浅谈执行工作体制改革

【内容摘要】:
众所周知，人民法院的判决书、裁定书、调解书及其他法律文书发生法律效力后，在进入执行程序，采取执行措施后，有相当一部分义务人有部分或全部不能履行而难以执行，即“执行难”的问题十分突出，时下，人们把这种执行不能的裁判文书称之为“法律白条”。它不仅严重的困扰着人民法院的执法活动，而且严重地损害了法律的尊严和人民法院的威信；更为严重的是，“执行难”的问题长期得不到解决，必然影响市场经济的培育和社会秩序的稳定，也是当前人民群众对人民法院工作不满意之所在，这一问题引起了党中央和各级法院的高度重视。因此，认真分析、探索和解决"执行难"，强化执行体制和方式改革，改善执行工作，全面正确地履行宪法和法律赋予人民法院的职责，势在必行。本文旨在对现行执行工作体制的弊端、强化执行立法、执行方式改变等方面进行分析，以期能为执行工作体制改革献言献策。（以下正文）

执行工作是人民法院工作的重要组成部分，是人民法院一项十分重要而艰巨的工作，是实现人民法院审判职能作用的重要环节，也是当事人合法权益得以保护的最终体现，执行效果如何，直接关系到人民法院能否全面履行宪法赋予的审判职责和贯彻落实党的依法治国的基本方略，关系到能否维护国家法律的尊严和法制的统一。

一、现行执行工作体制的弊端

现行执行工作体制的弊端是，把客观上具有司法权和行政权双重性的执行权当作司法权来运作和管理，缺乏科学性。主要体现在以下几方面：

（一）受干扰大。在执行案件的受理、具体实施以及与此有关的各项执行工作过程中，法院受到方方面面的干扰比较大，包括有关机关、领导、亲戚朋友等。这些干扰与执行工作有着密切关系。当前的执行难，已经成为一个社会问题，造成执行难的一个重要原因是现行的执行工作体制是依附于各级地方政府的工作体制。“司法机关在赖以运转的司法资源的配置上有求于当地政府，地方司法受制于地方行政也就难以避免了。由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及具体的地方利益，来自于地方的压力和阻力就会飘然而至。执行法院、执行机构、执行人员都与当地党政机关、当地社会有着不可分割的利益关系，这些关系一量反映到执行工作上来，必然形成非常大的干扰。这种干扰，在基层人民法院表现得更为明显。如果这些问题不解决，光是下很大力气抓办理具体执行案件，最后可能是事倍功半，执行难依然没有解决。所以，从根本上解决执行难问题，需要对执行工作体制进行改革，以期从制度上排除地方保护主义的干扰。

（二）权力过分集中。国家权力理论有一个大家公认的基本原理，就是权力制衡原理。任何权力都必须受到制约，如果权力得不到制约，就极易被滥用。执行权是以国家强制力为保障的国家权力，执行权的行使是国家职权行为的体现。“由于职权是国家对资源的调控权和保护权，这就使得在职个体滥用职权满足自己对资源的需要成为可能，不论使获取自己职权直接控制的资源，还是用职权换取其他的资源，这在现实生活中都是常有的事情。”执行权的过分集中，导致了执行权资源与其他资源交换的可能性，带来了执行秩序一定程度的混乱，产生了一些消极腐败现象。因此，必须加强对执行权运行的监督和制约。执行权分为执行实施权和执行裁判权，这两项权力也应该相互制约、相互制衡。但现行的执行工作体制却将执行实施权和执行裁判权这两项权力归执行机构中的一个人行使，即所谓“执行工作一条龙”。所以执行工作体制改革的任务之一就是建立执行权的制约的制衡机制，这是一个基本的思路。

（三）执行人员地位不明确。在现行执行体制之下，还有一个很大的弊端就是执行人员是审判人员还是行政人员不明确。在确定执行人员的身份的时候常常是“参照”审判人员地位。“现在审判庭的人员一般不愿意去执行部门，执行人员的地位不高”，很难把优秀的审判业务人员吸引到执行机构工作，即使已经在执行机构工作的人员，也由于执行人员的地位不明确，其积极性也受到一定程度的影响。这一点与现行的执行工作体制是有关系的。

