人民陪审员制度存在问题及完善

【论文摘要】
人民陪审员制度是我国司法制度的一个优良传统, 是一项重要的社会主义民主政治制度， 是我们国家司法制度的一个重要内容，是社会主义民主与法制建设一项重要措施，是加强和改善社会主义司法民主一个重要方面,是人民群众参与国家管理的一个重要方法。它充分体现了我国社会主义的司法民主，是人民群众参与国家管理的有效的途径和方式。对于促进我们国家的司法公正，对于加强司法廉政建设，体现司法公正，构建和谐社会，发挥人民群众参与审判、监督审判，保证公正和效率都起着非常重要的作用，对当前建设我们社会主义和谐社会也是具有非常重要的意义。特别是《关于完善人民陪审员制度的决定》的公布实施，从立法上对这项制度进行了极大的完善，也赋予了这项制度新的生命力。但是，由于陪审员不是一个独立的司法部门，它主要依附于人民法院并配合法官开展工作，缺少自己的独立性，因此陪审制度的落实及陪审员作用的发挥都还有相当的局限性。目前，各地法院的陪审员制度的执行情况参差不齐，很多地方法院已经不实行陪审了，这种制度在实即上已经流于形式。如何才能改变这种状况，使人民陪审制度得以真正的贯彻落实，充分发挥其应有的作用，为社会主义民主司法服务。本文对人民陪审员制度存在的问题及如何完善作进一步探讨。全文共7489字。

一、人民陪审员制度存在的主要问题

（一）缺乏人民陪审员专门管理机构，导致管理松散现象

　　 虽然《关于完善人民陪审员制度的决定决定》（以下简称“决定” ）规定了由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行管理和培训，但由于相当部分基层法院法官人员少，案件多，审判力量相对不足，人民陪审员的管理没有专门机构和专门人员，只是挂靠在法院政治处及相关科室。所以人民陪审员的各项管理制度在实际执行中大打折扣。上级检查样样齐全，领导一走，放到一边。在基层法庭，人民陪审员的作用在于缓解审判力量不足，但管理处于松散状态。

（二）人民陪审员参审不均，导致制度难以很好落实

　　 按照《决定》的规定，人民陪审员参与案件的审理采取随机抽取的方式进行。而实际工作中，随机抽取得不到真正实施，有的陪审员参审案件多，有的参审相对少，还有的陪审员借故工作忙，自任命以来从未参加过案件的审理。有的基层陪审员形同虚设，有名无实，把人民陪审员当成一种荣誉,使有关制度难以得到真正落实。

　　 （三）人民陪审员素质不高造成陪而不审，审而不议的现象

　　 由于人民陪审员素质存在差异，有的陪审员对法庭审理案件认识不到位，存在陪而不审，审而不议消极应付现象。虽然《决定》中规定人民陪审员在案件审理中与专业法官拥有平等的法律表决权，但是实际案件审理中人民陪审员往往信服于法官的专业法律知识，心理上自然而然地屈从于权威。有的人民陪审员将这种资格只作为荣誉的象征，而不履行其义务。

1、"陪而不审"，形同虚设现象依旧存在

由于目前有的人民陪审员文化和政治业务素质不高，缺乏相应的法律专业知识，虽然法律规定与法官拥有平等的评议和表决权，但他们往往信服于法官的专业知识，加上自身参与意识不强，不愿意承担责任，从而自然地对法官产生一种权威屈从心理，在评议和表决过程中往往遵从法官的意志，表现在案件评议中表决时随声附和，使合议变成了"合而不议"，由法官个人说了算，致使陪审员实际上只起到"陪衬"作用。有的法院对陪审制度也不够重视。由于陪审员本身的不足及法院系统本身对陪审制度认识不够，致使法院不愿实行陪审，认为这样又花钱又费力，而且有时还妨碍他们正常工作，所以有的法院基本不执行人民陪审制，有的法院即便邀请了陪审员参加审判，但也只是走形式，陪审员的意见往往不被采纳，长此以往陪审员丧失了参与审判的积极性，多是虽然参加了审判但总遵从法官的意志，因而"陪而不审"的现象十分普遍。

