修改环境保护基本法 完善排污权交易市场制度

【出处】中国环境法网
【摘要】长期以来，环保被作为一种义务或者说一种责任，在环境保护法中也是作为义务本位出现的，其实，环保是一种商品，更是一个产业，我们缺少的是通过法律的制度安排，特别是在环境保护基本法中明确提出建立一系列市场机制来实施环保减排，变义务为权利，变责任为动力，变外部压力为内生动力，才能实现环保减排目标的实现。排污权交易就是这样一种典型的环保市场制度。
【英文摘要】　　For a long time, Environmental protection is regarded as a duty or a responsibility , The Environmental Protection Law is also emerging as a service-based.In fact, Environmental protection is a commodity, is an industry.we need the legal system, especially the Environmental Protection Basic Law clearly called for the establishment of a series of market mechanisms to implement environmental emission reduction obligations for the right to change, Variable responsibility as a driving force, the external pressure for change within the Health momentum can be achieved environmental emission reduction goals. Emissions trading is one such typical environmental market system.
【关键词】排污权交易；环境保护基本法；庇古理论；科斯定理
【英文关键词】Emissions trading; The Environmental Protection Law; Pigouian theory; Coase Theorem
【写作年份】2007年

【正文】

　　长期以来，环保被作为一种义务或者说一种责任，在环境保护法中也是作为义务本位出现的，其实，环保是一种商品，更是一个产业，我们缺少的是通过法律的制度安排，特别是在环境保护基本法中明确提出建立一系列市场机制来实施环保减排，变义务为权利，变责任为动力，变外部压力为内生动力，才能实现环保减排目标的实现。排污权交易就是这样一种典型的环保市场制度。

　　一、政府推动的环保效率低下

　　按照“十五”计划的要求，“十五”末期，我国确定的20种主要污染物要比“九五”末期削减10%,但数据显示，20个指标中的COD（水中的化学需要量）和二氧化硫排放量没有完成削减任务，二氧化硫排放量不仅没有削减，反而比“九五”末期有所增加。 2005年，全国二氧化硫排放量比2000年增加了27%；COD排放量仅比2000年减少2%,未完成削减10%的控制目标。

　　“十一五”规划明确提出到2010年主要污染物排放总量减少10%的刚性目标，2007年5月23日，国务院发布了《节能减排综合性工作方案》（简称方案）。《方案》指出，我国节能减排的主要目标是到2010年，万元国内生产总值能耗由2005年的1.22吨标准煤下降到1吨标准煤以下，降低20%左右；单位工业增加值用水量降低30%。“十一五”期间，主要污染物排放总量减少10%,到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量（COD）由1414万吨减少到1273万吨；全国设市城市污水处理率不低于70%,工业固体废物综合利用率达到60%以上。这个方案以义务的方式提出了政府企业的环保减排责任。好多省份甚至以减排指标作为刚性指标要求。

　　减排的刚性要求催生了巨大的环保市场，根据国家“十一五”规划纲要，2006年到2010年我国环保投资总额将达13750亿元，占同期国内生产总值的1.5%以上。据国家环保总局的初步测算，“十一五”期间，我国环保产业可望保持年均15%-17%的增长速度。到2010年，我国环保产业年产值预计将达8800亿元，其中资源综合利用产值6600亿元，环保装备产值1200亿元，环境服务产值1000亿元。

　　如此巨大的市场，如此严格的要求，但是结果却并不理想，2006年虽然全国化学需氧量和二氧化硫排放量增幅分别比2005年回落11.3和4.4个百分点，但是并没有完成预期的目标。

　　究其原因，主要是政府没有转变意识，把环保减排做为一种义务或者责任，意图实施强制监管，加强监督来达到目的，但是企业作为市场的利己主体，没有动力去做环保减排这个具有很强外部性的工作，结果就出现了政府推动环保减排的效率低下。解决的办法笔者以为，通过法律的制度安排，特别是在环境保护基本法中明确提出建立一系列市场机制来实施环保减排，变义务为权利，变责任为动力，变外部压力为内生动力，才能实现环保减排目标的实现，排污权交易就是这样的制度，是环保的市场化选择。

