浅论如何完善司法调解机制

司法调解是我国民事诉讼法规定的一项重要的诉讼制度，也是我国各级人民法院依法行使审判权的重要方式。司法调解是指在人民法院审判人员的主持下，对双方当事人进行教育规劝，促使其就民事争议通过自愿协商，达成调解协议的活动。它作为定分止争的一种方式，对于维护邻里和睦、化解社会矛盾纠纷、节约诉讼成本与司法资源、促进和谐社会构建，具有其他方式所无法替代的作用，已越来越广泛地应用于司法实践中。这种解决矛盾纠纷的方式与我国特定的文化背景相吻合，根植于我国的长期司法实践，并因其具有诸多优势而被国际司法界称之为“东方经验”。继承并弘扬这一宝贵的经验并加以发扬和规范，是当前和今后相当长一段时间法院工作的重头戏。本文主要根据基层法院的司法实践，对我国的司法调解制度进行初步的探讨。
一、司法调解的社会背景及独特优势

（一）司法调解的社会背景。近年来，由于利益分配二原化、人民内部矛盾增多等诸多原因，我国涉法信访案正在逐年上升，并由此滋生了许多不稳定、不和谐因素。如何处理错综复杂的社会矛盾，成为我国当前政治、法治建设必须研究的重大社会课题。为此，党的十六届六中全会作出了构建社会主义和谐社会的决定，党的十七大也明确提出了“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念”、“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉守法用法的社会氛围。”“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。”⑴等等法治理念，为司法审判工作指明了政治方向。为贯彻中央精神，最高法院先后出台了《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》、《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，从多个层面对司法审判服务和谐社会建设进行了规范性要求，为运用司法调解促进社会和谐提供了坚实基础。

（二）司法调解的独特优势。司法调解作为一种解决矛盾纠纷的法律方式或手段，在促进社会和谐进步上具有其独特的优势。一是调解让诉讼更加体现人性化，诉讼调解强调当事人的积极参与，通过当事人自愿协商而不是法官依硬性裁判来解决纠纷，整个诉讼过程当事人都非常清楚，容易理解和接受。二是诉讼调解强调当事人之间的友好协商和妥协，促进当事人之间互谅互让，大大降低和软化了当事人之间的对抗性，有利于社会的和谐与稳定。三是调解具有简便、高效、经济的特点，调解方式灵活，能减轻当事人的诉讼负担，也能节约司法资源。四是司法调解是一种公权力主导下的私权力行使，注重于法律价值与社会价值的统一，极大弥补了判决在有效化解矛盾纠纷，促进社会和谐方面的不足。正如2009年7月28日在哈尔滨全国法院调解工作经验交流会上，王胜俊所强调的“调解工作做好了，能够实现化解纠纷与保护权利的有机统一，实现尊重当事人主体地位与维护法制权威的有机统一，实现便捷灵活与严格程序的有机统一，实现办案法律效果和社会效果的有机统一，完全符合现代法治精神和司法要求。”（2）更有利于促进社会和谐稳定。五是调解结案更符合“司法公正”的实质要求，只有当事人自己最清楚纠纷的真相和他的利益所在，所以，他们自愿选择的处理结果当然是最符合他们利益需求的，也是最接近当事人追求的实体公正，也有利于当事人的自觉履行。

二、司法调解存在的问题

　　 应该肯定地讲,司法调解在我国社会发展的进程中，对于促进法治的完善、社会的进步曾经发挥了重要作用。但是，由于近些年来，各地受理的民事案件数量大量增加，法院特别是西部法院审判力量相对不足甚至极为缺乏，诉讼调解工作也面临许多新的情况新的问题。一些法院过分强调裁判，对调解重视不够，该调不调，能调不调，调解结案率下降，上诉、申诉率上升，信访压力增大。诚然，任何制度的发展都是一个渐进的过程，需要不断认识、不断完善，甚至重新进行体系设置或重构。当司法调解在和谐的潮流中再度受到重视的时候，我们必须对其进行再定位与再审视，并从中发现制度本身存在的问题，从而进行完善与重构，才能最终发挥其应有的功能与价值。