2、陪审员的法律知识匮乏导致不能适应审判工作的需要

《关于完善人民陪审制度的决定》规定人民陪审员由基层组织推荐或本人申请产生，任职条件中对学历要求仅仅为"一般应当具有大学专科以上文化程度。"也就是说人民陪审员也可以不具有大学专科以上学历。所以造成人民陪审员中文化素质参差不齐，有研究生文凭的，也有小学文化程度的。而我国的人民陪审员制度和大陆法系的参审制相似，陪审员参加合议庭除不能担任审判长外享有与法官有相同职权。在这种模式中，陪审制度强调司法民主，法官职业化要求专业审判。司法民主强调的是陪审员来源的广泛性，即陪审员的大众化，而专业审判强调的是陪审员身份的特定性，即陪审员的专家化。过分强调司法民主，势必会削弱陪审制度的专业优势，而过分强调专业审判又必然会影响到司法民主的广泛性，这是目前出现的一个矛盾之一。

（四）、人民陪审员履职待遇没有保障，妨碍了陪审员工作积极性

　　 《决定》第十八条、第十九条规定了人民陪审员的经费由人民法院以补助的形式发放，而且人民法院对陪审员补助费用由同级财政予以保障。但实际工作中，多数基层财政往往没有列支这项专款，这样给基层法院造成经费压力。有能够按照《决定》的要求予以支付的地方，往往存在兑付不及时，有的半年甚至一年兑付一次，还有的不能严格按照要求的标准进行补助兑付，特别是农民陪审员的待遇。由于待遇经费不落实，直接影响了人民陪审员参审的积极性。不愿干，不认真干的现象普遍存在，其作用得不到很好发挥。

　　 （五）法律法规不完善，影响对人民陪审员监督

　　 按《决定》要求，庭审中人民陪审员与正式法官具有相同的法律表决权。但人民陪审员的风险意识、责任意识不强，容易形成人情案、关系案。一旦人民陪审员在庭审中发表错误主张，造成冤案、错案等严重后果却无法追究。而对形成错案陪审员最大惩罚是丧失兼职，承担责任的往往只是法官。现在对人民陪审员监督缺乏法律依据，形成法律盲区和监督失控。

二、人民陪审员制度落实过程中存在问题的原因

（一）、思想认识不到位

　　 思想是行动的先导，认识程度决定着工作的力度，对人民陪审员制度的认识存在三个不到位。一是领导认识不到位。少数陪审员所在的单位领导对陪审员制度缺乏认识，认为审理案件是法官的事情，陪审员参加与否关系不大，难以为陪审员履职创造良好的工作环境。二是基层群众认识不到位。基层群众对人民陪审员制度了解程度还不高。依据法律规定，刑事案件被告人、民事案件原告或被告人、行政案件原告均可申请由人民陪审员参加案件的审理。而目前，基层由人民陪审员参与审理的案件，很少是因当事人申请而参与的，当事人对通过人民陪审员参与案件审理来维护自身合法权益的意识还不强。三是法院认识不到位。少数法官认为陪审员法律知识和庭审水平有限，忽视人民陪审员作用，只是在处理民事案件时，让陪审员去做调解工作。

　　 （二）政策落实不到位

　　 一项政策的执行和落实程度直接影响工作的效果，好的政策缺乏硬的落实措施，只能停留在政策层面。人民陪审员制度在落实过程中存在不到位现象。表现在：一是“随机抽取”执行不到位，固定性地使用陪审员。这是因为基层案件多，陪审员地区分布不均，偏远山区又存在交通不便等原因，每次庭审都采取“随机抽取”方式来确定参审陪审员，势必形成当地陪审员资源的闲置和浪费。所以从人力、财力、精力等方面考虑，基层法庭在人民陪审员的使用上，有的相对“固定”地使用一些人民陪审员或由人民陪审员参加固定类型案件的审理；有的根据案件具体情况，对于法院认为需要人民陪审员陪审或引起党委、政府及社会关注的案件，临时安排人民陪审员参加。有的基层法庭在使用陪审员时，根据人民陪审员居住地，就近选用本乡镇或附近乡镇的有限的几个陪审员。这是形成陪审员参审不均的原因之一。二是人民陪审员参加审判活动而支付的交通、就餐、误工补贴、培训等费用，兑付不及时或不能按《决定》要求兑付，在一定程度上影响了人民陪审员参与案件审理的积极性和主动性。三是人民陪审员参加案件审理与否，缺乏法律约束，制度落实不到位，导致参审不均。上述原因使个别人民陪审员的参与意识不强，积极性不高，更谈不上创新性审理案件。

