我国府际争议的现状、成因及其降解（下）

第四章 中国府际争议的降解[54]

前文描述了府际争议的现状，阐释了府际争议的成因，后续方略自然是破解难题。可府际争议的完全消解是理论上的奢望，难以在现实中实现从而缺乏实践意义。经向导师乔耀章教授请教，修正为府际争议的降解，从而具备了严谨的实践可行性。笔者初始是从宪政、立法、司法、区域行政、多元网络、整体治理分析，乔耀章教授则高屋建瓴的指出，制宪过程蕴含于立法过程之中，有了宪法的确立，而后才会有宪政，故而需将立法确立在先，而后才是从宪政层面消弭府际争议；在导师的指引下，有醍醐灌顶之感。笔者现从立法、宪政、司法、区域行政、整体治理、多元网络角度予以阐析，其中的区域行政、整体治理、多元网络，有分—合—分的韵味，最终实现的是政府与社团、非政府组织的多元共治。

一、立法层面弥合府际争议

中国立法法并不完善，法制的完善是追根溯源的治理。立法加强地方政府际关系协调，“争议双方的共同上级机关为争议的最终解决机关”明显不符合“依法治国”国策，有悖于宪政精神。立法时高瞻远瞩，防患于未然，及时补救漏洞。我国法律要求地方法规不得与宪法、法律等上位法冲突，却不关注协调地方政府际关系。随着改革的深入，地方政府际争端有日益增加之势；立法时要注重协调地方政府际关系，制定协调地方政府际关系的法律。中央在对地方立法监督审查时，要减少地方政府之间立法冲突的可能，不仅要看下位法是否与上位法冲突，还要比较地方法规是否冲突，尽量将双方甚至多方的法规冲突消灭在萌芽状态，以减少实际操作中地方政府法规冲突的几率；如已发生冲突则进行反馈控制，尽快予以修正。公平是弥合争端的有效武器，协调时要做到不偏不倚，否则将陷入被动境地；而上级行政机关难以超然的做到公正无私，司法则可超然的协调以保障法律的公正。处理地方政府际关系时，不妨引入司法体系。

立法上规定权限，适度分权。在行政改革中，政府既是改革的主体，又是改革的对象；既是改革的设计者，又是改革的承受者；既是改革的动力，又是改革的阻力。[55]仅靠政府进行自我改革是难以实现的。汉密尔顿说：政府不是天使。不到万不得已，政府没有动力给自己动手术。政府问题的最终解决要纳入宪政和法治框架之下，议会更容易处于超然地位，故可将议会作为最终裁决机关。立法上对中央政府和其他行政机关之间的权限进行划分，并详细规定各部委和地方政府的职责和权限，使之能够在各自的权限范围内行事，地方政府的合法权益应该得到保护。中国法律对于协调中央部委和地方政府关系的规定甚少，应着重从此方面立法以协调府际关系。建议人大制定《府际关系协调法》，引入公众评估体系，使得府际关系处理步入法制化。建立排除行政权干扰的法院系统，担负起以司法方式维护全国统一市场的重任。[56]从法治角度扞卫宪法的权威和协调府际争议。

美国前任大法官杰克逊指出：“行政机构的兴起或许是上世纪以来发展的最有意义的法律潮流，而今天除去对行政决定的审查之外，行政机构所作出的决定甚至比法院所作出的所有决定可能更有价值。”[57]作为普通法系的美国宪法第二条第一款规定：“行政权属于美利坚合众国总统。”美国总统有权发布具有法律效力的行政命令，总统和行政机关还可根据国会的授权行使授权立法权。授权立法的对象主要是总统、各部和独立行政机构，有时也授权司法部门。议会对授权立法之目的、内容和范围加以规定，法院要求被授权的行政部门遵守行使权力的规则。[58]政府间分权及法律限定是必要的，美国各部被授予了立法权，从而有制定行政法规的权力，也就不可避免地与各州产生立法上的冲突。英国1946年制定的《行政法规法》规定，部长和地方政府皆可根据委任立法制定法规，[59]这说明英国中央部门与地方政府也存在立法冲突的可能。德国《基本法》第80条第1款规定：“法律可授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的法规。”这就说明联邦部长和州政府都可立法，也就不可避免地发生冲突，联邦部长与州政府之间的关系也可以理解为府际关系。法国部长一般不会被委任立法，但部长可通过副署权而影响规章制定，现在行政法官允许部长在不削弱法官判断权的前提下发布指令。[60]法国部长和地方政府之间也会存在府际关系。但英美法等国通过宪法规定和订立行政契约，府际关系得到有效协调解决。

我国立法层面协调府际关系的法律匮乏，司法方面排除介入行政争议，司法权和立法权难以对行政权形成监督制衡，形成行政权一枝独秀的局面。宪法上规定中央、地方政府及中央部委的权限，高屋建瓴的确定政府间协议是明智之举，这是超越行政而着眼于立法层面的未雨绸缪，西方的经验值得我国借鉴。美国的州际协定已成为实现州际合作和解决州际争端的最为重要的机制，这获得了联邦最高法院的首肯，而公共服务的不断扩张使得州际协定的作用日益彰显，各州之间达到资源交流进而实现共赢。[61]行政协议可约束省级政府和中央部委越权，协调府际关系也是总体实力的加成。

