人民陪审员制度存在的问题及完善

【论文提要】
人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为合议庭成员与职业法官一起审判案件的一种司法制度。人民陪审员制度是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律的重要形式。2005年5月1日施行的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，既是依法治国建设社会主义法治国家的必然要求，也是司法体制改革的一个新起点。《决定》的颁行，对于完善和改革我国审判制度产生了重大而深远的影响，但当前，我国人民陪审员制度还不够完善，影响和制约人民陪审员制度充分发挥作用的因素较多。本文特就当前我国人民陪审员制度存在的问题予以探讨，并在探讨的基础上，提出改进意见和对策。

【主题词】 人民陪审员制度 概述 存在问题及对策

全文共7191字

一、人民陪审员制度概述

（一）人民陪审制度的内涵

人民陪审员是我国的一项重要的基本诉讼制度，其内涵是，国家司法机关通过法定程序吸收非职业司法人员参与审判民事、刑事案件的一项重要的司法制度。人民陪审员依法参加人民法院的审判活动并与法官一同行使审判权。人民陪审员是“不穿制服的法官”，与人民法官享有相同的权利，参与审判活动全过程。[①]这一制度借鉴了外国的陪审团制度和参审制度，让人民群众以陪审员的身份对审判工作予以监督，目的就是要促进司法民主、保障司法公正、扼制司法腐败，并作为加大普法力度的一种手段。

（二）人民陪审员制度的特点

1、我国人民陪审员制度具有全面性。其主要表现在两个方面：

第一，可适用陪审的案件范围具有全面性。我国立法规定实行陪审的案件的范围是非常广泛。由刑事诉讼法、民事诉讼法以及法院组织法等法律可以看出，我国实行陪审的案件既有刑事案件，也有民事案件，甚至还有行政诉讼案件。其中第一审的案件大多数要求由审判员和陪审员共同组成合议庭进行审判，只有对于简单的民事案件，轻微的刑事案件以及上诉和抗诉的案件需要陪审。第二，人民陪审员在进行陪审时的职权具有全面性。我国的法律规定，陪审员不仅在案件审理的全过程，而且在庭审后的法庭评议中，都与合议庭中的职业法官享有同样的职权。我国的陪审员既可以对法律事实问题发表评议意见，也可以对法律适用问题发表评议意见，且在确定判决时也与法官具有同样的职权。

2、陪审员的相对固定化。我国陪审员的产生主要有三种方式：一种是选民选举；另一种是单位推荐；还有一种是法院聘任。比较常见的是第二种和第三种方式。法院聘任又分长期聘任和短期聘任，在实践中比较多的是长期聘任，而临时聘任的情况则较少发生。我们从上述陪审员的产生方式看，作为一种资格，在我国担任陪审员具有相对固定化的特点。

3、陪审制选择上的任意性。现行法院组织法第十条规定：“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”。刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法这三大诉讼法也都作了类似的规定。可见陪审制已不再是法院审理案件必须遵循的一项原则，而只是法院审理案件时可供选择的一种方式，并且在《决定》颁布之前，法律也没有对适用陪审作具体的规定。因此，这就导致了法院在审理一审案件时，对于采不采用陪审完全是由其自己决定的，在陪审制的选择上呈现很大的任意性。[②]

（三）建立人民陪审员制度的意义

1、有利于弘扬司法民主。我国宪法赋予公民依法参与管理国家事务的权力。司法事务是国家事务的重要组成部分，实行人民陪审员制度是人民群众直接参与司法活动最直接、最重要的形式；是健全社会主义民主政治制度的重要内容；是我国社会主义司法民主的重要体现，也是实践“三个代表”重要思想和“立党为公、执政为民要求”的重要方面。人民陪审制度为人民大众分享审判权力提供了一个途径，人民大众对司法审判的监督作用得以充分发挥，有力的体现了司法的民主性。正如法国著名政治家托克维尔对陪审制的评价：“实行陪审制度，就可以亲身或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权力置于人民或一部分公民之手，如此可以说，陪审制一方面赋予普通公民一种‘参与’感”。[③]