（四）执行力量薄弱。在执行工作体制运行中，人是一个不可缺少的重要因素。“法律的基本要素是两类制度，事的制度和人的制度。”执行力量薄弱是一个不争的事实，执行人员太少，力量不足，造成积案居高不下。“从执行干警的数量上看，目前的干警难以完成现有的工作量，因此，配备足够的执行人员是解决执行难的当务之急。”按照中央有关文件规定，要把执行人员的比例增加到法院总人数的15%，但落实起来非常困难。审判是法院工作的核心，现在审判庭也有积案，没有哪一个院长会放下审判庭的积案集中力量而去抓执行积案，即使有也是暂时的。所以，在人民法院内部增加执行人员数量非常困难。执行力量薄弱的问题在现行执行工作体制之下很难从根本上得到解决。

二、执行体制改革的必要性

（一）合法行使执行职权的需要。执行权中的司法权与行政权由同一执行人员行使，行使整体上执行权的机关是人民法院，不能解决司法机关行使行政职权的矛盾。被执行主体的变化、财产的变化的异议，属实体上争议，应由审判机构通过审理来解决，而不经审理由执行员先行审查判断作出裁决，不符合审判机构与执行机构之间职责的划分，况且也剥夺了当事人的诉权。

（二）实现执行分权体制改革的需要。分权就是将执行命令权、执行裁决权、执行实施权分开由不同的人员行使，然而，人民法院机构人员编制的现状，难以真正做到执行裁决权与执行实施权的截然分开，主要表现在人员不足。从执行局内设机构分权来看，裁决组要配备最起码一个合议庭的人员，实施组的人员则需要更多，没有十几二十人是无法正常运转的。而现今法院的人员编制是根据其辖区人口数量按比例配置的，大多数基层人民法院，特别是山区小县的人员配置较少，法院的审判工作任务日趋繁重，正极力改革审判方式以释重负，根本就不可能安排足够的人员到执行局，执行权的分权行使也难以得到有效保证，一些法院只好采取变通，将执行裁决权交由某个审判庭行使，或者是分组包容行使，即这一组需要裁决的由另一组行使裁决权，另一组需要裁决的由这一组行使裁决权，以解决执行体制改革的执行权分权行使与人员不足的矛盾，实质上还是“审执合一”。这样一来，设立执行局的执行体制改革就难以达到其预期目的。

（三）完善执行救济制度的需要。执行救济制度是在被执行人或案外人因强制执行行为违法或者不当而受到侵害时所设立的一种救济制度。执行救济制度不仅利于公平、及时地保护被执行人、案外人的合法权益，而且也可以在一定程度上有效地遏制民事执行工作中出现的法院内部违法强制执行的现象。由于执行权完全由法院独立行使，法院自身存在的种种弊端，如对已发生效力的错误裁判，为了维护法院的自身形象，知错而不改；为了追究执结率而对案外人提出的合理异议，置而不理。当事人对此无能为力，执行救济制度不能发挥作用，合法利益得不到有效保护。

三、改革的建议和意见

鉴于现行执行工作体制存在的弊端以及对现行执行体制进行改革的必要，笔者认为，需要着重做好以下几个方面的改革。

（一）改革现行执行体制，设立大执行区，消除司法执行权地方化和行政化。

在执行机构设置上，综观世界各国，主要有三种模式：一是设置于法院外部；二是设置于法院内部；三是折衷模式。我国大陆目前就采用第三种模式。该种模式并不一概否认司法机关的强制执行权，而将有些行政执行的强制权赋予行政机关，但行政机关与司法机关对强制执行权的分配则由法律、法规具体规定。可现阶段，正如有的学者所言，现行执行体制最大的弊端是司法执行权的地方化和行政化，已严重影响人民法院“公正与效率”的实现。因此，设立大执行区，统一执行机构的设置和名称，应作为当前执行体制改革的重点和突破口。

1、设立大执行区，应作为当前和今后一定时期内法院执行体制改革的重点工程来抓。执行工作地方化和行政化管理模式，不仅不适应执行工作的特点和规律，而且易滋生司法腐败。因此， 随着我国加入WTO后新的司法运行规则的逐步建立，特别是我国综合国力的增强，交通、信息的发展，在全国建立大执行区的条件已基本具备。首先，设立大执行区可以打破司法执行权地方化和行政化的格局。设置大执行区，就从政治地理上打破了强制执行权对人民法院和行政机关的依附格局，能够从根本上避免和消除司法执行权的地方化，克服地方、部门保护主义。其次，设立大执行区能够推动执行管理体制的改革。从目前我国执行体制的现状来看，除法律法规赋予行政机关的强制执行权外，其余均由法院行使。如果在最高人民法院设立执行总局，再将全国划分为十个左右的大执行区，每个区设立一个执行局，作为最高人民法院的派出机构。然后以此为依托，就可以全面推动执行体制改革的进程。再次，设立大执行区将会促进司法财政保障体系的建立。最高人民法院执行总局成立后，应当负责编制各大司法执行区执行局的财政预算，并报最高人民法审核后提请国家权力机关批准；各大司法区执行局负责编制所辖各省高级法院执行局的财政预算，报执行总局审核后提请最高人民法批准；各省执行局负责编制所辖地、市、洲执行局和基层县（含县级市和市辖区）执行局的执行财政预算，报省高级人民法审核后提请省国家权力机关批准。司法执行经费由国家财政统一列支，保证司法执行机关“吃皇粮”，这是预防司法执行权地方化和行政化的治本之策。