　　二、排污权交易的发展概况

　　排污权交易即根据一定的废弃物排放量，向各个污染源分配排放许可，从而有效地满足一个地区特定的总排放水平或满足一个确定的环境标准，然后准许各个许可所有者相互购买或出售许可。它最先是由美国人戴尔斯在1968年提出来的，美国从1976年就开始实施了，其中在防治空气污染方面取得了很好的效果。这项计划是由美国联邦环保局（EPA）制定的，为了实现《清洁空气法》所规定的空气质量目标，这项计划给管理程序注入了更多的灵活性。实际上，1990年通过的美国《清洁空气法（修正案）》大大扩展了排污权交易作为空气质量政策一个组成部分的适用范围，国会批准将排污权交易作为实现每年减少1000万吨硫氧化物排放量（酸雨计划）的目标的一种手段，“酸雨计划”计划的核心是基于市场的许可证交易。如果没有排污权交易，削减1000万吨二氧化硫排放量可能要耗费几十亿美元；而通过排污权交易，可以保证每年1000万吨的二氧化硫排放量发生在那些能够以最低廉的代价控制排放的污染源。目前美国法律中的排污交易政策已经包括银行政策（banking）、泡泡政策（bubbles）、抵消政策（offsets）和“排放减少信用”（等于允许排放量与实际排放量之间的差额）可以进行交易的政策等内容。

　　银行政策（banking）是由排污权交易中的银行政策制定出规则，按这一规则，各公司存入排污减少信用，以便在气泡、补偿和净得计划中使用。各州有权制定出自己的银行计划，但其规则应满足一定的条件，即规则应指明存入的排污减少信用的所有权；所有者的资格；管理发放、持有、使用信用的条件。

　　泡泡政策（bubbles）它允许现有的污染源利用排污减少信用来履行州实施计划规定的污染治理义务。这项政策有个不同寻常的名字，在治理众多排污点时，认为它们好像都包含在一个想象的气泡中，我们只需控制从气泡中减少的污染物数量。气泡可以扩大到不仅包含同一厂区内的排放点，还可以包含属于其他工厂中的排放点。例如，位于未达标地区的现有污染源可以通过采用两种治理技术来满足“合理可行的治理技术”标准的规定。一种是采用定义标准的治理技术，另一种则是采用污染物排放率高一些的技术，但可用已取得的排污减少信用来弥补高出的部分。

　　抵消政策（offsets它允许进行改建或扩建的污染源免于承担满足新污染源审查要求的负担，条件是在厂区内排污净增量并无显著的增加。习惯做法是通过计算污染源经现代化或扩建后排污的预计增加量，然后再看是否超过限度。用这种方法避免审查可省掉许多麻烦，包括取得立项许可和随之而来的许多要求。这种灵活方法显著地提高了审查的预定限度，从而更好地协调了公害控制与发展经济之间的矛盾。

　　排污减少信用 它是用来在个污染物排放源之间进行交易的货币，而在补偿、气泡、排污银行和净得政策中支配货币的使用方式。任何污染源决定治理排放点，使其高于法定责任规定的水平，它就可以向官方管理机构申请超量治理证明作为排污减少信用。排污减少信用可以存入银行，也可在气泡、补偿、净得计划中使用。

　　三、排污权交易的理论基础

　　（一）庇古理论及缺陷

　　庇古理论又称外部性理论，源于庇古在二十世纪初关于福利经济学的分析。按照古典经济学理论，空气是自由财产，工厂可以自由排放污染物，因而工厂排污不构成生产成本，但被污染的个人和企业却蒙受了损失。这样就造成了生产企业花费的成本与社会花费的成本的差异，由于这种差异没有反映在生产企业的成本上，庇古将其称为边际净私人产品和边际净社会产品的差额即私人经济活动产生的外部成本。庇古认为，这一差额（外部不经济性）与造成污染的产品的生产者和消费者没有直接联系，污染不影响该产品的生产者和消费者的交易，因而不能在市场上自行消除；只有国家或政府采取税收的形式，才能将污染成本增加到产品的价格中去。庇古这一关于外部成本通过征税形式而使之企业内部化的设想（简称庇古税），构成了环境污染经济分析的基本框架。