　　 （三）管理措施不到位

　　 良好的政策没有有效的管理措施，仍然产生不了理想的现实效果。人民陪审员的管理存在不尽如人意的地方。一是缺乏人民陪审员的专门管理机构。法院整日忙于案件审理，对人民陪审员的管理比较松散，各项制度不能高质量、高标准地落实。二是法院不能为陪审员庭审活动及时提供经费保障，使陪审员的管理、培训明显滞后。有的培训只是限于上岗前的证书培训，基层农村人民陪审员的文化水平有限，法律知识、庭审经验较少，对新政策、新动态了解掌握明显不够，不能适应审理案件的需要。

　　 （四）法律监督不健全

　　 在现有的法律中，对人民陪审员在案件审理时，由于人为因素形成人情案、关系案以及因错误主张造成更严重后果的行为，在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第四十四条撤职案的审议，没有把人大常委会任命的人民陪审员纳入范围，《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第十七条规定对人民陪审员只能免职而不能撤职，对形成错案的人民陪审员不能进行有力的监督。在监督过程中缺乏法律监督约束和责任追究依据，存在法律空缺。这种权利责任的失衡，容易造成司法资源的浪费，给司法公平带来潜在的危险。

三、完善人民陪审员制度的措施及建议

针对人民陪审员制度实施过程中存在的问题， 为保证和促进人民陪审员制度真正落到实处，推动公正司法，民主监督，充分发挥人民陪审员的积极作用，笔者认为应采取以下几项措施。

（一）完善人民陪审员的管理机制

　　 按照《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》对人民陪审员的任免、案件审理、培训、考核表彰等方面的规定，要从健全机制入手，加强对人民陪审员的管理。一是完善人民陪审员管理体系。建议在各级法院成立人民陪审员管理办公室，增加相应的编制，明确专人专门负责。对陪审员的推荐、培训、权利义务、参与审理案件的范围、待遇及奖惩等进行规范化管理，既明确人民陪审员的权利、保障其权利的行使，又明确其负有的职责，制定人民陪审员行为规范和管理办法，对“随机抽取”应参审而拒不参审的人民陪审员要有刚性约束机制，对“陪而不议”素质低下的人民陪审员应有调整机制等。二是建立人民陪审员个人履职档案。详细记录其个人申请、履历或推荐、任命、参加审判活动及奖惩情况，定期进行检查、考核，对表现突出的进行表彰。在人民陪审员使用上，在采取随机抽取的方式确定的同时，也要考虑陪审员的专业特长和案件性质，特别是对于涉及妇女儿童权益的及特殊情况的案件，根据人民陪审员的不同分类，建议从相关大类中随机抽取。如姻婚家庭、未成年人、妇女维权案件，可以从女性人民陪审员抽取确定。三是充分发挥人大常委会的监督职能。人民陪审员职务由人大常委会任命，那么相应人大常委会就应当把人民陪审员的工作列入评议范围，增加法律约束力。同时根据人民陪审员个人履职情况，定期和不定期调整人民陪审员队伍，淘汰不履职和素质低下的人民陪审员。并根据工作需要任命那些党性强、素质高、有群众基础、公道正派的人员补充到人民陪审员队伍中来，充分体现审判工作的严肃性，保持人民陪审员队伍的生机和活力。四是加强人民陪审员制度宣传力度。把落实完善人民陪审员制度当作社会主义民主法制建设的一项重要任务进行宣传，积极利用各种宣传载体，加大宣传力度，提高了全社会对人民陪审员制度的认识程度，在人民群众与司法机关之间架设起一条沟通的渠道，优化司法环境，减少司法阻力。