立法时要侧重协调合作，力求达到事前监督。植根于公平的善法是协调府际争议的立足点，仅行政干预难以保证公平性，一般由地方政府自主协调，例外情况下上级政府介入协调。要从力求完善的法治视角出发，制定协调地方政府际关系的法律——《地方政府间关系协调法》，使府际争议处理有法可依。以往府际往往是无序竞争产生问题后才立法，而法治要求先宏观立法，后有序竞争。解决途径在于疏浚而非封堵，可先建立合法机制，而后让地方政府依法竞争，以达到防患于未然的目的。上级应主动将彼此冲突的地方法规告知相关方，鼓励地方政府以开放平等的心态自主协调，在共同的语境中妥协谈判乃至达成一致意见，以减少实际运作中府际争议发生的概率。在已发生争议的态势下，上级应安排地方尽快从法律上弥合争议，从而避免在同一冲突的法规上纠缠不休。

二、宪政层面处理府际争议

乔耀章教授指出，有宪法不等于有宪政。宪政的过程必须依法行政，政府必须接受监督和自觉自律。行政主体和社团之间自由的交往关系和对话需要制度化；团结一致的共同生活观，必须超越社会差异，也在异己者中发挥作用。通过一部同道德相一致的成文法的诸种抽象规则来实现，所有的公民都有机会通过民主方式参与立法和参与法律的制订。[62]在法治框架下理清脉络，破解科层制的协调困境。绝对权力产生绝对腐败，推行宪政可对政府权力进行有效制约，保障公民合法权利不受侵犯。宪政的基点是完善公正的法律，行政争议的协调应立足于公正平等，不能游离于宪政精神之外；确立制度框架，使得地方政府从法治上遵循游戏规则，为良性互动搭建平台；尽量为当地民众的偏好表露形式提供有效的平台，直接选举投票确定地方政府官员候选人，使地方政府不得不着眼于长远利益行事；强化人大监督职能，地方政府的行政命令不能再凌驾于人大监督之上；舆论监督和民间参与加强对地方政府的监督，从而规范行政行为，优化行政决策。

哈耶克认为法治是一项“元法律”原则和政治理想，旨在对所有立法施加一种限制，其首要保障就是：法律规则同等地适用于统治者和被统治者。[63]美国联邦最高法院的司法审查则可以裁决各级政府之间的冲突，这就为府际关系的公正协调提供了可能。司法体系的介入，尤其是英美法系的司法审查和判例制度，高屋建瓴的树立了处理地方政府和政府部门之间府际关系的典范，从古典自由主义时代到凯恩斯时代直至新自由主义时代，最高法院都为府际关系的处理保驾护航。中国府际关系协调需在宪政法治架构下进行调整，公正平等和分权制衡的宪法是有效协调府际关系的路径。在宪法上添加中央和地方权限划分的法律条文，明确规定地方与地方之间的权限职能；将公权力纳入司法体系约束范围，赋予法院以司法审查权并以“司法最终原则”解决府际争议，法院介入抽象行政行为和审查任何级别的行政立法；加强宪政建设并侧重立法协调以达到事前监督，规定府际关系协调的内涵及消极合作的惩戒措施；在全国人大设立审查小组，赋予其检查地方立法和部门立法是否冲突的职能，从而达到未雨绸缪的弥合府际争议。以公正的司法消减地方政府之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间发生争议的概率；明晰公共利益以创建治理协调机制，保障横向政府间以相对平等的地位出现，维护任何一方的合法权益并对弱势方进行补偿。

凡是采用成文宪法并由法院解释成文宪法的地方，可能会在宪法中尝试划分国家和地方的权限范围。[64]美国宪法较明确的阐释了联邦与州、州与州之间的关系，这是府际关系协调处理的法理基础。联邦权力来源于宪法第1至4条，联邦政府和州政府只能在各自权限范围内活动，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力，宪法第10修正案“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。” 联邦拥有“授予的权力”，州拥有“保留的权力”，联邦政府和州政府的权限冲突由联邦法院依法裁决。对于州与州之间关系而言，宪法第4条第1款规定：“各州对他州的公共法令、档案和司法程序，应给予充分信任和尊重。”甚至美国国会成立了政府间关系委员会协调府际关系，为协调府际关系增添了途径。美国府际关系的研究进行的如火如荼，而英、法、德等国家也都对中央与地方关系做出了详细界定，国外府际关系都是根据宪法有理有据井然有序的协调。

中国弥合府际争议的方略则在于加强宪政建设，促进民主监督与民众参与；保障府际争议的处理做到公平、公正、公开。宪政可有效监督公权力，保障公平，推行公义。在民众中广泛推广宪政理念，利用舆论监督和民间监督，敦促政府秉承依法办事理念，地方政府就会循规蹈矩并力求规避冲突，府际争议从而会大大减少。实现公权力之间监督制衡，立法、行政、司法体系应彼此独立，避免行政命令凌驾于法律之上，从而使得地方府际争议依法处理而不受羁绊；引入司法体系并保障法院的自主性，以实现合理公正的处理府际争议；引入判例法和司法审查，给最高法院以更多的决定权，避免重复工作并使府际争议处理有章可循。府际争议的处理，在开放的宪政语境下将会更有成效。

