

我们认为，要认真地考察我国宪法解释的实践，首先要做的事情是要结合我国的宪政实践和我国宪法的精神和原则，准确界定我国宪法解释的内涵与外延，而不是盲目地以国外的宪法解释实践的标准死搬硬套。我国的宪法解释机关应该是全国人民代表大会及其常委会。《共同纲领》没有对其解释权作出明确的规定。1954年的宪法和1975年的宪法对于宪法的解释权也没有作出明确的规定，这两部宪法只规定了法律的解释权属于全国人大常委会。1978年的宪法和1982年的宪法对宪法的解释权作了明确的规定，即宪法的解释权属于全国人大常委会。虽然几部宪法都没有明确规定全国人大也有权解释宪法，但从我国的实际出发考察，全国人大拥有对宪法的解释权是肯定无疑的， 理由有以下几点：（1）我国的政权组织形式是民主集中制的人民代表大会制度，这一制度决定了全国人大的性质是最高国家权力机关，而不仅仅是立法机关。这与实行三权分立制度的议会的地位有着根本的区别。（2 ）正因为全国人大是我国的权力机关，所以其不仅具有最高性，还具有全权性。宪法第62条最后一项规定，全国人大行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权。哪些是“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，其决定权和判断权应由全国人大掌握。解释宪法的权力就包含在“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”之中。（3 ）从各国建立的宪法监督制度看，凡是行使宪法监督权的机关（包括普通法院、宪法法院及立法机关）都同时拥有宪法解释权。这是因为，如果宪法监督机关没有宪法解释权，就无法判断法律等规范性文件是否违反宪法。根据我国宪法的规定，全国人大拥有宪法的监督权，而且是最高的监督权，其当然同时拥有宪法的解释权。（4）我国宪法第62条第11项规定， 全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，其中当然包括全国人大常委会对宪法进行的不适当的解释。如果全国人大改变或撤销全国人民代表大会常务委员会对宪法进行的不适当的解释，全国人大必然同时也要解释宪法。

二

依据我国宪法解释的定义，我们可以从我国宪政50年中总结出如下的宪法解释实践。

1.1979年9月13日，全国人大常委会通过的《关于省、自治区、 直辖市可以在1979年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议》属于宪法解释。全国人大常委会在决议中规定：“省、自治区、直辖市如果能够做好准备工作，也可以在1979年召开人民代表大会，设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府。”虽然1979年7月1日通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第1条规定：“省、自治区、直辖市、 自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”“县级以上的地方各级人民代表大会设立常委会。”但是，该法却自1980年1月1日起施行，并不能作为全国人大常委会这一决议的依据。1979年7月1日，由第五届全国人大第二次会议通过的《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》对县级以上的地方各级人民代表大会规定设立常务委员会，并对省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民政府的有关事宜作出了具体规定。全国人大的这一决议也是自1980年1月1日起实施。那么，全国人大常委会的决议究竟是对地方组织法效力的解释，还是对全国人大修宪决议效力的解释呢？如果说是对地方组织法效力的解释，即承认地方组织法的某些规定在1980年1月1日之前有效，那么，全国人大的修宪决议还没有生效，地方组织法关于“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民政府”的规定就没有宪法上的依据，严格的说就是违宪。因此，只能认为全国人大常委会的决议是对人大修宪决议效力的解释，应该属于宪法解释。

2.1980年9月10日， 第五届全国人大第三次会议通过的《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》属于宪法解释。该决议决定“同意中国共产党中央委员会关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议，同意中国共产党中央委员会提出的中华人民共和国宪法修改委员会的名单，决定由宪法修改委员会主持修改1978年第五届全国人民代表大会第一次会议制定的《中华人民共和国宪法》，提出中华人民共和国宪法修改草案，由全国人民代表大会常务委员会公布，交付全国各族人民讨论，再由宪法修改委员会根据意见修改后，提交本届人民代表大会第四次会议审议。”显然， 这一决议的内容是对宪法修改程序的具体规定。 而1978年的宪法对宪法的修改只在第22条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法……”对宪法的修改程序，如宪法修改的建议主体、宪法修改组织的建立、宪法修改的具体步骤等问题并没有明确的规定，而全国人大的上述决议实际上就是对宪法第22条关于宪法修改的具体解释，以便宪法修改得以顺利有效地进行。也正是通过这一决议，从此确认了我国以后历次宪法修改的做法：一是承认中国共产党中央委员会有宪法修改的提议权；二是专门成立“宪法修改委员会”负责起草宪法修改草案；三是宪法修改草案要由全国人大常委会公布并交付全民讨论；四是由全国人大常委会将宪法修改草案提交全国人大；五是宪法修改以前完成宪法草案的起草和全民讨论工作。（注：参见胡锦光：《中国宪法问题研究》，新华出版社1998年版，第154页。）