　　 （二）提高人民陪审员自身素质

首先，各级人大在选举陪审员时，应优先考虑那些文化素质高，特别是有一定法律知识的公民，把好陪审员的业务素质关。审判工作是一项专业性很强的工作，让法盲参加合议庭很难想象其作用发挥程度。即使法官庭前对其指导，也很难使其在短时间领会有关法律知识。这里要明确一点，有些人认为陪审员应当是"案外人"、"外行人"，不需要具备法律知识。因为我们国家实行混合式陪审制，陪审员不仅要解决认定事实问题，而且还要解决运用法律问题。试想，一个陪审员即使知道案件事实，他也不一定懂得如何运用法律；当然也不一定在合议庭评议时提出自己的见解。提不出自己的见解，其在合议庭评议时亦只能人云亦云，其作用自然不大，于是就只陪不审了。就陪审员的产生方式而言，法律除了规定人大选举产生陪审员外，还应当授权法院在审理专业性强的案件时邀请专家、学者作为陪审员参加合议庭。

　　 进一步落实人民陪审员参审的考核制度，保证陪审员参审的质量和数量。将人民陪审员参与案件审判工作的次数纳入目标管理考核体系，保证每名陪审员每年都能参加10次以上的陪审；要充分尊重人民陪审员参审权利，在随机抽取人民陪审员参审的基础上，根据人民陪审员的各自特长，来确定他们参与不同的案件审理，并保证陪审员享有与其他法官同等的权利，庭前让陪审员查阅案件材料，了解案情，熟悉案件争议焦点；庭中，根据其特长做好庭审分工，共同参与庭审调查、调解；庭审结束评议时，陪审员享有独立的表决权，合议庭应充分听取陪审员的评议意见。

第一，要从立法上完善人民陪审员制度。将人民陪审员制度作为宪法规范加以规定，应当恢复确立人民陪审员制度，使人民陪审员制度有了宪法的依据，以消除这种立法上呈现出的可有可无状态，可以使人民陪审员制度得到足够的重视，为司法的民主化提供宪法依据，使司法改革能在宪法的轨道内健康有序地进行。其次，完善人民陪审员的选任制度，把好进人关，提高人民陪审员的门槛，以保证人民陪审员的素质与现在《法官法》要求法官的素质达到基本一致。

第二，在管理上完善人民陪审员制度。建议陪审员的管理应由法院内设的政治处统一管理，并建立陪审员个人工作档案，档案应完整反映陪审员履行陪审职务的情况，年终与法官一并纳入全方位考核。并负责人民陪审员工作规范与实施，协助人大对人民陪审员的人选进行考核，办理其任命聘任手续。定期组织人民陪审员相互交流，受理其谏言和回避申请。使整个人民陪审员队伍管理走上规范化的轨道。

第三，加强人民陪审员的思想教育和职业道德教育，全面提高人民陪审员的综合素质。首先，组织人民陪审员认真学习全国人大常委会关于《完善人民陪审员制度的决定》及最高人民法院关于《人民陪审员管理办法》等规定，让人民陪审员充分了解自己的权利、义务和责任，增强人民陪审员的责任感和使命感，使人民陪审员从思想上感到做一名人民陪审员的光荣和自豪；其次，加强人民陪审员的职业道德教育，增强人民陪审员爱岗敬业的意识，并用《法官职业道德基本准则》和《法官十三种不得有行为》的规定，规范人民陪审员的司法行为，使人民陪审在陪审工作中，牢固树立“人民陪审为人民”的现代司法理念。

第四，强化人民陪审员的学习培训，全面提高人民陪审员业务素质和陪审能力。要采取各种方式对陪审员进行业务培训，定期更新人民陪审员的知识层面，提高他们的法律知识水平，并对人民陪审员进行必要的考核，持证上岗，保障人民陪审员在陪审过程中真实发挥作用。