三、司法角度协调府际争议

司法独立的意义自不必言，至少可以超然的秉持公义。司法体系处理府际争议，是我国当前府际关系处理的薄弱环节，也正是以后着力突破之处。在宪政法治的框架下，府际关系处理因制度保障而游刃有余；司法体系的介入，尤其是英美法系的司法审查和判例制度，高屋建瓴的树立了典范。美国宪法明确的阐释了联邦与州间关系，联邦权力源于宪法第1至4条，联邦政府和州政府在各自权限范围内活动，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力。宪法第10修正案“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。” 联邦拥有授予的权力，州拥有保留的权力，联邦政府和州政府的权限冲突由联邦法院依法裁决。州与州之间关系有宪法第4条第1款规定：“各州对他州的公共法令、档案和司法程序，应给予充分信任和尊重。”仅此难以协调州际矛盾，美国律师公会成立了统一州法律委员会，《统一商法典》对美国州法律统一化做出贡献。德国基本法、日本宪法均对联邦和州的关系及地方自治予以明确，通过地方自治法、地方政府法或地方组织法划分诸项权力。

保障司法系统独立公正的审查协调多元府际关系。尽管我们常常表示出对西方国家三权分立理论不屑一顾的神情，却几乎全盘接受了三权分立理论的概念范畴、理论假设、分析工具和思维方法而鲜有批判和创新，因而只能无时无刻不处在三权分立理论的强大影响与支配之下。[65]单一制国家因缺乏监督制衡而容易产生“偏信则暗”现象，协调横向府际关系需立足于公正平等的法治环境，可赋予法院以司法审查权并以“司法最终原则”解决府际争议。构建起哈耶克所倡导的“自生自发秩序”，从而奠定经济学及政治和法律理论的基石，为社会建立自然的秩序生成机制，进而建立起均衡的内部秩序和组织的外部秩序。[66]法院介入抽象行政行为和审查任何级别的行政立法，法院可不受行政权干扰的审查政府间订立的行政契约和行政协议；司法公正可以减少地方政府之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间发生争议的几率，从而达到有效协调政府间关系。

约束公权力，将府际争议纳入司法体系协调。公平是弥合争端的有效武器，是让争议各方心平气和的进行谈判和妥协的基点。上级行政机关在协调府际争议时难以做到不偏不倚，这将陷入两难境地；司法体系则可相对超然地协调并扞卫法律的尊严，故比行政体系更能秉持公平。若能保障法官对地方政府的独立调查，法院对地方性法规进行审查，则可彻底打击地方保护主义，有效协调地方政府际争议。[67]因此，在处理地方政府际争议时应引入司法体系，根据法律及道德标准并参照以往成功的判例，以法官的智慧和职业良心，公正合理地审判府际争议，有效处理多元行政主体之间的纷争，规范行政程序的正当性，确保府际争议的妥当协调。赋予最高法院违宪审查权，促进司法独立与司法监督行政的实现；为了促进司法权力不受行政权干扰，司法权实行垂直领导并设立大区法院，减少地方行政对司法公正的牵制，以达到府际争议的妥善处理。

西方国家的第四部门是一种准司法机构，以独立管制的方式协调府际关系。第四部门是三权分立的立法、行政、司法以外的部门，具备独立法人资格并承担相应责任，独立的制定政策并可订立法规并裁决管辖范围内的争议。独立管制委员会隶属于行政系统，委员由总统任命但并不对总统负责，总统只能根据法律规定才能免除委员的职务；其权力由法律规定，根据国会授权而获得委任立法权，混合行使权力。[68]第四部门虽属于行政部门但不受行政权约束，故可独立的处理府际关系并排除其它干扰，从而有利于协调横向府际关系；第四部门着重阐述公正，打破行政界限协调府际关系以扞卫宪法尊严；对于国会和最高法院而言，第四部门还是需要对其权限来源负责，这也就避免了走向另一个集权的极端。这些特质使得第四部门具备了更好的处理府际关系的能力，从而能够少受羁绊而更超然的协调府际关系。美、英等国都有独立管制机构，如美国的证券交易委员会、平等雇佣机会委员会、联邦储备系统及德国的德意志联邦银行等都在协调府际关系中发挥了重大作用，在扞卫公义的基础上凝聚了整体政府资源。独立管制机构的成功经验值得中国参考，中国亦可在法治框架下建立一些协调经济发展的第四部门，独立自主地监督多元行机关违反行政契约的行为。

四、区域行政角度整合政府间利益

政府间关系在区域行政中必须有效协调，力求超越级别进而寻找契合点。这缘于区域政府在区域管理、区域治理、区域服务中起着主导性作用。[69]公共利益是区域合作的基点，也是彼此协调的路径。若无公正的秩序，一切都将陷入潜规则深渊之中，各级政府间彼此猜忌和互相算计而导致恶性循环。改革有自身难以弥补的缺陷，若不能扞卫公义将使成果损失殆尽。[70]缺失了公义就失去了保障平等交流的制度平台，就难以构建宽容的权责明确的制度，就难以让公平的契约占主导地位；民众之间就不懂得妥协；民众与公权力之间也就不懂的互让；公权力与公权力之间则动辄是你死我活的资源争夺。从公共利益出发，长三角地区、珠三角地区和环渤海地区交流初现端倪；加之各部委鼎力相助，总体发展将使参与各方都获益，这符合整体政府发展目标。立足公平的地方政府和政府部门之间协作更易实现，当前宪法规定一切资源都属于国家的条款有悖于公正原则，中央财税部门直接收取税收而地方民众获益甚少，激起了资源丰富地区民众的强烈不满。建议在资源分配过程中，譬如在油气、矿藏及其他资源开发方面，适当放权抑或让当地民众获益，激发多元治理主体的参与热情以提高效能。