3.1981年6月10日，第五届全国人大常委会第19 次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》属于宪法解释。1978年的宪法第25 条第3项规定了全国人大常委会有权解释法律，但关于全国人大常委会在什么情况下和什么范围内解释法律的问题宪法并没有明确规定。《关于加强法律解释工作的决议》作出如下决定：“一，凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。二，凡属于法院审判工作应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。三，不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”不难看出，该决议的内容是对1978年的宪法关于法律解释权的进一步解释，以使宪法该条款在实践中得到实现。所以，全国人大常委会的这一决议当属其行使宪法解释权的具体表现是无疑的。

4.1982年12月4日， 第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》属于宪法解释。1982年12月4日， 第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》。这部宪法在通过的当天由第五届全国人民代表大会第五次会议主席团公布施行。与1978年的宪法相比较，这部宪法新增加了国家主席、副主席及中央军事委员会。而第五届全国人民代表大会第五次会议在通过新宪法的同时，并没有产生国家主席、副主席及中央军事委员会（国家主席、副主席及中央军事委员会是在1983年6月6日召开的第六届全国人民代表大会第一次会议上产生的）。由于新宪法已经生效，从理论上说，旧宪法当然应该失去效力。这样，执行新宪法关于国家机关权力分配的规定处于两难的境地：如果严格按照新宪法执行，新宪法中规定的国家主席、副主席及中央军事委员会还没有产生，其职权也就无法落实；如果按照旧宪法的规定执行，旧宪法此时已经失效。正是在这种情况下，第五届全国人民代表大会第五次会议在通过新宪法的同时，通过了《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》。该决议规定：在第六届全国人民代表大会第一次会议根据本次会议通过的《中华人民共和国宪法》选出中华人民共和国主席、副主席和下届全国人大常委会以前，本届全国人大常委会和全国人大常委会委员长、副委员长继续分别按照1978年的第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第25、26条的规定行使职权。这一决议中止了新宪法关于国家主席、副主席、中央军事委员会、全国人民代表大会常务委员会及其委员长职权规定的效力，肯定了1978年宪法中关于全国人大常委会和全国人大常委会委员长、副委员长职权规定的效力。这一决议实际上是全国人大常委会对我国行宪过程中出现的新问题所作的解释，也类似于一些国家宪法中的“过渡条款”。从这一解释的机关和内容上看，认定其为全国人大对宪法所作的解释是不应该存在任何问题的。（注：参见胡锦光：《中国宪法问题研究》，新华出版社1998年版，第154页。）

5.1983年9月2日，全国人大常委会通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》属于宪法解释。这一决定属于宪法解释已获得宪法学界的认同，我们也同意这一观点。全国人大常委会的这一决定实际上是对1952年宪法的第37、40、 135条内容的具体解释。由于对此决定的宪法解释的性质已达成共识，就不再赘述。

6.1990年4月4日，全国人大通过的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》属于宪法解释。我国现行宪法第1 条明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”而香港特别行政区基本法第5条规定：“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策， 保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变。”香港特别行政区基本法的这一规定是否与宪法相抵触呢？这里主要涉及到宪法第31条的规定与其他宪法条文之间的关系。现行宪法第31条规定：“国家在必要的时候得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这一规定相对于宪法的其他条款是否是特别条款，即全国人民代表大会是否有权依据这一规定以法律的形式规定特别行政区可以实行有别于社会主义制度的其他制度呢？为了解除人们的疑问，1990年4月4日全国人大在通过香港特别行政区基本法的同时，又通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》。该决定指出：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。”一般认为，全国人大的这一规定是对香港特别行政区基本法的合宪性判断，而主要不是对宪法的解释。我们认为，对香港特别行政区基本法的合宪性作出判断的前提是要对现行宪法第31条所包含的内容以及与宪法其他条款之间的关系进行解释。否则，这种判断就无法作出。虽然，在全国人大的决定中没有明确就现行宪法第31条的含义及其与宪法其他条款之间的关系进行解释，但毋庸置疑，全国人大的决定暗含着确认现行宪法第31条相对于宪法其他条文是一个特别条款的意思。（注：参见胡锦光：《中国宪法问题研究》，新华出版社1998年版，第156页。）

7.1993年9月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》属于宪法解释。我国现行宪法第67条明确规定了全国人大常委会的职权，其中对全国人大常委会监督宪法和法律的实施权作了比较原则性的规定，具体如何操作并不能从宪法条文中找到答案，而其他法律又不可能去规定。如果没有有关该项职权的具体解释，全国人大常委会监督宪法、法律的实施权就会落空，宪法规范也就不能实现。为此，1993年9月2日第八届全国人大常委会第三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。该规定明确指出其依据是现行宪法第67条。该规定对全国人大常委会实施监督检查的步骤、方法、顺序、期间及处理等问题作了具体而详细的规定，共有11条。正是基于对全国人大常委会监督权的具体解释，宪法第67条的内容才得以具体、明确，并具有可操作性。所以，结合此若干规定的内容和我国宪法实施的现状，我们完全可以认定该若干规定是宪法解释。