2、统一执行机构的设置和名称，进一步明确执行机构职责。由于强制执行无二审终审制，再加上执行机构区别于审判机构的特性，决定了执行体制不能沿用审判体制的模式。可从当前各级法院执行人员称谓、分工及机构设置来看，却是五花八门。执行人员的称谓、分工和执行机构内部设置的不统一，必然导致执行程序的紊乱，执行效率和质量也必然会大打折扣。故此，笔者认为，要尽快统一执行机构的设置和名称，明确执行机构职责。（1）在执行机构在设置上，建议最高人民法院设立执行总局，大区设立最高人民法院××执行分局，各省设立执行局，各地、市、洲设立执行分局，基层区、县（包括县辖市）成立执行支局，并实行垂直领导管理体制，同时接受全国各级人大和纪律检察机关的监督。（2）在执行人员的称谓和任免上，也应尽快统一规范。对于称谓，可以统称为执行官，但在某一件具体案件的裁定文书中需署名时，应统一规定署执行长××，执行员××。至于执行官的任免，建议各级执行机构的执行官由同级或上一级国家权力机关任免，局长人选由同级法院或上一级执行机关提名，报上一级国家权力机关任免。（3）在执行案件的分配上，建议除诉前财产保全执行、诉讼中保全执行以及当事人自觉执行由各级法院自己处理外，其余均应由各级执行局受理并负责执行。即各省、自治区、直辖市的执行案件，由各大区的××执行分局负责执行，各地、市、洲的执行案件，由各省、自治区、直辖市的执行局负责执行，各县（含县辖市）、区的执行案件，由各地、市、洲执行分局负责执行，各基层乡、镇的执行案件（主要是各基层人民法庭审理的案件），则由各基层执行支局负责执行。同样，对于行政执法机关的行政执行案件，原则上也应适用以上分配，从而从根本上消除司法执行权地方化和行政化的干扰。

（二）完善立法，尽快制定出台《强制执行法》。

现阶段，由于我国还没有建立一套系统、完整的、操作性强的执行工作规范，现有诉讼法中有关执行程序部分漏洞颇多，各种司法解释相互衔接不够，也很分散，不便操作。比如象把民事、商事以及刑事附带民事案件的执行规定放在民事诉讼法中就有不妥之处，因审判权和执行权是两种性质不同的权力，审判权是中立被动的，而执行权则是积极主动的，因此，建议全面修改现有执行条款，将执行权从三大诉讼诉法中分离出来，把所有执行中遇到的情况规定到一起，单独制定一部《强制执行法》。

1、关于执行条款的增加和修改问题。（1）从近几年委托执行实践来看，绝大部分委托执行如石沉大海，建议删除委托执行条款，加大关于协助执行规定的比重；（2）增加对强制执行种类的规定，比如对人身的强制执行 等，应作出明确的规定；（3）规定对有些执行，要由债权人提供担保，以防止一旦出现执行错误造成损失无人承担的问题；（4）详细规定执行员的权利与义务以保障其职务权利、明确其责任。

2、关于进一步明确各种强制执行措施问题。（1）结构体系建议明确划分对金钱债权的强制执行，包括对动产和不动产的强制执行以及对金钱债权包括物之交付和作为、不作为的强制执行；（2）明确界定生活必需品（不得扣押的物品）的范围；（3）详细规定关于扣押后法院需要变卖特别是拍卖被执行人财产适用有关程序的内容；（4）增加分配程序的规定等。