后现代语境下的多元政府间交往是主体间性生成的内在根源，强调政府间对话、理解和共识。政府间交往过程中的各方都以主体面目出现，都是彼此间关系的创造者，通过不断塑造相互间的关系而达成共识、理解和融合，这也就有了合作的根基和共同语境。在府际治理的基础上理顺中央部委与地方政府间关系，建立平等协商的组织间网络；立足于地域不均衡发展的现实，中央政府超然的从区域行政角度整合政府之间不同的利益。府际治理机制是“命令机制”、“利益机制”与“协商机制”三者的并存与整合，其特征是既鼓励政府间竞争，更注重政府间合作；既注重单个政府目标的实现，更注重区域内政府间的战略协同。[71]譬如在蓬勃发展的长三角地区、珠三角地区和环渤海地区政府间关系协作上制定“论坛规则”（刘祖云），以行政契约的方式增强彼此互信；在各部委也密切合作的境况下，区域经济将会获得长足发展，这将使参与各方都获益。我国的部委协作往往通过联署办公和联合发布行政命令的方式进行，这是适合中国情境的法治与善治之路。中国的资源分配并不合理，国家层面获益而地方获益不多，即便收取资源税，税源分配不合理依然使得地方民众难以受益，分税制下的中央强势而地方弱势，弱势的地方利益难以得到保障，故而地方政府只能通过拍卖土地增加财政收入，实则是无奈之举。当务之急是保护弱势主体的“国民待遇”，而非加强本已处于强势的“超国民待遇”，这样才能构建平等互信的话语体系。

多元政府间关系并非一成不变的，而在历史发展中形成和转换，动态对话成为必然。在分权制衡成为主流的情境下，行政主体之间的对话，是主体间性生成的重要方式。对话绝非内心的独白抑或是自说自话，而是交流和无限展开的过程。真正的对话蕴含着伙伴关系或合作关系，包括政府间现在与过去的对话，解释者与文本的对话，解释者与解释者的对话，这就超越了层级而置于相对平等的地位。后现代主义将主体间关系提升到战略高度，使府际关系成为网络交汇点。政府的“主体间性”内在的成为“主体”，在宪政法治框架下各自发挥能量。中央政府、地方政府和政府部门权力分配明确并各司其职，明确中央部委与省级政府职责定位，摆脱条块思维定势而走向多中心治理模式；达到权责对称、彼此信任进而实现共同目标。善治的过程是国家权力的回归和还政于民过程。[72]中央政府与中央部委关系需要协调，中央部委的合法权益应该保护。通过宪政基点的限权问责，部委与地方政府多头领导，改革政府机构并促进政府网站交流，转变政府职能和树立顾客导向的服务理念。

五、整体治理角度弥合府际争议

它山之石，可以攻玉。整体治理作为新公共管理的改革方向，符合宪政法治原则，或可使府际争议迎刃而解。在国际化潮流背景下，任何国家的行政机构都不能游离于世界行政生态体系之外，而必将接受历次行政改革乃至政治变幻的洗礼。中国希望取得后发优势并赶超西方国家，但历史不会垂青于一厢情愿者，在府际争议频发的情境下，中国政府必须摆出吸纳姿态，在行政方法上引入从政治行政二分法到新公共管理乃至新公共服务，规避中国化进程中的水土不服现象发生，可阐释拿来主义的情境，引入些许移植树木的泥土以增加舶来理念的适应度，学习西方的监督制衡及宪政法治理念来协调府际争议并实现持续发展的愿景。

公益是私益的妥协后达成的共识，但公益的内涵和外延难以界定，从国家到地方，从各部委到省级政府，都有自身范畴的公益。政府所追求的公益可限制、干涉甚至剥夺公民的合法财产权，故须加以甄别并谨慎使用。[73]被滥用的公共利益引发了地方政府与民众之间的争议，征地拆迁引起的纠纷成为民众上访的最大成因已证明了这一点；也引发了国土资源部、建设部和省级政府的争议。可通过审议民主的方式消除分歧，引导公民及其代表以奖励的方式相互沟通；多元审议的特质在于：参与者乐于参与相互陈述理由、并可改变我们心智的对话。[74]增加地方政府和普通民众的话语权，并不要求省级政府和中央部委整齐划一和消除个性，而是最大限度的达成共同基点和利益诉求，在危机状态时同心协力，而平常则在宏观目标下各行其是。

整体政府首倡于英国、新西兰、澳大利亚等英联邦国家，已成为新公共管理改革的趋势；其初期叫做“协同政府”，澳大利亚“联合政府报告”（The Connecting Government Report）将公共服务中的“整体政府”定义为：“整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。可正式亦可非正式；可侧重于政策制定、项目管理抑或服务提供。”[75]整体政府是伞状结构，可大可小，可理解为高层之间的协同，也可用作地方政府的合作，还可用作部委等职能部门与平级政府之间的协作；甚至可以是级别不同的互不统辖的府际交流，还可以是政府与社会乃至企业的交际。总之，整体政府的目的在于统合，即整合力量来服务民众，以完成宪法赋予政府的使命。

整体治理立足的前提是宪政法治，基于增强政府集权观摩之将误入歧途，从整体政府在新西兰等宪政国家的施行可见一斑；整体政府施行的环境是民主自由，否则将倒行逆施并有导致威权主义泛滥的危险；整体政府力求避免各自为政现象，减少掣肘力量，整合力量励精图治；肃清不尊重法治及侵害民众利益的害群之马，集中优势资源更好的服务民众；倡导公正语境，主张消除特权尽量公正处事，试图超越新自由主义的框架，重新唤起民众对公义的聚焦，其尊重改革成果并注重合理竞争下的效率优势，但更倡导创制保障公平的情境；要求政府独善其身而减少对市场的干预，从整合自身力量方面寻求增长点；建立在诚信基础上的互惠互利，以平等协商的语境实现多方共赢。

