管窥袁世凯政府的新闻法制

【出处】《新闻爱好者》2011年第5期
【摘要】袁世凯政府出台的专门新闻法律法规包括《报纸条例》、《出版法》、《新闻电报章程》等。在制定其他法律的时候还加入了有关管制新闻事业的规定。袁世凯政府的新闻法制不仅为制造“癸丑报灾”提供了所谓的法律依据，为北洋军阀政府及蒋介石政权所直接继受，而且也为共和国法制现代化建设提供了另类借鉴。
【关键词】袁世凯；新闻法制；法制现代化
【写作年份】2011年
 【正文】

　　袁世凯政府开始于1912年3月袁世凯就任中华民国临时大总统，终结于1916年6月袁世凯去世。在这一历史时期，袁世凯以拥护共和为幌子，以加强专制和复辟帝制为真实目的，为加大对新闻界的控制而不断加强新闻法制建设。本文拟就此问题作出梳理，供商榷。
　　
　　袁世凯政府出台的专门新闻法律法规

　　为巩固统治，袁世凯被迫在口头上承诺遵守《中华民国临时约法》，在1914年5月公布的《中华民国约法》规定了“人民于法律范围内，有言论、著作、刊行，及集会、结社之自由”。[1]实际上，该约法改变了《中华民国临时约法》只有在“有认为增进公益，维持治安，或非常紧急必要时”才可以限制公民的言论出版自由之权利的规定，将限制的范围笼统地规定为“法律范围内”，从而为自由擅断提供了宪法依据。除此之外，袁世凯政府还加强了专门新闻法制建设。
　　
　　《报纸条例》--“世界上报律比较之最恶者”。为使摧残新闻事业活动合法化，1914年4月，袁世凯政府在继受《大清报律》、日本《新闻纸法》的基础上，以“教令第四十三号”颁布了专门适用于报业的法令《报纸条例》。该条例共35条，除规定了报纸的注册条件及手续、对报道错误或失实的处置、对各种违规者处罚外，还规定下列内容不得登载：淆乱政体者；妨害治安者；败坏风俗者；外交、军事之秘密及其他政务，经该管官署禁止登载者；预审未经公判之案件及诉讼之禁止旁听者；国会及其他官署会议，按照法令禁止旁听者；煽动、曲庇、赞赏、救护犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者；攻讦他人阴私损害其名誉者。违反者要处以很重的处罚。不但如此，该条例还从经济上限制新闻事业的发展，规定在报纸发行前应“缴纳保押费”。当时北京英文《京报》称其为“世界上报律比较之最恶者”。 [2]
　　
　　此后，袁世凯政府又相继补充颁布了《陆军部解释“报纸条例”第十条第四款军事秘密之范围》、《报纸条例未判案件包括于检厅侦查内函》、《报纸侮辱公署依刑律处断电》等规定。1915年7月，《修正报纸条例》的颁布，强化了经济控制手段，进一步扩大了“警察官署”控制报纸言论的权力。
　　
　　《出版法》--规定禁刊内容及处罚规定的专律。1914年12月，袁世凯政府颁布了《出版法》，将《报纸条例》中限制报纸的内容扩大到所有出版物：淆乱政体者；妨害治安者；败坏风俗者；煽动曲庇犯罪人，刑事被告人或陷害刑事被告人者；轻罪、重罪之预审案件未经公判者；诉讼或会议事件之禁止旁听者；揭穿军事、外交及其他官署机密之文书图画者；攻讦他人阴私，损害其名誉者。对于违反者，处罚措施极为严厉，禁止出版物发行，没收其印本及印版，对相关人员处以罚金、拘役或有期徒刑，并且不适用累犯、自首等规定。由于该法规定所有出版物须在发行前须呈送警察署，致使该法在实际执行过程中被许多地方发展成为预检制度。
　　
　　《新闻电报章程》--新闻电报减价纳费的专规。袁世凯政府不但限制传统传播手段，而且还限制使用先进技术手段对新闻消息和舆论的传播。1915年2月，袁世凯政府颁布了《新闻电报章程》。该章程虽然规定电报局由电线传递刊登报纸之新闻消息，准作为新闻电报，减价纳费，但这一优惠的前提条件是须先经交通部审核批准并领取执照，新闻电报只准用华文、英文及其准用之文字的明语发报，等等。
　　
　　规范性法律文件中的新闻法制内容