8.1996年5月15日，第八届全国人民代表大会常务委员会第19 次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于继续开展法制宣传教育的决议》属于宪法解释。我国现行宪法第24条第1 项明确规定：“国家普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律教育和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定各种守则、公约，加强社会主义精神文明建设。”在此之前，虽然法制宣传教育已经进行了10年，但是，法制教育的对象、内容、方法、步骤等问题并不十分明确，而且形势已经发生了变化，于是1996年5月15 日全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于继续开展法制宣传教育的决议》。该决议从8 个方面阐述了法制宣传教育的内容，对如何实施宪法规定的法制教育进行了明确的界定，实际上是对宪法第24条第1项中的关于法制教育内涵的具体解释。

罗列起来，全国人大及其常委会关于宪法的解释还是有一些的。可以预计，伴随着社会主义市场经济体制的确立，社会主义法制的不断加强，整个国家法治环境的改善，社会对宪法依赖性的增强，我国的宪法解释将会越来越多。

三

全国人大及其常委会基于宪法实现的需要，曾经多次对宪法进行了解释。从解释的效果来看，宪法解释已经显示了其调节社会关系、稳定社会秩序的功能，在我国的宪政中发挥了一定的作用。但是，我们也清楚地看到，我国的宪法解释制度仍有许多亟待完善的地方，尤其是在全国人大及其常委会运用宪法解释权的过程中存在着有待改进之处。为此，在今后的一段时间内，全国人大及其常委会在运用宪法解释权时应注意以下问题。

1.注重宪法解释理论的研究。理论服务于实践，理论也能指导实践。没有理论指导的实践是盲目的，往往会导致失败。马克思主义的认识论早已告诉我们这一朴素的真理。同样，没有理论指导的宪法解释也是一种盲目的行为。而从我国的宪法学理论研究总体看，宪法解释的理论研究还是一个薄弱环节，还需要继续深入下去。虽然，宪法学理论研究者已经有人涉及到这个领域，但为数极少，尚不能形成注重研究之风，对宪法解释实践的指导作用也没有发挥出来。因此，要想运用好全国人大及其常委会的宪法解释权，在理论界形成注重宪法解释理论研究的风气是非常重要的。

2.宪法解释名称的统一化。如前所述，全国人大及其常委会在其所作的仅有的几次宪法解释中，其名称各异，有的用决定，有的用规定，有的用决议等等，这样，就很难区别哪些属于宪法解释，哪些属于法律解释，哪些属于立法。名称的不统一，人们的认识也很难统一起来，必然影响到我国宪法解释的实施效果。我们认为，宪法解释效力及其价值决定宪法解释应有一个统一的名称和规范的形式。至于通过什么形式来达到名称的统一，我们不赞成通过将要出台的《立法法》加以规定。因为，宪法解释和《立法法》的效力等级不同，宪法解释实际上具有宪法的效力，而《立法法》则是法律层次的。有的学者认为应该制定《宪法解释法》来专门规定宪法解释。我们认为这种愿望是可以理解的，但终究不现实。社会主义市场经济法律体系的确立需要制定的法律项目千头万绪，《宪法解释法》还远远没有提到立法的日程上来。而且，从我国宪法解释的实践来看，名称的统一只要通过全国人大或人大常委会作一专门的决定即可达到，无需小题大作。

3.成立由宪法专家组成的宪法解释咨询委员会。我国宪法解释的专门机构是全国人大及其常委会。而实际上全国人大及其常委会的工作任务繁重，又加之工作的方式是通过会议制度实现的，还有宪法解释的专业性等因素决定了必须有一个专业人员组成的组织来对宪法解释问题作出判断，然后交由全国人大或人大常委会讨论决定。这样，既能保证宪法解释的及时性，又能保证宪法解释的规范性和权威性。

4.以宪法解释为确立和完善我国宪法监督制度的切入点，逐步使我国的宪法解释走向制度化、规范化。应该说我国的宪法解释只是刚刚起步，且不可能一步到位。在这种情况下，我们不应对宪法解释要求过高，更不能期望短期内制定出《宪法解释法》来专门规定我国的宪法解释。可行的方法是在设计我国的宪法可操作性监督制度时考虑到宪法解释的价值，以此为切入点逐步加强我国的宪法解释，使之向制度化、规范化迈进。（注：鉴于篇幅所限，本文无法将该制度的设计方案加以详细论述。关于如何使我国的宪法解释逐步走向制度化、规范化的问题，笔者将另文论述。）
 
【作者简介】
胡锦光，中国人民大学法学院教授。王丛虎，中国人民大学法学院博士研究生。