2、有利于促进司法公正。保障司法公正是我国司法制度改革的一项基本目标。要实现这一目标，建立行之有效的陪审制度是一项重要措施。人民陪审员参与审判案件，注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判决，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。同时通过人民陪审员向广大人民群众进行法制宣传教育，有利于进一步加强诉讼调解，说服当事人息诉服判及时化解纠纷，提高工作效率。

3、有利于保证司法廉洁。人民陪审员来自人民群众，让其参与审判活动，可提高审判的透明度，促进司法公正，在合议庭内部形成自我约束机制，保证司法廉洁具有重要作用，人民陪审员参与审判还有利于抵御各种对司法审判的干预，有助于人民法院依法独立、公正的行使审判权。

4、有利于增强司法权威。实现司法公正是树立司法权威的前提，司法具有权威是实现司法公正的保障。人民陪审员大多在群众中间享有较高威望，他们参与审判，有利于增强案件当事人对人民法院的信任度，使得当事人对法院裁判结果的公正性形成确信。进而自学履行裁判确定的义务；人民陪审员参与审判过程中，对法院工作会有全面、深入、客观的了解，通过他们向广大人民群众进行宣传，有助于社会各界了解法院工作的真实情况，消除社会上对法院审判案件中的猜疑和误解，进一步增强人民法院的司法权威。

5、有利于民众对司法的认同。对当事人来说，当他们意识到判决过程是由法官和跟自己一样的平民共同完成的时候，就会减少他们对判决的怀疑，从而有利对判决的接受和执行，对一般民众来说，看到平民参与审判，会增强对司法的关注和认同。

6、有利于促进审判方式改革。一方面，审判方式改革的一项重要内容是加强合议庭的职权，这就需要充分发挥人民陪审员的作用，使陪审员不仅要参与审理，而且要参与案件的裁判，彻底改革过去那种“陪而不审，合而不议”的现象。[④]另一方面，审判方式改革需要落实公开审判制度，而搞好公开审判也必须要使陪审员真正履行职责，在公开审判过程中发挥应有的作用。

二、我国人民陪审员制度现状和存在问题

（一）我国人民陪审员制度的现状

2004年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，该《决定》共20条，对陪审员的适用范围和保障机制，人民陪审员的产行办法、资格条件、权利培训、任期、收入以及违规追究责任作出了较为详细的规定。《决定》从2005年5月1日起开始施行。[⑤]我国的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《人民法院组织法》也在相关条款做了一些规定，个别地方存在不一致。其中，《刑事诉讼法》将陪审制度作为基本原则加以规定，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中的基本原则并不包括陪审制度。《民事诉讼法》规定，陪审员在执行职务时与审判员有同等的权利义务，而《刑事诉讼法》规定的是同审判员有同等权利，未明确有同等义务等等。《决定》是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，既是依法治国建设社会主义法治国家的必然要求，也是司法体制改革的一个新起点。它的施行标志着我国人民陪审员制度迈入一个新阶段。

（二）我国人民陪审员制度存在的问题

1、人民陪审员任职资格和条件过宽，陪审员参加庭审时间和精力难以保障。根据《决定》第四条的规定，符合这些条件的人员一般集中在国家机关和企、事业单位里，也就是说这些人员一般都具有固定的职业，而且这些人员往往又是单位的业务骨干，有的还具有一定的领导职务，是单位中所谓的大忙人。让这些人担任人民陪审员，很难保证他们有充裕的时间和精力参与案件的审理。有的人民陪审员在初次开庭时尚能按时到庭，但以后的开庭和宣判却不能保证按时到庭，法院要么临时更换合议庭成员，要么拖下去，一定程度上影响了审判效率。[⑥]