　　袁世凯政府不仅以专门法律《报纸条例》、《出版法》、《新闻电报章程》为骨架，以总统、中央政府及其组成部门、各级地方政府的名义发布具有法律效力的命令、通告、训令为血肉，而且还在制定其他法律的时候加入了有关管制新闻事业的规定，从而逐步建立起一个为封建军阀专制统治服务的新闻法律体系。
　　
　　实际效力高于法律法规的命令通告训令。1913年3月20日，袁世凯政府陆军部致函内务部，要求“对于外交军事秘密事件，一概不许登载，违者按律严办在案”，如果登载军事事件，必须由陆军部实施新闻检查，宣布自次日起，“实行检阅签字办法”，如有违抗，“本部立即饬员究办”，“决不畏摧残舆论之谩言”。[3]当晚，呼声最高的内阁总理人选宋教仁在上海火车站遭刺杀。为压制各报对宋教仁遇刺案和善后大借款的报道，1913年5月1日，袁世凯政府通令全国：“凡罪案未经审判以前，照律不得登载新闻”。同月，交通部通知各报，凡“碍及国家治安或滋生乱事”的报道，将依万国电报通例一律扣发；内务部通令各地报刊在报道中不得使用“万恶政府”等字样，违者从严取缔。当月下旬，交通部再次通令各报，称“报律刑律均有应遵守之范围，是言论自由仍须以法律为标准”。[4]袁世凯政府对新闻事业的高压控制激起了新闻界的强烈反抗。
　　
　　“二次革命”爆发后，袁世凯政府加强了对新闻方面的控制，下令停止邮寄、检扣和严办“严禁”的报刊和印刷品，并要求全国所有的报刊重新登记注册，借机以“乱党报纸”的罪名查封了具有国民党背景的报刊和其他异己报刊。对于无法查封的进步报刊，则通过禁售办法迫其停刊。
　　
　　与此同时，袁世凯政府还加强对邮电的检扣。1913年，袁世凯政府下令不准报馆用密码拍发新闻，尤其特别注意从北京发往上海的新闻电报。为此，交通部还派员去上海坐镇电报局检查电报，并命令该局“须经该员许可，方准译发”。[5] 11月4日，地位得到巩固的袁世凯下令解散国民党，并取消国民党籍议员资格，收缴其议员证书。次日，袁世凯政府交通部发布“禁止邮寄国民党书报”的428号训令，宣布：“嗣后再有以国民党名义发布印刷品者，应一律拿办，勿稍宽纵。”具体方案是：凡封面题有国民党字样之寄件，一体扣留，送交地方官检查；凡戒严地之地方官派员到局检查寄件，即应遵照办理；凡属地方官指名停寄某报，亦应遵办；所有反对中央传单及一切印刷、抄写等件，停止寄递。[6]
　　
　　《戒严法》等规范性法律文件中的新闻法制内容。含有管理新闻事业条款的法律主要有《戒严法》、《治安警察条例》、《预戒条例》、《著作权法》等。如根据1912年12月颁布的《戒严法》第14条规定，在戒严地域内，军事长官有权“停止集会、结社或新闻、杂志、图书、告白等之认为与时机有妨害者”，在执行时如发生损坏，“不得请求赔偿”；根据1914年8月颁布的《治安警察条例》规定，为维持公共之安宁秩序，保障人民之自由幸福，行政官署有权对“通衢大道，及其他公众聚集往来场所，粘贴文书图画、或散布朗读，又或其他言语形容并一切作为者”行使治安警察权，有扰乱安宁秩序、妨害善良风俗的可以禁止并扣留其他出版物；根据与《治安警察条例》同时颁布的《预戒条例》规定，警察厅、县知事可对该法规定的人群“行预戒命令，命其于一定期内，从事合法之职业，时加约束，不得妨害他人之集会，与一切自由及业务行为，并不得使用他人妨害之”[7]；根据1915年11月颁布的《著作权法》规定，“依出版法不得出版之出版物”不享有著作权。
　　
　　袁世凯政府新闻法制的历史影响