　　经过长期的实践，我们越来越发现排污收费制度的缺陷。

　　首先，排污收费制度下，企业只要达到政府规定的排污标准，就没有进一步的动力去减少排放量。而且由于费率或税率一般是固定的，经常低于治污的边际成本，企业宁愿交税交费而不愿花钱去改进设备或者购买治污设备以减少污染排放。由此企业失去了环保的内在激励机制。

　　其次，排污费征收标准的制定必须以对边际私人纯收益和边际外部成本的测算为前提。由于信息不对称，政府难以事先确定排污标准和相应的最优费率。最优排污费率过低，企业将选择交税而不是添置污染控制设备或采用新工艺。最优排污费率过高，则会增加企业成本，削弱其产品竞争力。在不完全竞争条件下，当企业具有市场势力时，垄断厂商可以用提价的方法将收费负担转嫁给消费者。

　　再次，实施“庇古手段”，政府可以获得经济收益，增加“寻租”的可能。同时，环境标准和排污费征收标准的修改涉及各方利益，因而相关者会力图影响政府决策，使修改久拖不决，增加社会成本。[1]

　　（二）科斯定理

　　科斯定理是指：在产权界定明确且可以自由交易的前提下，如果交易费用为零，那么无论法律如何判决最初产权属谁都不影响资源配置效率，资源配置将达到最优（这段表述也称科斯第一定理）；在存在交易费用即交易费用为正的情况下，不同的权利界定会带来不同效率的资源配置（这段表述也称为科斯第二定理）。这种理论将外部不经济性与所有权联系起来，强调通过或依靠私人行为来解决外部不经济性问题。根据科斯定理，只要明确产权和依法保障产权，可以在无需政府行政干涉的情况下，通过产权方、侵权方或围绕产权的有关各方的讨价还价，而实现没有社会成本的环境优化管理。科斯定理应用于环境控制的基本思想仍然是社会成本和经济效益问题。科斯定理主张通过产权的明确界定及其交易，实现将企业生产过程中的外部成本内在化。它在实践中的应用体现为排污权交易制度。

　　排污权交易的结果是全社会总污染治理成本最小化，达到理想的帕累托状态，形成均衡价格。市场确定价格的过程就是优化资源配置及治污责任分配的过程。总量控制效率上，排污权交易制度实际上是先确定污染物的排放总量控制指标，再通过排污权交易，实现低成本污染治理。政府机构可以通过发放或回购排污权来影响排污权价格，从而控制环境标准。若环境保护组织不满意政府的环保政策，也可购买排污权，以减少污染物排放量。

　　四、排污权交易在中国发展的困境

　　我国完整意义上的排污权交易1999年由美国环保协会引入中国，南通与本溪被确定为首批试点城市。2002年3月，国家环保总局和美国环保协会开始在中国实施排污权交易项目的第二阶段实验，选取了江苏省、山东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、华能发电集团作为试点，简称为4+3+1.如今这项实验已经进入第三阶段，试点由第二阶段试点地区的点状分布转向江苏省、上海市、浙江省三个地区的长三角区域合作实验。[2]

　　但是实施排污权交易也陷入了困境，主要有如下原因：

　　（一）立法缺失

　　排污权交易本身就是一种强制性的私人契约，法律则是这种私人契约能够强制执行的基本保障。迄今为止，我国环境资源立法虽然取得了一定的成绩，但却始终未以法律形式规定“排污权交易”.从立法层面来看，排污权交易立法层面低，只有地方性规定，尚缺乏高位阶、高效力的全国人大立法。

　　（二）环境容量及其价值的确定困难

　　排污总量是排污权交易的上限，不能超过环境容量。所以排污权交易首先要确定环境容量，对环境容量进行科学的评价与计算。政府管理机构应根据环境目标控制点的环境质量标准，结合污染物的扩散模式，确定区域内的污染物允许排放量，即环境容量。由于排污权交易是对环境容量这种资源进行交易，所以，要求确定环境容量这一资源的价值。目前评价环境价值的评价方法大致有成本效益法、直接市场法、替代市场法和假想市场法等。

