非政府组织工作人员受贿问题研究

摘　要:现代社会的发展和公共行政改革的深入,赋予了非政府组织在国家和社会事务管理活动中的重要地位,其工作人员利用职务之便,实施的收受财物为他人谋取利益的行为,具备受贿的性质。由于现行法律规制的缺漏,导致了理论和实践上的困惑。考察并借鉴国外有关受贿犯罪立法规定的合理之处,结合我国刑事司法实际的需要,建议增设以非政府组织工作人员为规制对象的受贿罪名,进一步完善受贿犯罪立法。
关键词:非政府组织人员 职务受贿 规制缺陷 立法完善
　　
一、非政府组织工作人员的受贿行为
非政府组织(Non - governmental Organization ,简称为N GO) ,是当前国际上通行的说法,是指那些非政府性、非政党性、非营利性,具有公益性、志愿性和合法性的社会中介组织。在我国,被称为“社会团体”或“第三部门”。[1 ] 非政府组织的大量出现是伴随现代社会的发展和公共行政改革的深入,是打破“全能政府”塑造“有限政府”的必然产物。“伴随着政企、政事和政社的分离,一个政治领域与经济、社会领域相并行的三元社会结构日渐定型。在政治领域,政府是主要的活动主体,其基本职能是为社会提供公共物品;在经济领域,营利性组织及个人是主要的活动主体,其基本职能是为社会成员提供私人物品;在社会领域,非营利性组织是主要的活动主体,其基本职能是提供准公共物品。于是,政府、市场和社会公共组织就分别成为政治、经济和社会三大领域的主导力量。”[2 ]
这种公权力的分散与社会化、社会结构的多元化赋予了非政府组织在国家和社会事务管理活动中重要的地位,非政府组织在我国呈较快的发展势头,在各个领域发挥着提供服务、反映诉求、规范行为的重要作用。根据民政部的统计,截止2006 年底,我国共有各类民间组织34. 6 万个,其中社团18. 6 万个,比去年增长8. 8 %;民办非企业单位15. 9 万个,比去年增长7. 4 %;基金会1138 个,比上年增长13. 9 %。[3 ] 非政府组织在市场管理、行业管理、公益事业等多项社会管理职能方面扮演着越来越重要的角色。国外学者将其积极作用归纳为两个方面:一是“好的政府管理”,非政府组织被看做是公共角色,在推动政治领域民主化过程中发挥着关键的作用;二是“经济自由化优先战略”,强调非政府组织私有性质的一面,被看做是比政府能提供更有效服务的、基于市场的重要新角色。[4 ]
目前,在我国学术界由于对非政府组织的研究起步时间不长、此类组织带有诸多中国的特色,对其概念和范围的界定尚未形成共识,有学者主张我国非政府组织的具体种类可分为三类:[5 ] 第一类是社会团体,包括经国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门登记注册或备案,领取《社会团体法人登记书》的各类社会团体,以及依法不需要办理法人登记的群众团体。第二类是行业组织,包括:行业协会、专业协会、商会等。第三类是民办非企业单位,指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。也有学者将其分类为:[6 ] 村民与社区自治组织、行业组织和事业单位三种主要形式。
非政府组织的大量涌现,代表了现代社会格局变迁的新动向,同时,也对法律制度和法学研究提出了新的课题。就刑法领域中贿赂方面的问题,是如何看待和处理非政府组织工作人员的受贿行为。“随着政府不断地放松管制和公权力向社会的不断转移,越来越多的非政府的社会组织将会取代国家行政机关而成为新型的公权力行使者。”[7 ] 而“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”,[8 ] 非政府组织的工作人员,利用职务之便,索取他人财物或收受他人财物,为他人谋取利益的行为,无疑不是对职务行为廉洁性的侵害,具备贿赂犯罪的最本质特征。从刑法的角度,贯彻罪刑法定、罪责刑相适应的原则,正确认识、规范和处理此类受贿行为,是无法回避的现实问题。


二、法律规制的现状及缺陷
我国现行的刑法根据犯罪主体的不同,将受贿犯罪分别确定为刑法第163 条规定的公司、企业人员受贿罪和第385 条规定的(国家工作人员) 受贿罪。就《刑法》规定的国家工作人员的受贿罪而言,其犯罪构成的主体必须是“从事公务”的国家工作人员,所谓从事公务,是指“在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体以及国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中的人员,依法行使一定的职权、履行一定职务的活动。一切公务活动都直接或者间接地表现为对国家和社会公共事务的管理。”[9 ] 对受贿罪侵犯的客体目前我国刑法界比较一致的看法是“国家工作人员职务活动的廉洁性”,受贿罪的本质是权钱交易对廉洁性的侵犯。国家打击这种犯罪的目的在于强有力地维护其工作人员的廉洁自律,确保公务活动实施中国家意志的正确实现。