（三）为人民陪审员创造良好的工作环境

良好的环境创造良好的工作。一方面加强政策的落实，采取有效措施提高人民陪审员自身素质，另一方面积极为人民陪审员开展工作创造良好社会环境。一是积极创造良好的舆论环境。利用各种形式广泛宣传人民陪审员的作用和意义，让大家知道人民陪审员的职责和权利、义务。让人人认识到人民陪审员的使命，让全社会支持人民陪审员的工作。二是积极创造良好的工作环境。人民陪审员制度是我国一项重要的司法制度，是社会公众监督法官正确行使司法权、遏制司法腐败的一项基本审判制度。所以要求各级各部门支持人民陪审员的工作，积极支持和帮助他们参加庭审活动，为他们创造良好环境和宽松条件。同时人民陪审员要及时与本单位领导沟通，农村人民陪审员要向周围群众宣传国家人民陪审员制度，征得周围人员的支持和理解。

法院应当把确定陪审员这项工作划给法院办公室来管，杜绝各业务庭自行选定陪审员，特别是要杜绝案件承办人直接与陪审员联系。办公室应当把每届人大选出的陪审员名单编印成册，到需要陪审员时，承办人与办公室联系，由办公室人员从陪审员名单中随机抽签确定，这样就可以避免法官根据个人意志来确定陪审员，保证合议庭审判工作的公正性，发挥陪审员的陪审作用。平时加强对陪审员的信息联络和培训，庭前加强法官对陪审员的指导。由于人大选举陪审员时，业务知识水平不是选择陪审员的必要条件，因此，有些陪审员毕竟还存在业务水平不高的问题，再加上法律信息时时刻刻都在更新，有必要对陪审员进行培训和信息联络。具体做法可以是办公室每年向陪审员发放与法官同等的司法信息和办案手册，吸收陪审员作为法官业余学校的学员，邀请陪审员参加对某些新型案例的研讨等。由于陪审员法律知识缺乏或不甚多，在开庭前法官应当把起诉书或起诉状、答辩状送陪审员一份，让其了解案件的基本情况或争议焦点。然后法官引导陪审员熟悉相关法律条文，领会有关法律精神等，提高他们的法律知识水平，并对人民陪审员进行必要的考核，持证上岗，保障人民陪审员在陪审过程中真实发挥作用。三是法院应为人民陪审员留一个办公地方，以使陪审员来法院履行陪审员义务时有一办公落脚地方，使陪审员真正安心履行陪审义务，法院还应当切实落实合议庭少数服从多数的原则，以及人民陪审员与审判员同等权利的原则，对陪审员在合议庭中的发言，给予充分的尊重，邀请陪审员参与案件的调查、阅卷等。这样做使陪审员有责有权，有利陪审员责任心的增强和积极性的提高。四是积极协调提供足够的经费保障。经费保障是落实人民陪审员制度的前提和基础，没有经费的保障，人民陪审员制度就会流于形式。因此，人民陪审员因参加审判活动而支付的交通、就餐、误工补贴、培训等费用，建议作为专款纳入同级财政年度预算。同时制定出交通、用餐、误工等补助详细可操作标准，向社会公开。具体司法负责部门也要将人民陪审员的各项经费单独列支、单独管理、专款专用，保障人民陪审员制度的有效实施。

（四）完善法律监督制度，保证人民陪审员制度健康发展

　　 一项制度的健全需要一个不断完善的过程，针对人民陪审员制度实施过程中存在的实际问题，如：对人民陪审员的司法监督机制，由于因人民陪审员素质低下、法律意识淡薄和社会上人情、关系、贿赂等不正之风影响而形成错案的责任追究、法律追究等，建议全国人大常委会进一步完善相关法律或立法解释，以保证司法公正，保证人民陪审员制度健康发展。

我国的人民陪审员制度从无到有经历了一个漫长的发展过程，其不完善是必然的，关键是要在实践中不断地总结和更新，以便能更加有效地发挥人民陪审员的参与和监督作用，更好地体现司法的公平、公正和民主。

作者：欧彦崔