　　深谙“暗中为舆论之主，而表面自居舆论之仆”策略的袁世凯窃据大总统职位后，极力伪装赞成民主共和，而实际上它代表的是大地主、大买办资产阶级的利益。综观其主政时期出台的新闻法制，不难发现，真实情况均是名为共和，实为专制；名为自由，实为限制，名为民意，实为自语。这些新闻法制在当时乃至对其继任者、蒋介石政权，都产生了较大的影响，同时也为中国法制现代化提供了另类借鉴。
　　
　　为制造“癸丑报灾”提供了所谓的法律依据。袁世凯政府在新闻出版方面虽制定了一系列的法律法规，发布了诸多的命令、通告和训令，使有关部门在形式上有了执法依据，但就其主观来看并无法治理念可言，新闻立法无非是袁世凯箝制舆论、维护独裁统治的工具而已。1912年4月到1916年6月袁世凯当权期间，“全国报纸至少有71家被封，49家被传讯，9家被反动军警捣毁；新闻记者至少有24人被杀，60人被捕入狱。从1913年‘癸丑报灾'，到1916年袁世凯为推行帝制而实行的对舆论的残酷压制，全国报纸总数始终维持在130-150家左右”。[8]新闻事业持续低潮的事实表明，袁世凯政府对报纸报人的摧残和迫害，比封建王朝清朝还要严重。鉴于袁世凯政府箝制新闻事业的发展，各报都把主要精力集中在做好新闻报道上，因此在政论报刊遭到重创的同时，新闻报道工作有了较大的进步。这是袁世凯判。但不可否认的是，它的新闻立法继受了晚清以来的新闻立法成果，使刚刚开启的中国法制现代化进程得以延续。从这一角度来说，我们无可抹杀它的历史价值。但从其实施效果来看，袁世凯政府的新闻立法使当时全国新闻事业处于白色恐怖之中，表明袁世凯政府只是在民主共和潮流下做出建设法律制度的样子，其骨子中的专制思想依旧占据着他的全部大脑。这就启示我们，中国法制现代化的实现关键是人的现代化，培养人们的法治信仰与立法一样不可或缺。政府新闻立法对全国新闻事业的另一影响。
　　
　　为北洋军阀政府及蒋介石政权所直接继受。为了缓和国内矛盾，稳固统治，在袁世凯病逝后继任的北洋军阀统治者，不得不宣布恢复《中华民国临时约法》，恢复国会，废止或者修改袁世凯政府颁布的《报纸条例》等一些法律法规，解除一些新闻禁令。由于晚清以来的半殖民地半封建社会的性质没有改变，袁世凯政府及其继任者的统治基础没有改变，因此袁世凯的继任者在设法保留沿用《出版法》、《戒严法》、《治安警察条例》、《预戒条例》、《陆军刑事条例》等法律法规的基础上，还创制《报纸法》等法律法规，继续完善和强化袁世凯政府时期初步建立的新闻法律制度。它们的经验和教训，直接为1927年成立的蒋介石政权提供了立法来源。
　　
　　为共和国法制现代化建设提供了另类借鉴。正反两方面的历史经验都可以提供借鉴。在起草我国1954年宪法伊始，毛泽东提请“抽暇阅看”的宪法就包括1913年天坛宪草、1923年曹锟宪法、1946年蒋介石宪法、1946年的法国宪法。[9]在总结1954年宪法经验时，他进一步指出，1954年宪法草案不仅总结了中国共产党领导革命和建设的经验，而且“这个宪法也总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验，从清末的‘十九信条’起，到民国元年的《中华民国临时约法》，到北洋军阀政府的几个宪法和宪法草案，到蒋介石反动政府的《中华民国训政时期约法》，一直到蒋介石的伪宪法。这里面有积极的，也有消极的。”[10]他的论述尽管是针对宪法，但对于新闻法制而言，具有同样的指导作用。
　　
　　袁世凯政府是当时中国合法的中央政府。尽管它标榜的是假共和、推行的是真帝制，其新闻立法为其专制统治服务，应该给予极大的批判。但不可否认的是，它的新闻立法继受了晚清以来的新闻立法成果，使刚刚开启的中国法制现代化进程得以延续。从这一角度来说，我们无可抹杀它的历史价值。但从其实施效果来看，袁世凯政府的新闻立法使当时全国新闻事业处于白色恐怖之中，表明袁世凯政府只是在民主共和潮流下做出建设法律制度的样子，其骨子中的专制思想依旧占据着他的全部大脑。这就启示我们，中国法制现代化的实现关键是人的现代化，培养人们的法治信仰与立法一样不可或缺。
 【作者简介】
穆中杰（1974－），男，河南滑县人，河南工业大学副教授（校聘）、华东政法大学法学博士，河南工业大学粮食政策与法律研究所所长，主要研究方向：法理学、法律史学和立法学。
 【注释】

[1]该法第5条第四款。
[2]方汉奇主编：《中国新闻事业通史》（第1卷），中国人民大学出版社1992年版，第1054页。
[3]《申报》1913年3月28日。
[4]转引自马光仁著：《中国近代新闻法制史》，上海社会科学院出版社2007年版，第104—105页。
[5]马光仁主编：《上海新闻史》（1850—1949），复旦大学出版社1996年版，第428页。
[6]《湖南公报》1913年11月10日。
[7]谢振民编著：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2000年版，第515页。
[8]方汉奇著：《中国近代报刊史》，山西人民出版社1981年版，第720页。
[9]毛泽东1954年1月15日给刘少奇及中共中央的电报。转引自许崇德著：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第174页。
[10]毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，载《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第126—127页。