从受贿罪和公司、企业人员受贿罪的犯罪界限看,两者的区别不仅仅在主体、客体上存在显著的差异,在犯罪客观方面的表现形式也不尽相同。“两罪的成立尽管都以利用行为人职务上的便利为前提,但受贿罪行为人利用的主要是其执行公务的特殊身份和职权;公司、企业人员受贿罪则大多是利用行为人从事的业务活动的便利条件,索取或收受贿赂。”[ 10 ] 基于此,公司、企业人员的受贿行为与国家工作人员的受贿行为的性质是不同的。
比较受贿罪和公司、企业人员受贿罪的构成,我们应当看出对公务行为廉洁性的侵害是受贿罪的本质特征,对职务行为廉洁性的侵害是公司、企业人员受贿罪的本质特征。公务行为必然与一定的职务行为相联系,但职务行为并不一定局限是公务行为。从语义上看,职务,是指“工作中所规定担任的事情”。[11 ] 公务,是指“关于国家或集体的事务”。[12 ]“从事公务”是刑法规定的国家工作人员的本质特征。从事公务,一般应是指代表国有单位履行组织、领导、管理、监督等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职责。[13 ] 受贿罪中的“利用职务上的便利”,是指利用本人职务范围内的权力,即自己职务上主管、负责或者承办某项公共事务的职权及其所形成的便利条件。因此,受贿罪中的职务实质是指在从事公务中担任的事情。职务是从事某项事务的职责,并不一定都是对国家和社会公共事务的管理,职务的外延大于公务的外延,二者是一种包容关系,但对职务行为廉洁性的侵犯是两罪共同点,只不过受贿罪中的职务行为与公务行为是相重合、统一的,公司、企业人员受贿罪中的职务行为并非公务行为,而是对特定组织的团体利益或事务的管理行为。
对非公务行为中的公司、企业人员的职务受贿行为,刑法已予以规制;但对非公务行为中存在的其他职务受贿行为,刑法规制很不完善。随着非政府组织的日益涌现,现有的受贿犯罪立法在主体上的疏漏和不足愈发显现出来。正如中国人民大学刑事法律科学研究中心,召开的“‘医生利用处方权收回扣是否构成受贿罪’学术座谈会”上,多位著名刑法学者一致认为:“我国当前正处于社会转型时期,部门的分化、第三部门的兴起、公共服务主体的扩大,导致近年来非公务性受贿愈演愈烈,群众对此反应强烈,而现有的受贿犯罪立法规制对象仅及于国家工作人员和公司、企业人员,实在有限,难以涵盖许多新出现的社会危害极大的受贿行为。完善受贿犯罪立法,理顺我国刑法贿赂犯罪的法律体系,严密刑事法网,势在必行。”[14 ]
刑法修正案(六) 将公司、企业人员受贿罪的主体扩大到公司、企业以外的其他单位的工作人员,但对“其他单位”的具体范围未作界定,其他单位是否涵盖了所有的非公务活动领域尚不得而知,究其立法本意,笔者以为,其他单位的范围应是有所限定的,并不包括大量的非政府组织。因为,这次关于刑法第163 条公司、企业人员受贿罪的修正,是在近期官方及社会强烈要求和呼吁重点惩治工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购以及资源开发和经销六大领域中的商业贿赂行为的背景下出台的,对这些领域中的贿赂行为,除了个别领域中存在刑法规制空白外,修正前的刑法均已有明确规制,修正后的刑法主要是针对一些特定的事业单位人员的职务行为,正如《解读刑法修正案(六) 》一文所述:“将商业贿赂犯罪的主体扩大到公司、企业以外的其他单位的工作人员。这意味着发生在医疗机构的药品、器械采购中的商业贿赂行为,如收取药品回扣、赞助费、新药推荐费等,数额较大的,也将以商业贿赂犯罪被追究刑事责任。”[15 ] 另外,如果将“其他单位”的范围作无限制的拓展,令其涵盖公司、企业以外的所有的社会团体、行业组织、自治组织、民办非企业单位等,则在立法技术上存在明显缺陷,因为刑法第163 条的罪名仍是公司、企业人员受贿罪,该罪的行为主体应当与罪名的语义基本相符,否则,似有“口袋罪”之嫌。
因此,在实践中就导致了这样一种既不符合逻辑,也不符合法理的状况,即:在一个政企、政事和政社日益分离,政府、市场和社会公共组织(非政府组织) 分别成为政治、经济和社会三大领域主导力量的三元社会结构日渐定型的社会治理模式中,为规范政府管理行为和市场经营秩序中的权钱交易不当行为,法律分别对其设置了相应的制裁和防范手段,即从刑法上确立了受贿罪和公司、企业人员受贿罪及其刑罚,而对于具有相同危害性质的社会公共组织在社会治理中发生的权钱交易行为,在刑法规制上依然存在明显的缺漏。