3、关于授予执行机关更大权力的问题。国家应从立法上加大执行机构在执行工作中的权力，使当事人明白协助、配合执行机关执行是自身一项基本义务。（1）执行机关有权发布执行命令。不仅要对非法地、强行地抗债定罪，而且也要对软磨、长期拖债定罪（当然是在被执行人有履行能力的情况下）。（2）执行机关具有协助执行请求权。执行局可以向一切具有协助义务的单位或个人请求协助执行，特别情况下也可以向当地公安机关请求协助。（3）执行机关具有对被执行人财产状况的调查权，对财产的临时扣押权，扩大对人身拘留权的使用范围，包括对被执行人的身体进行搜查、作为和不作为的强制执行等。

4、必须明确规定的若干具体问题：（1）银行及其它部门协助执行的规定；（2）数个债权人申请执行的竞合；（3）执行中的破产与破产中的执行；（4）产权、股权、知识产权及其它权益性财产的执行；（5）不动产（如土地、房屋、设备等）的执行与强制、托管、转让、变卖等；（6）限制被执行人方法、措施。（7）隐瞒、转匿、买卖被执行财产的处理；（8）妨碍执行的处罚；（9）构成拒不执行判决、裁定罪的侦查、移送；（10）非诉讼法律文书执行审查问题；（11）执行中止、中断、复查、回转；（12）改委托执行为指令执行；（13）取消送达自行履行通知作为前置程序，而采用直接执行方法；（14）明确执行中变更执行主体的裁定、对仲裁文书不予执行裁定等涉及内容的由执行内部专门部门作出。

（三）改善执行环境，强化执行措施，建设过硬队伍

随着我国加入WTO，各种社会关系和经济关系将更为复杂多变，从长远来看，要彻底解决“执行难”问题，必须从执行队伍建设上下功夫，解决执法环境即“地缘”、“人缘”的关系问题，进一步强化执法为民的措施，切断法院、执行人员与当地政府、周围环境之间非必要的依附和联系，在他们之间建立一定的“屏障”，形成必要的距离。

1、加强执行队伍建设，努力提高执行能力和执法水平。执行工作政策法律性强，涉及面广，难度大，对执行人员政治素质、业务素质和协调能力要求很高。因此，现阶段要把执行队伍建设作为搞好执行工作，克服执行难的一项重要工作并常抓不懈。一是要强化政治和业务理论的学习，努力提高执行人员自身的政治和业务素质。二是要引入竞争机制，要将那些政治责任心强、业务精、作风好的中层干部充实到执行局，使之成为一支过得硬，人民信得过的队伍。三是要规范执行案件的流程管理，实行阳光执行。一方面，要实行“阳光执行”，将案件执行的全程公开，即实行案件执行主体公开、执行进度公开、执行标的物处理公开、中止案件的情况公开等“四公开”制度。另一方面，要加大对执行人员的有效制约和监督，实行执行裁判合议制，完善执行裁判权、实施权的监督制约机制，促使执行人员依法执行、文明执行。

2、发动社会力量促进执行，从而改善执法环境。要通过社会新闻媒介舆论宣传，改善执法环境，强化在人民群众中法律至高无上的意识。一是要建立执行案件信息举报中心和有奖举报制度，充分发挥人民群众和新闻媒介的监督作用；二是要设立被执行人财产申报制度和财产举报制度，不定期召开债务人大会，将拒不履行的单位和个人在电视、报纸上曝光、亮相等，从而促其执行。三是强化当事人举证责任，试行申请执行风险告知制度。为了充分调动当事人参与执行的积极性，增强申请执行人的风险意识，要进一步明确规定申请执行人申请执行应提供的材料和被执行人可供执行财产状况和相关的线索等，并将因实际执行不能的情况及时告知申请执行人，即应明确规定这种“执行风险”应由申请执行人来承担。

总之，进行执行体制改革是一项庞大的系统工程，既需要行之有效的当前措施，也应当研究设计长远的改革方案；既要从体制、司法、立法等方面进行改革，也要从法院和执行人员本身来合力突破。
 
参考文献：


1、谭秋桂著：《民事执行原理研究》，中国法制出版社2001年10月第1版。


2、常怡主编：《强制执行理论与实务》，重庆出版社1990年11月第1版。


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4、景汉朝、卢子娟：《“执行难”及其对策》，《法学研究》2000年第5期。


5、最高人民法院执行办公室：《论执行局设置的理论基础》。


6、常怡、崔婕：《完善民事执行立法若干问题研究》，《中国法学》2000年第1期，


7、刘敏著：《当代中国的民事司法改革》，中国法制出版社2001年8月第1版。


8、童兆洪主编：《民事强制执行新论》，人民法院出版社2001年12月第1版。

作者：韦云龙