2、人民陪审员大多数由单位或组织推荐，其积极性和主动性不强。单位和组织推荐的人民陪审员有的事先也征求过被推荐人的意见，而有的根本没有征求被推荐人的意见，但被推荐人有障于单位和组织情面而答应的，这样一来，由单位或组织推荐的人民陪审员参与审理案件的积极性和主动性不强。

3、对人民陪审员的法律保护规定太笼统，难以解决陪审员的后顾之忧。《决定》对人民陪审员保护的法律规定缺乏系统性和可操作性。当陪审工作与其本职工作发生冲突时，所在单位或组织真的能让陪审员暂停手中的工作而从事陪审工作吗？虽然法院与人民陪审员对陪审工作极为重视，但社会公众对此却了解不够，大多数人民陪审员因为陪审向单位请假时，本单位领导往往要求人民陪审员以本职工作为重，在其潜意识中，陪审仅仅是业余活动，是不能与本职工作相提并论的。

4、陪审员职权不明确，不能与法官形成有效制衡。陪审员在审判中究竟有哪些职权和责任，法律没有做出明确的规定。如陪审员是否拥有对案件的调查取证权，庭审中的指挥权，单独对案件的调解权等。这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据，也使其地位没有了保障。还有在作出判决时，陪审员往往信服于职业法官的专业知识，从而自然地产生一种趋从心理，在表决时往往遵从职业法官的意志，也就不能与法官形成制约关系。一些陪审员在参与审判案件时，仅把参与的程度停留在“陪”的层面上，坐在审判台上，做一做样子，摆一摆架势，个别陪审员从头到尾甚至一句话也不说，整个庭审过程完全由法官来操纵，陪审员参与审判仅仅流于形式。另外，有些陪审员不但陪而不审，而且合而不议。在合议庭具体评议案件时，仅是由审判长一人综述案件事实，阐述相关法律规定，并拟定出案件处理意见，而作为合议庭组成人员的人民陪审员只是点点头，表示一下同意，根本没有实质性参与案件评议。人民陪审员陪而不审、合而不议，使人民陪审员制度成了摆设，人民陪审员制度的价值无法得到全面体现，名义上是有人民陪审员参与的合议庭审判，实际上却成了法官独任审判。

5、人民陪审员的管理、培训机构不明确，不利于对人民陪审员管理和培训。按照规定，人民陪审员的管理主要应由法院会同当地司法行政机关进行。但在实践中，人民陪审员的管理大部分由法院来承担，司法行政机关很少过问。对于陪审员这样一个特殊审判群体，法院很难管理。人民陪审员不同于法官，他们除了人民陪审员身份外，都有着其他身份，他们都有自己的本职工作，有自己的活动范围，法院对他们的管理不能简单采用法官管理模式。另外，法院对他们的行为的介入程度也不好把握，而法律又没有具体规定陪审员管理制度，这就使用得在实践中，各地法院的做法各有不同。到目前为止，对人民陪审员的管理工作缺乏规范化、制度化、经常化的管理。至于人民陪审员的培训，基层人民法院有义务对其进行培训。但是，到目前为止，几乎所有的基层人民法院没有专门的法官培训机构。自身法官的培训尚且要到上级法院或者其他院校去，根本不具备对部审员培训的师资和力量，无从谈起对人民陪审员的培训。

6、实施人民陪审员制度所需经费标准没有具体体现，在司法实践中不好操作。陪审员因参加审判活动应当享受的补助等开支，由同级政府财政予以保障，但是每年每人多少没有具体规定，在实践中不好操作。

三、完善我国人民陪审制度的建议

完善人民陪审员制度，应确立一个基本指导方针：不仅要关注人民陪审员制度的民主价值，也要关注人民陪审员制度的司法公正价值。基于以上考虑，笔者认为，完善人民陪审员制度应从以下几个方面入手：