整体治理并非意在加强中央集权，而是在分权基础上的整合，增进沟通互信以更好的服务民众。整体政府主张法治，在法律范畴内弥合府际争议而不越雷池，使府际争议处理有章可循；在当前分权成为潮流的情境下，各级政府各怀心志并导致离心力加大，有演化成一盘散沙之势，政府难以聚合力量服务民众。整体政府在承认传统官僚制的基础上对行政架构予以超脱，主张多元交流并侧重于未雨绸缪的整合资源，力求将府际争议弥合于初始状态以更好的服务民众；整体政府力图最大限度的整合资源，统一评判标准从而避免有失偏颇的行政行为，采用项目管理的方式针对具体事宜处理府际争议，故能适应时代发展的诉求，将在未来的府际协调中引领潮流。从整体政府理念出发，可建立全国统一的标准并成立专门小组协调社保事宜，确保国民无后顾之忧，也减少府际争议发生的几率。国务院成立的应急指挥小组是整体政府协作理念的体现，在政策制定、公共服务、信息技术方面进行革新，使得政府间信息交流顺畅。

政治是潜在社会秩序中成员之间的复杂交换……从政治或集体行动中获得的是所有参与者共享的“公益”……参与者之间的契约既规定了契约条款，也象征着个别选择的最终定案。[76]秉承价值中立原则和兼顾各方利益是必要的，搭建网络状交流平台，在维护公共利益的基础上集思广益；全面的考虑问题并充分尊重法律和利益相关者的意见，形成协同的整体政府并顺应法治国家的发展诉求。双方与多方的互惠合作以实现共赢，激发中央部委与地方政府合作的热情，在理解互信基础上兼容并蓄，以理性为支撑平台，增强决策的合法性，形成良性互动循环，是未来整合政府资源的及时雨。营造动态网络交流环境，探析纵横交错、彼此渗透的多元地方政府和政府部门间关系；共同治理的主体并不限于政府，而是延展到非政府组织和社会团体，目的在于有效的提供公共服务。

后现代主义的整体治理契合于网络组织机制的四通八达和信息顺畅，达到了网络各节点在共同语境下的协调互动。缘于种种现实，当前公民参与话语民主实践较为理想化，但公共能量场的形成、多元价值观念的融合以及通过政府与社会多元主体之间的互动形成对公共政策制定具有重大意义。[77]而今信息流转速度今非昔比，牵一发而动全身，府际争议处理不畅会对政府的整体形象不利，需自始即将服务理念整合成铁板一块，有效处理危机从而在民众中树立良好形象。

府际治理意在促进多元行政主体的良性互动，为多维节点的网络型府际关系探究做铺垫。在府际争议趋于复杂的境地下，美国的司法审查机制值得中国借鉴，是超然的拨开迷雾的调解方式，符合宪政原则。联邦最高法院可以介入行政协调，从而以宪法为根基公正的处理府际关系，避免政府当自己法官的现象，这将营造更为平和的语境，也尊重了各级行政主体的利益。在新公共管理呼声日涨的形势下，非政府组织和社团的作用也不容忽视，将在公共服务体系中起到重要作用，吸纳获得许可的非政府组织担当行政主体，达到为民众提供优质服务之成效，实现后现代语境的多中心共治，将是后国家主义时代的大势所趋。

从现实中大部制改革来看，改组后的部委涉及系统内外职能的调整磨合，譬如人力资源和社会保障部，绝不应是原人事部、劳动和社会保障部的简单加成，需要管理好公务员队伍和提供优质的社会保障服务，还涉及到与地方政府及其他部委的工作接触，必须从整体出发和破除级别观念，实现法治情境下的高效协作和有机整合；住房和城乡建设部也并非简单的改头换面，还被赋予解决民众住房难的职能，这必然涉及到与国土资源部及各级地方政府的关系协调。国家邮政局从信息产业部划至交通运输部管辖，交通运输部网站已链接邮政局，但至2008年4月3日止，国家邮政局网站滞留“办理国务院和信息产业部交办的其他事项”[13]职能，交通运输部与邮政局职能整合提上议程；国家邮政局与继承并扩展信息产业部衣钵的工业和信息化部，由上下级关系变成了斜向府际关系，国家食品药品监督局和烟草局也面临相似的问题，从中央到地方都需要重新进行职能整合。大部制改革对地方政府改革并不设定时限，给地方政府以极大自主权，却给部委归口管理和宏观调控造成麻烦，超越行政层级的斜向府际关系作用日益凸显。

六、多元网络角度促进府际协同

多元网络是一种工具理性的产物，是对上述理论的具体应用。在单一制管理方式下，中央有着无与伦比的话语权，具有阐释行政命令的权力，而地方只能无条件服从，这样难免陷入上级政府自说自话的境地；地方政府只能通过消极抵抗来表达不满，这样的执行效果可想而知。而在网络型政府中形成共识的必要性则凸显出来。共识的过程是由参与者互信的存在或发展所促进；互信的程度影响参与者对情境的界定范围，可能合理地成为或演变为一种赢-赢而非零和的赛局。[78]在缺乏沟通和彼此信任的情况下，根本无法达成共识，只能导致多方利益受损和消耗整体合力。