三、受贿犯罪立法的借鉴及完善
“对于受贿罪的主体,亚洲多数国家地区是将其限定在一定范围内,这个范围就是:国家各级立法、行政、司法、军事机关里的公务人员;国有公司、企业内的公务人员;由政府控制或资助的各种公共机构、社会团体中的公务人员。”[16 ] 传统观念认为,受贿犯罪的根本受害者是国家,或更确切地说,是廉洁、公正和处于良好运行状态的政府各部门,是以公务员为主体的犯罪。但由于贿赂犯罪保护的法益是职务的公正性以及社会对职务的信赖,立法演变顺应了这一需要,体现出对贿赂罪扩大处罚范围、严厉打击的精神。以日本刑法为例,其规定公务员必须是从事公务的人,但对公务的理解是较为宽泛的,不只限于国家事务。“所谓公务,就是国家或地方公共团体的事务。不一定要求是权力性事务,交通事业之类的非权力性事务或民间的事务也可以。”[17 ]“根据特别法,公共团体的干部被视为从事公务的职员即所谓‘准公务员’,另外,在有关整顿经济关系的法律中,也规定了行贿、受贿犯罪,商业贿赂罪等许多贿赂方面的犯罪。这些犯罪也是以职务的公正性以及社会对其信赖为保护法益的。”[18 ]
美国刑法对贿赂罪界定是:为了非法影响公务活动付给报酬或接受非法报酬的行为。所有人都可能成为行贿者,但不是所有人都能成为受贿者。受贿分为三类情况:1. 公务贿赂,其受贿主体是: (1) 政府任何官员、代理人或者雇员; (2) 竞选中的投票人; (3) 陪审团成员; (4) 证人。2. 准公务贿赂,其受贿主体是: (1) 公立事业机构中的官员或雇员; (2) 立法小组、政治性例会或有公职候选人提名权的政治性集会的办事人员; (3)劳工组织的代表。3. 业务贿赂,其受贿主体是: (1) 一个公司或商店的雇员可能成为批发商或其他人的受贿人; (2) 体育运动、竞技比赛等活动中的职业或业余的运动员和裁判人员。[19 ] 因此,其贿赂罪的立法在内容上涵盖了国家公务活动、商业领域和行业组织。
从以上的比较分析可以看出,受贿主体身份的不同可构成不同的贿赂罪名。各国由于其政治、文化、法律传统的差异,对贿赂犯罪的规定及处罚不尽相同,但从现在的刑事立法来看,贿赂罪保护的法益是“以职务行为的不可收买性为基础,同时考虑职务行为的纯洁性。”[20 ] 非政府组织工作人员以其行业上、专业技术管理领域上的优势对社会的特定领域实施着必要的管理行为,被赋予社会管理职责,具有了主管、负责、承办某种具体公共事务的职权。“在未来的中国,随着行政改革的不断深入,非政府的社会公共组织行使权力、履行公共行政职能将成为十分普遍的社会现象。”[21 ] 因此,应当从刑法角度规制非政府工作人员的受贿行为,进一步完善我国受贿罪立法。
首先,符合道德法律化的法理要求。基于罪刑法定原则的要求,非政府组织工作人员利用职务之便收受贿赂的行为,不能以罪论处,故只能强调依其执业纪律或道德加以约束,而这种约束和制约的不力是显而易见的。保持职务行为的廉洁性,是每位从业者和社会的基本道德要求。将能够为社会的主流所接受和践行的道德义务转化为法律义务,是道德与法律、德治与法治之间关系正确协调的必然。因此,将恪守职务廉洁性的这一基本道德义务转化为法律义务,符合法治文明的进程。
其次,遵循了刑法谦抑主义倡导的定罪原则。刑法的谦抑主义要求刑法机制的运作要同时具有严重的社会危害性和刑罚的不可避免性。“立法者只能选择那些对社会具有较大的社会危害性,危及社会根本生存条件的行为规定为犯罪,并予以刑罚处罚,以显示对刑事不法行为的严厉否定评价。”“刑事不法,往往具有较为严重的社会危害性与伦理可责难性。”[22 ] 从近年来已揭露出的一些非政府组织中职务受贿行为的社会危害和所引起的社会强烈反映及广泛的关注和谴责来看,较为一致的呼声是要求刑法的介入,这不仅是完善受贿犯罪立法,充分发挥刑罚的积极作用,以惩治和预防非政府组织工作人员的受贿行为,而且也是构建公平、有序、廉洁、自律的社会秩序的客观需要,是刑事立法应当直面的现实问题。
笔者赞同并参照部分专家的观点[23 ] ,主张在刑法分则中增设职务受贿罪或业务受贿罪,即在现有受贿罪和公司、企业人员受贿罪之间再设立一个以非政府工作人员为规制对象的受贿罪名,其主体范围可比照本文第一部分论述的三类组织中的工作人员。该罪的其他构成要件与公司、企业人员受贿罪相一致。对该罪刑罚的设定亦可比照公司、企业人员受贿罪,因其侵害客体利益主要是特定团体、行业和单位的利益,与国家工作人员的受贿罪相比,社会危害性较小,当处较轻的刑罚。
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作者单位：淮阴师范学院法律系
文章来源：《甘肃政法学院学报》2007年11月总第95期
张 浪