（一）完善立法，从制度层面予以保障。人民陪审员制度作为一项重要的民主政治制度和司法制度，首先，应当在宪法中加以明文规定，使之成为有具体的法律依据，并获得具有宪法保障的稳定性。只有将人民陪审员制度上升到宪法的高度，“人民司法、司法为民”的新型理念才有得以充分发展的基础。其次，要在现行三大诉讼法、人民法院组织法以及全国人大《决定》的基础上进一步完善相关规定，并争取制定专门的《人民陪审员法》。对陪审制度涉及的方方面面，包括人民陪审员的资格、选任、职权、奖惩、监督和经费等等，都应作出详尽的规定。这样做，可以整合法律，减少因法律规定分散而产生的适用上的混乱；也有利于强化观念，增强人民陪审制度的实际可操作性，使人民陪审员工作规范化、制度化和法治化。

（二）限定人民陪审员任职资格和条件。陪审员除了符合《决定》规定的条件外，还必须是无固定职业的人员或退休人员。因为只有无固定职业或退休的人员中选出的人民陪审员才不会有本职工作与陪审工作产生冲突现象，才能保证人民陪审员有足够的时间和精力了解案情、翻阅有关法律法规，按时参加开庭和合议，提高办案效率和质量。再者，让退休人员担任人民陪审员，不但能保证他们有充裕的时间和精力参与陪审工作，而且大部分退休人员都热心公益事业并有丰富的社会阅历，担任人民陪审员更为得心应手，也是老有所为的体现。此外，让部分身体健康公道正派的退休人员参加陪审，增加了当事人对案件公正审理的信任度，也有利于弥补司法资源的不足。

（三）建立健全人民陪审员的保障制度，解决人民陪审员的后顾之忧。首先，陪审员的人身、财产、住所安全要有保障。相对法官来说，人民陪审员的人身安全更容易受到当事人的威胁，只有人民陪审员的人身、财产、住所安全受到法律保护，才能使陪审员打消思想顾虑，在参加陪审时不心存忌惮。其次，物质上要有保障。人民陪审员参与陪审活动和参加业务培训必然要支出交通、就餐、住宿等费用，这些费用应由财政予以补助。再次，人民陪审员参审要有保障。人民陪审员并非生活在真空中，因而要保障其具有不受行政机关、社会团体和个人干涉的权利。第四人民陪审员要有提出的申诉、控告、意见和建议的权利。当陪审员被免除职务或受到其他处分时，陪审员应享有向有关机关和部门进行控告的权利；当陪审员的权利受到侵犯时，陪审员享有向有关机关和部门进行控告的权利；当陪审员遇到审判活动违反法定程序、认为案件的事实认定可处理有错误或显失公正而在合议庭未能解决的、审判人员未能依法履行职责的、审判人员有其他违法违纪行为的，有向院长或审判委员会提出意见和建议的权利。第五，陪审员有辞职和获得表彰、奖励的权利。陪审员认为自己已不适宜担任该职务或有其他原因时，有权辞去陪审员职务。陪审员在审判工作中成绩显著或者有其他突出事迹的，有获得表彰和奖励的权利。笔者认为，国家应尽快制定和出台人民陪审员权利保障法，把上述人民陪审员的权利以法制形式加以规定，解除人民陪审员的后顾之忧。

（四）正确界定人民陪审员参与审理案件的范围。一是准确界定陪审员参与审理的案件范围。“社会影响较大”应理解为社会关注高、在当地有重大影响、可能引发当事人上访的案件或群体性纠纷，而不能以法律关系复杂的疑难案件作为界定标准。二是设立一定的参审限制。对适用陪审的案件作为界定在一审程序中，对依法不公开审理的案件（有关未成年人犯罪案件除外）一般不适用陪审制度。三是可由各地法院根据自身情况适当的参审比例。四是扩大陪审制度的适用范围，试行在立案和执行环节推行陪审制度。