（一）法官滥用职权，“以判压调”现象较为突出。调解与判决相比，具有高效、经济、简便、风险低的特点，法官选择调解，可以无须或者简单处理开庭、举证、质证、辩论、鉴定、勘验等大量工作。在文书制作上，调解书不必像判决书一样充分说理，调解书仅需列明事实与原告的诉讼请求，写清协议内容即可，无疑简易得多，这一方面看，法官无疑收获了大量的时间成本。此外，调解不能上诉，也很难再审，反复申诉的案件少了，申请强制执行也少了，法官个人不必承担错案风险性，减少了因为办错案带来当事人与社会的指责与政治利益上的损失，法官群体也减少了时间成本，节约资源。为此，法官与法院从自身的利益出发，更倾向于调解而不是判决，并由此带来了一系列的问题。如漠视当事人的程序选择权，当事人不能根据自己的意愿选择进入调解程序或终止该程序进入审判程序，而法官从提高调解结案率降低审判风险的角度出发，以判压调，以拖压调、强迫调解的现象时有发生，当事人的合意很容易被法官的恣意取代。法官在调解中为了取得当事人的信任，尽快促成合意，于是法官到当事人家中，为当事人做饭煮菜，出钱为当事人购买农药化肥等现象也屡见不鲜。另一方面，正因为调解没有判决规定详细、严格，意味着法官在调解中具有更大的权力，更少的监督与制约，更大的自由度，促使许多法官以权谋私，腐败现象也就随之滋生。

（二）法律制度设置与司法实践相悖较为严重。一是我国的行政诉讼法中明确规定审理行政案件不适用调解，从制度上对行政审判运用调解方式结案进行了彻底否定，但从司法实践看，行政调解作为一种非司法性质的处理问题方式已被“合法化”，运用司法调解手段化解矛盾已渗透到司法审判的各个领域。这种法律制度与司法实践的相悖必然对审判职能的发挥有所制约。二是在对司法调解做出明确规定的民事、刑事诉讼法中，也对调解的原则、适用范围做出了诸多限制性规定，值得肯定的是，最高法院在出台的《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》已对司法调解进行了重新定位，对更好地开展司法调解工作必将发挥积极的指导作用。特别值得提出的是，对执行和解也应一并纳入司法调解的范畴予以重视与研究，这是我们当前缓解执行难的一种有效的司法手段。

（三）审判与调解界限混淆较为明显。我国现行法律明确规定，“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”（3）。这明显混淆了审判与调解的界限，调解追求的不是法律上的公平合理，是当事人处分自身民事权利的具体体现，其关键在于当事人自愿，案件事实是否清楚实际上与调解的合法性或有效性并没有必然联系，如果当事人自愿放弃部分权利以尽快解决纠纷，只要他们之间达成的合意既不违反法律的禁止性规定又不侵犯第三人的合法权利，调解协议经送达当事人签收后即可生效。

（四）双方当事人为追求自身利益最大化，利用调解规避法律、逃避义务，损害案外人利益的现象较为常见。由于调解制度本身的灵活性，设置上没有判决的严密，无须对相关事实进行严格的认定。实践中，不少当事人恶意利用调解制度，规避法律、逃避义务，损害国家、集体或者其他人的合法权益。许多离婚案件中，双方当事人故意将债务转移由一人负担，以此来逃避对第三人的清偿义务。

三、完善司法调解机制的建议

（一）构建新型调解体系。一是把司法调解与民间调解有机结合，在群众中发展德才兼备的人民调解员，培植多种形态的纠纷解决机制，使民间调解与诉讼形成一种互动互补。二是在人民调解委员会调解中引入陪审员机制，并相应确认人民调解的法律效力。即指派人民陪审员参与人民调解委员会的调解，经法院主动审查认为调解不具有违法情形的，即承认其相应的与法院调解一样的效力。正如原最高人民法院院长肖扬在访谈中指出的“凡是经人民调解达成的有民事性质的协议，人民法院应当予以确认，避免和减少这些非诉讼方式解决的纠纷进入司法领域，节约司法资源，缓解诉讼压力。”（4）三是将调解过程与审判过程相分离，实行调解制度与审判制度的双轨制。即把整个诉讼过程分为调解程序和审判程序两个相对独立又相互联系的阶段，负责调查、和解、对调解程序管理法官与负责开庭、裁判的审判程序法官分开设置，以此避免审判法官因开庭前与当事人接触而产生的先入为主与偏见，保证裁判的公平、公正。法官职能的细化可以有效地防止审判法官不公不廉行为的发生，保证法院调解时当事人的合意免受审判权的干涉，有利于调解功能的发挥。四是实行民事案件简繁分流制度。法院在立案阶段，经立案审查，对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，确定适用简易程序审理，并将此类案件进行有针对性的调解，从而确定了以调解方式结案的案件基本范围，抓住调解工作的重心及主动权，做到有的放矢。