创设多元政府间交流的网络系统是必要的，克服级别差异和信息不对称带来的诸多困局。必须容许有多元的学说，广泛的冲突，甚至由现存民主社会的不同成员所肯定的各种不可通约的善的观念。[79]采用网络政府理论，实行多头领导的部委与地方政府协作机制。网络是相互选择的双边伙伴关系，组织间网络更具有平等性和柔性，包含着高度信任和合作的远景及恪守的规则，故可更好地处理组织间关系，确保伙伴间的精诚合作并进行有效地资产置换。各部门与地方政府采取圆桌会议的形式，增强彼此信任，保持公平感和友好感，避免尊卑等级观念和针锋相对的态度。采用网络状组织间协议，重构制度框架，构建共赢的平台，打破条框分割，建立新的利益诉求机制，根据不平等的目标要求，使中央部门与地方政府部门的利益达到平衡，力求达成共赢。在多头当中，确立一个主要的组织协调者，其他则鼎力相助。裁撤驻京办，各部委和地方政府成立专门协调的机构（不占编制），共商协作发展事宜；建立合理有效的交流机制和平台，使各部委与地方政府之间信息交流稳定化、阳光化、公正化，避免信息不对称和厚此薄彼现象发生。

《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”[80]但“公共利益”的法律界定并不明晰，特权阶层无不是借公共利益之名，行中饱私囊之实。某些地方政府把自身行政行为及其控制的经济行为视作“公共利益”，以便为公共权力寻租找借口。这种有意无意的混淆成为地方政府权力寻租的理论依据，严重阻塞了正常的利益表达渠道，从起点上造成资源分配的严重失衡，最终损害的是中央权威，贻害无穷。省级政府和中央部委完全有机会把国家利益偷梁换柱，披着公共利益的外衣而转换成小集团利益，这难免会侵犯到他方利益而产生府际争议。

社会、总体、团体彼此处于一种辩证关系当中；它们中的每一个都可能突变成另一个；人们只有在追求另一个的时候，才可能实现它们全部。[81]非政府组织在协调地方政府之间关系方面起着巨大作用，而实际上，非政府组织经过授权也可以担当行政主体。非政府组织和社会团体通过协议也可以提供公共服务，在未来会和政府不分彼此、互为主体。超越层级的后现代话语网络，为公共行政提供了可行的模式；有些政策网络、跨机构的联合体以及社区特别小组展示了话语的潜力。[82]中央政府有时无暇解决地方政府之间的争议，或无法以行政命令的方式解决地方政府之间的矛盾，这时非政府组织的作用就显现出来，更容易以超脱的身份协调地方政府之间的争议。地方官员由于任期限制而追求短期利益，非政府组织长期在本地区存在，会更多地关注本区域的持续发展。非政府组织对地方政府的协调监督，会有效地减少地方政府之间的恶性竞争，有利于消除矛盾。

多元网络目的最终在于破除层级束缚，让政府回归服务民众的本位。英国的“下一步”计划，美国的新公共管理，都在不断的接纳非政府组织提供公共服务，提供公正平等的共同语境，将府际关系处理推向新的高潮。美国地方政府之间的关系是“一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”，州际关系处理复杂，美国通过设立委员会之类的州际组织、围绕地区性公共物品的供给而形成的合作网络、地方政府的联合治理等方式实现有效协调。例如纽约—新泽西港务管理局成立于1921年，两州州长任命6位局长负责两地区的全部交通，是一个跨区域治理的典范；再如俄亥俄河水治理协定就是8个州之间达成协议的结果，这个跨政府组织由一个27人组成的委员会领导，其执行局充当了协调单位。[83]在处理地方政府之间关系方面，国外经验对我国有一定的借鉴意义。

英美等国地方政府独立性地位的普适意义不言而喻。有权力集中自然也应该有权力下放，只有赋予地方政府和政务部门以独立地位，才能够使得权责明确，稳定的政府间关系秩序才成为可能，网络型府际关系才会有建构的基础。更具广泛意义的是，打破政府和行政机关的单一治理，将社会团体纳入治理网络之中，为民众提供更为优良的公共产品，这也是政府得以存在和延续发展的本原所在。政府是民众让渡权力而生，民众需要政府提供服务；而政府的消亡的路径，或许在于形体与职能化解于社团乃至个人之中。权力源于民（所有公民意志的集合），而后融于民（抽象公意集合的分解于全体公民），或许是政府的最终归宿。

结 论

各级政府处于动态变化中，在不同的角色中权衡定位，这就需要法律上规定各级政府的责任与使命。缘于人口、资源、环境、经济等因素的不同，行政主体间的级别衡定已经是多余之举。中央部委与省级政府之间关系，并不是简单的平级关系，一味衡定级别只会增加争议而于事无补，突破层级和赋予各行政主体以相对平等的地位，以开放自由的心态营造公共服务的能量场，才是消弭府际争议的正道。从国内环境来看，打破层级实现权力向度的多元化，是建立长三角的区域政府的基础；从行政层级考察广东各城市、香港、澳门间关系，将导致大珠三角渐行渐远；未来的大陆与台湾合并，打破科层制束缚也是大势所趋。中国加入WTO，中国各行政主体与国外政府交流的机会趋于增多，囿于级别衡定并无意义，在平等基础上的共赢才是有效之举。