（五）完善人民陪审员管理和培训机制。为使人民陪审员管理和培训规范化和制度化，笔者认为，人民陪审员管理和培训应该由人大和法院共同承担。出庭、人事管理以人大为主；培训、业务考核以法院为主。人大设立专门的人民陪审员管理办公室，负责办理人民陪审员任命聘任手续和人民陪审员工作规范与实施，按法院通知开庭的时间、地点、案由、人数，随机抽取或指定陪审员出庭。中级人民法院以上的法院应该设专门的人民陪审员管理机构，负责组织人民陪审员进行培训，指导基层人民法院对人民陪审员的业务进行考核，对人民陪审的报酬予以核实支付。对于在审判工作中有显著成绩或者有其他突出事迹的人民陪审员，由基层人民法院会同同级人大进行表彰和奖励，人民陪审员有违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者有其他严重后果等情形的，由基层人民法院查证。经查证属实的由基层人民法院院长提请同级人大常务会免除人民陪审员职务。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。特别要强调的是，各级法院要把人民陪审员的教育培训工作列入管理的重要内容。把鼓励自学与集中培训相结合，提高陪审员法律专业知识和运用法律知识的能力。要根据人民陪审员知识现状，将任前培训、日常培训、个案培训相结合，同时要主动为人民陪审员学习创造条件，如为陪审员购买书籍、订阅报刊杂志等。要把学习情况与奖励挂钩，调动陪审员学习的积极性，不断提高其专业知识水平。

（六）完善物质保障机制。应设立专门的陪审津贴，陪审津贴、误工补助等陪审经费应纳入地方财政预算，由人民法院管理。法院在编报年度业务经费时，应合理安排计划好人民陪审员的各项开支，及时向同级财政部门申报，并进行单独列支、单独管理、专款专用。要在物质上确保陪审员的权利实现，充分调动人民陪审员的工作热情和工作积极性。

四、结语

通过落实人民陪审员制度，人民陪审员参与审案对法官规范审理案件起到了无形的监督作用，促进了司法公正，提高了法院的公信力，提升了法院形象，缓解了各基层法院审判力量不足的压力，节约了社会资源、提高了司法效益。笔者在阐述人民陪审员制度的涵义、特点及意义的同时分析了人民陪审员制度存在的问题，并在此基础上提出了建议，希望对完善人民陪审员制度有所帮助。

【参考文献】：

[1]魏敬胜、刘建军著：《关于完善人民陪审员制度的几点思考》载于《法学论坛》2000年第1期。

[2]毛立平：《落实好人民陪审员制度非常必要》，《人民法院报》2009年10月16日第二版。

[3]叶青著：《关于人民陪审员价值的思考》载于《华东政法学院报》2001年第1期。

[4]王敏远著：《中国陪审制度及其完善》载于《法学研究》1994年第4期。

[5]农会清著：《人民陪审员制度存在的问题和对策》载于《广西审判》2009年第2期。

[6]曹建明著：《人民陪审员培训教程》，中国政法大学出版社2005年2月第一版。

[7]吴兢著：《解读人民陪审员制度》，《人民日报》2004年9月15日。

[8]《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》。

[9]侯旺发、肖创彬著：《人民陪审员的角色定位及其潜在价值的释放》载于《中国审判》2009年11期。

[10]蔡可登著：《关于陪审员制度的沿革、现状及思考》，载于《法学研究》2005年第6期。

[①]岑杰、李高程著：《浅议人民陪审员制度的完善》载于《广西审判》2009年第5期第34页

[②] 孙本鹏著：《人民陪审员制度初探》，光明日报出版社2005年版，第72页

[③] {法}托克维尔著：《论美国的民主》（下卷），董国良译，高务印书馆1998年版，第314页。

[④] 农会清著：《人民陪审员制度存在的问题和对策》，载于《广西审判》2009年第2期11页

[⑤] 《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》

[⑥] 岑杰 李高程著：《浅议人民陪审员制度的完善》，载于《广西审判》2009年第5期35页

作者：黄新陵 廖飞霞