（二）积极转变司法理念，认真贯彻落实“调解优先”原则。各级法院要进一步解放思想，转变司法理念，重视司法调解，全面认真贯彻落实民事案件审理的“调解优先”思想，导入以人为本理念，以当事人自愿为基础，注重当事人意思自治和意志的自由表达，进一步提高民事案件审判的调解结案率。

（三）调解不局限于“查清事实、分清是非”。人民法院对案件进行调解，在当事人的对调解的意思自治自由的基础上，只要符合法律的规定及国家政策、公序良俗的要求，不损害国家、集体和他人的合法权益，达成的协议就应有效。我国《民事诉讼法》规定，人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。这样就会导致调解与审判无大的分别，当事人的意思自治受到一定的限制，调解的独立性不能充分体现。

（四）坚持以人为本，彰显人文关怀，突出“三个效率”的统一。在案件调解过程中，主审法官对双方当事人要公平、公正对待，要以人为本，让双方当事人明白并感受到，为了解决双方的争议，法官一直在努力着，一直在关心着自己，要努力营造一种和谐的人文氛围，促使双方当事人心平气和地最终达成和解协议，化干戈为玉帛，实现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。

（五）坚持“调解优先，调判结合”，防止案件久“调”不“决”。法官在受理案件过程中要严格按照“调解优先，调判结合，案结事了”的原则，切实解决重判决、轻调解导致的不愿调、不会调的问题，又要防止因片面追求调解率带来的违法调、强迫调的问题，要严格执行案件审理期限制度，定期对案件的审理期限进行检查，发现超审限的要依照相关规定严肃处理。另外要对案件的延期审批严格把关，对不符合延期条件的坚决不批，从而杜绝侵害当事人合法权益问题的发生。在审判实践中，确实存在着案件久“调”不“决”的现象甚至还较为普遍。如有的审判人员遇到当事人在调解上达不成一致意见，便乱了方寸。调解不能达成协议，判决又怕矛盾激化，处在两难境地，既想判，又想调，使案件调调停停，始终没有结果。特别是对于涉案当事人较多、案情较复杂的案件，往往找不准当事人意见中的共同点，缺乏合理引导，造成当事人意见始终处在不确定的状态；有的审判人员，在主持调解当中，对于谁是谁非，心中无数，一味地“和稀泥”，无原则调解，造成当事人思想反复而久调不决；有的审判人员反复劝说当事人做出让步并接受调解，以达成调解协议，形成“以劝压调”；有的审判人员在当事人不接受调解时，故意将案件搁置起来，使当事人为求得纠纷的早日解决，不得不接受调解，形成“以拖压调”；有的审判人员在主持调解中，暗示当事人如果不同意调解解决，判决结果必定对他不利，形成“以判压调”。久调不决会严重影响法院在人民群众中的威信，对法律的公平正义产生怀疑，进而当事人会在采用“公务救济”的方式无法维护自已的权益时采取激进的，非法的手段来“以恶制恶”，从而造成社会秩序的不稳定。

（六）严格限制当事人的反悔权利。诉讼调解是当事人在法官的主持下就权利义务关系达成调解协议的一种诉讼机制，是当事人自由处分自己合法权利的行为。双方当事人在达成的调解协议书上签字，调解协议即生效。当事人不履行调解协议的，对方当事人可以申请法院强制执行。这样做不仅使调解协议有了明确的生效时间，而且还可以有效的利用现有的有限司法资源，加强法院对当事人调解的约束力，使当事人注重调解，明白达成调解协议的权利和责任，有效避免当事人滥用调解和反悔权利。


注释：

（1）《中国共产党第十七届全国代表大会工作报告》

（2）《最高人民法院院长王胜俊在哈尔滨全国法院调解工作经验交流会上的讲话》

（3）《中华人民共和国民事诉讼法》

（4）《充分发挥司法调解在构建和谐社会中的积极作用——原最高人民法院院长肖扬访谈》

作者：王丰贤