后国家主义时代，非政府组织将承担起重要的社会治理功能，从根本上改变社会治理结构，用一种合作主义的治理模式取代“政府垄断”的单一治理。[84]本文力求理顺多元行政主体间关系，以整体治理、组织间网络、博弈论等理论排解府际争议，以协商民主的姿态整合行政力量以有效服务民众，保障府际公平进而维护社会公义。在网络状治理中使处于网络节点上的各方形成一种合作关系，进而形成多方共治。[85]后现代语境下的非政府组织及社会团体，将作为公共服务的供应主体登上历史舞台，此时一味追究行政级别并无意义；何况现实层面已经出现了由非行政组织担当的行政主体，譬如高校经教育部授权而获得授予学位职能。府际关系协调应重视政府与社会团体的参与合作，促进区域一体化和循环互动。通过公法规定公共治理主体，形成多元主体分工不掣肘、既竞争又合作、纵横交错、全方位良性互动的主体结构。[86]促成政府与社团订立服务合同，破除官僚制束缚和实现服务主体无界化，以公共服务法保障公共产品的有效供给。

本文并非囿于中央部委与省级政府的关系之中，大部制改革践行“大交通”、“大农业”理念，将职能交叉的部委裁撤整合，有中央部委升格或降格，以后持续不断的政府改革都要面对新的府际关系调适；省级区域或将随着经济发展而变动，但依旧要产生新的地域关系。确定行政级别并不是目的，而从后现代视野考量则可以构建起交流的平台，实现治理主体的多元化。后现代主义话语可以跨领域使用，对官僚制进行全面解构，提出了建立在真实、真诚、诚实和坦诚的对话基础上的话语理论。[87]主体间性在各级政府之中发挥作用，从而破除层级而倡导“能量场”的作用，保障政治对话空间的开放平等，打破上级政府自说自话的垄断地位。保障地方政府和政府部门的话语权，各级政府不断地博弈与妥协，在公共政策制定中订立行政契约；搭建多元行政主体交流的桥梁，将各节点联结以构建网络型政府；政府之间协商对话和信息交换，实现动态的全方位协同发展。最破除政府间一对一串联的困境，实现并联回应的多对多互动。

中国府际关系的调整任重而道远。我们往往在无奈中哀叹政府改革的步履维艰，小心翼翼的在雷区中前行。但须知，禁区是人为设定的禁区，终究有破除之时，威权无法限制人们对真理的渴求；真理是人类孜孜不倦的追求，也正是人类发展的原动力，具有无始无终的大实在的终极意义。宪政语境中的“风能进，雨能进，国王不能进”，证明合法私权的不受侵犯性，省级政府和中央部委作为行政主体，也有独立的人格尊严，自然也就具备保留权力的天然属性，分权制衡也就成了天赋之法。在公域和私域之界限日益模糊的境况下，明晰公共服务主体是必要的，而这必将打破政府层级，引入非政府组织和社团达成多元共治，为法律体系发展提供指引。加强宪政建设以保障公平、公正、公开，约束公权力并纳入司法体系，侧重立法协调合作以达到事前监督，明晰政府权限以创建治理协调机制，明晰公共利益并对弱势方进行补偿。[88]强调社会公义、理解信任、透明开放等理念；从法律及制度设计层面考量，突破仅从经济和行政区划层面研究府际争议的窠臼，以善法和条约衡量府际治理的绩效，树立共同目标以改革政府机构和促进政府网站交流。注重政府间沟通和充分注重民意，广纳雅言以鞭策政府自身，塑造政府良好形象并有效化解危机；构建政治话语的共同语境以促进协商民主，强调对公共利益的责任、营造政府间平等交流、互信互动的语境，在持续的良性互动中谋求未来的网络型政府协调发展。

后 记

三年的研究生生活如白驹过隙，转瞬即逝。提笔写硕士论文的后记，心情是沉重的。依然记得刚踏入苏大的欣喜与憧憬，转眼间就要依依惜别。真的是韶华不为人停留，逝者如斯夫。铁打的学校流水的学生，即将毕业的我，亦喜亦悲，悲喜交集，明天不知向何处去？学术生涯是否会戛然而止？这是一大关口和人生抉择。勿以浮云遮望眼，需要作出明智的选择。一次次的毕业，一次次的入学，循环中的每一次都是离别的惆怅与相逢的喜悦。天空不留下鸟的痕迹，但我已飞过；并非如过客的步履匆匆，而是充满眷恋的一再回首；导师、师兄师姐和同学带给我的美好感觉，我回味无穷。在苏大度过的三年，受底蕴深厚的吴越文化熏染，可以说是人生的宝贵财富。东吴大学“养天地正气，法古今完人”的校训，铭记在心。我将恪守为人准则，博爱自省以修身，为秉持公平正义而努力奋斗。一切的一切都将过去，宪政民主的精神却将永远照耀，责任、荣誉、国家在我心。

无限的过去以现在为归宿，不尽的将来以现在为源泉。蓦然回首，三年的点点滴滴浮现眼前，这期间演绎了诸多让我难以忘怀的往事。首先要感谢我的导师乔耀章教授，他海纳百川的胸怀及对学生细致入微的关心，让我深为感动，他极富感染力的人格魅力让人高山仰止，终生受用；感谢我的导师芮国强副教授，他睿智高深又不失风趣的话语，往往让人茅塞顿开。感谢沈荣华教授，他丰厚的知识和跳跃式思维，让我颇受启迪；感谢张铭教授，他高深的学术造诣指引我更上一层楼；感谢林闽钢教授，他严谨求实的学术风格让我赞叹；感谢赵康教授，他扎实的学术功底让我受益匪浅。感谢吴声功教授、王俊华教授、方世南教授、袁勇志教授、钱振明教授、葛建一教授、张小洪博士后、余敏江博士、傅大友教授、严金泉博士和金太军教授，感谢他们对我的指点和帮助。