　　（三）排污权配置手段的没有确定

　　排污权初始配置是在制定排污总量的基础上，对环境容量这一公共资源的使用权实行公正的分配，排污权初始配置直接涉及到排污单位的经济利益，并且影响到环境容量资源的配置效率。如何在现有污染源之间、以及现有污染源与将来污染源之间进行合理有效的排污权分配，成为排污权交易的首要问题。国外现有的配置方法主要有政府无偿分配方式和有偿分配方式。有偿分配方式一般在政府指定统一价格后在拍卖市场拍卖，通过市场竞争方式达到帕累托效率最优。

　　（四）没有确定排污权交易的时空交易折算指标体系---又称为折现率

　　由于在不同的排放地点、排放时间，以及不同的污染物，对受控点具有不同的浓度贡献，而受控点环境质量标准是唯一的，所以排污权交易不能按照一般商品的交易原则进行。也就是说，排污权交易不能用同一的价格尺度标准来进行，政府必须根据受控点环境容量的时空特性，以及不同污染物之间的单位排放量的污染程度，制订一套交易的折算指标体系。根据污染物排放在空间位置和时间上的分布，不同污染物的折算指标体系表现为复杂的时空网络体系。

　　五、排污权交易的立法建议

　　排污权交易作为环境保护的市场化手段，对实现我国环保减排的目标具有重大意义，但是由于环境基本法律的缺失及相关配套法规的不到位，使之无法称为一个具有可操作性的制度，因此笔者建议在环境基本法即环境保护法的修改中，明确提出排污权交易制度，对排污权交易的管理机构，交易规则，折现率尤其是环境容量的确定标准进行规定，才能从根本上完善排污权交易。

　　（一）对现行的《环境保护法》作必要的修改补充，增设排污许可证交易制度

　　规定排污权交易的基本原则、制度与法律责任。其中，规定的原则主要可以有：在功能区进行总量控制原则；交易平等、自愿、等价有偿原则；同类型交易原则；交易过程监控原则；一定范围交易原则等。可引入的制度有：以法律形式确认合法的排污权；以法律形式确认排放减少量或排放减少信用；以法律形式规定补偿政策、气泡政策、排污银行政策。[3]

　　（二）建立污染物监测跟踪系统

　　我国在监测技术上的落后是排污权交易的一大障碍。建立一套完整、精确的排污信息系统是排污权交易制度有效运行的保障。借鉴美国SO2排污权交易政策体系的经验，主要依靠3个数据信息系统来加以保障。一是排污跟踪系统（ETS,Emissions Tracking System）。由各参加单位的连续监测装置提供支持，保证污染物排放数据的及时、完整和精确性。 二是年度调整系统（ARS,Annual Reconciliation System）。主要是计算出各账户年终要扣除的许可证数量。三是许可证跟踪系统（ATS,Allowance Tracking System）。主要是为环保局提供自动监测各参加单位是否达标的手段，同时为许可证市场提供许可证持有者、交易日期等信息。[4]

　　（三）建立交易折算指标体系。

　　由于污染物难以量化，目前排污权交易多是停留在二氧化硫的排放上， 而水污染、粉尘污染等其他类别的污染还需深入研究、认真设计， 制定规范化的可执行方案。由于在不同地点、时间以及不同污染物的污染程度不同，而受控点的环境质量标准是唯一的，因而政府需根据受控点环境质量的时空特性及不同污染物单位排放量的污染程度，制定一套交易折算指标体系。[5]
 
【作者简介】

韩兴旺，华东理工大学法学院环境保护与资源法学2005级研究生。
 
【参考文献】
[1]周坷，我国生态环境法制建设分析，《中国人民大学学报》，2000年第6期
[2]刘建辉，排污权交易的中国困境，《决策》，2006年第1期
[3]谢晓琳，我国排污权交易法律制度构建，《求索》，2005年第3期
[4]马中，《环境与资源经济学概论》，高等教育出版社，1999
[5]庞淑萍，论我国实行排污权交易制度的可行性，《能源基地建设》，1998年第6期