特别感谢我的师兄周义程博士，他用兄长的关怀指点我学习和照顾我生活；每当我陷入困惑之时，都会有师兄的鼓励与指点，我对他的感激之情无以言表；有这样一位兄长的指引，实乃三生有幸！可恨我不够努力，原本的胜券在握转化成一败涂地，深感惭愧和不安，在此致以歉意与谢意！痛定思痛，深刻反省，我将继续前行。感谢敬爱的师姐胡晓芳博士，她润物细无声的关怀，温暖我心，我们情同姐弟，愿她和她的家人，尤其是可爱的小宝宝幸福永远。感谢师兄曹文宏博士，他勤奋好学的精神及乐于助人的个性深深感染了我，我应当向他学习请教；感谢崔达博士，他的豁达乐观让我体会到了与人为善的涵义。感谢梁莹博士后，她渊博的学识和热忱的性格，让我看到了学习的榜样。感谢温航亮博士、杨国栋博士和潘惠香博士，与你们的交流中，我感到了温馨与快乐。重庆市政府研究室的蔡焘先生，为我提供了很多难得的实证资料，耐心为我答疑解惑和提出坦诚建议，十分感谢！

感谢我的舍友王红义、王传言、王广跃，与你们的朝夕相处中，和睦安详，让人难忘；感谢同窗好友杜鹏，很怀念那些指点江山、慷慨激昂的日子；感谢史永展，他敏捷的思维让我自叹不如；感谢张和平和戴晓伟，同学之情永世难忘；感谢张国志和沈建，济南考场走出的同窗谊，自然难以忘怀；感谢陶菲、刘茂源、朱宁、丁良超等同学，青春的光彩让人留恋。感谢我的女友，她一如既往的支持促使我产生奋进的力量；即便处于人生的低谷，我亦知道，人不是生来就要被打败的，知耻而后勇，前方有无尽的风景，自当重振旗鼓整山河。

感谢我的父母家人。无论我走到天涯海角，都有父母不尽的牵挂；不管多么狼狈不堪，父母都会毫无怨言的接纳我。父母用平凡之躯为我撑起一片蓝天！谁言寸草心，报得三寸晖。孩子对父母恩情的回馈，与父母的博爱相较，永远是那么微不足道。儿子无以为报，只能祝愿他们幸福安康永远！感谢我年近八旬的爷爷奶奶，让我感受到长辈的关怀与亲情的温馨。感谢我可亲可敬的兄嫂，感谢寄托家族希望的可爱的小侄子，愿他们美满幸福和快乐安康！

以后的日子会是淡泊明志、宁静致远、韬光养晦和踏实肯干。我坚信，长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。风雨过后总会现彩虹，明天终究会升起太阳！

蔡英辉
2008年4月22日 于苏州大学独墅湖校区



攻读硕士学位期间发表论文
1、《关于中国地方政府之间争议的成因及其排解》，《四川行政学院学报》2006年第3期.人大复印资料《公共行政》2006年12期索引
2、《法政语境下的中国“斜向府际关系”探究——建构中央部委与地方政府之多元行政主体间关系》，《理论导刊》(中文核心期刊) 2008年第3期.
3、《我国中央部委与省级政府之间横向关系的现实困境及其治理对策》，《四川行政学院学报》2007年第1期.
4、《法政时代的中国横向府际关系探析——基于省（部）级政府层面的考量》，《内蒙古社会科学》(中文核心期刊、CSSCI来源期刊) 2008年第1期.
5、《法治视阈下地方府际争议及其消解方略》，《武汉理工大学学报》(2008年CSSCI) 2007年第3期.人大复印资料《公共行政》2007年12期索引
6、《步入法政文明的中国横向府际关系探究——以多元省部级政府间关系为例》，《中共浙江省委党校学报》(2008年CSSCI扩展版) 2007年第5期.
7、《府际关系的重新梳理与界定——中国省(部)级政府层面府际关系探究》，《甘肃行政学院学报》2007年第4期.
8、《法治视野下的“整体政府”——弥合府际争议的归一之道》，《北京工业大学学报》(2008年CSSCI扩展版) 2008年1期.
9、《治理情境下的高校学科交流合作的路径探析》，《辽宁教育研究》(中文核心期刊) 2007年第12期 (第二作者).
10、《我国斜向府际关系初探》，《北京邮电大学学报》2008年第2期.
11、《法政时代的整体治理——有效协调府际关系的正道》，《公共行政与人力资源》 2007年第6期.
12、《地方府际争端的多维考量与地方政府间的良性互动》，《内蒙古农业大学学报》2007年第1期.
 
【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。 毕业于苏州大学政治与公共管理学院，供职于对外经济贸易大学，从事府际关系研究。

【注释】
[54] “降解”一词可谓是点睛之笔，这是经恩师乔耀章教授指点的，有醍醐灌顶之感。笔者原本用的是“排解”，但府际争议是难以根本上解决的，降解一词的重要意义立现。从立法、宪政、司法、区域行政、整体治理和多元网络角度分析，原本逻辑不清，经乔耀章教授指正后重新排序。
[55] 乔耀章：《政府职能转变滞后的表现和成因》，《社会科学战线》1996年第6期P73-77．
[56] 秋风：《以司法创新约束地方保护主义》，《南方周末》2004年8月12日．
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