韩国的海洋环境影响评价制度及启示

【出处】《河北法学》2011年2月第29卷第2期
【摘要】21世纪是海洋的世纪，合理开发海洋与有效保护海洋环境成为各国特别是沿海各国的重要战略选择。韩国是三面环海的国家，在海洋环境保护特别是海洋环境影响评价制度方面，有很多我国引以借鉴的制度模式和经验。最近，海洋环评制度与陆地环评制度分开实施的一些探讨和制度实践，相信对我国海洋环评制度的进一步完善肯定会提供有益的启示与经验。
【关键词】海域利用协议；海域利用影响评价；海洋环境管理法；韩国
【写作年份】2011年


【正文】
　　21世纪是海洋的世纪，海洋日益成为世界各国关注的战略资源。它在社会经济发展中起着越来越重要的作用，合理开发海洋和有效保护海洋环境，已成为各国特别是沿海国家的重要战略选择。
　　
　　韩国是一个半岛国家，三面环海，其海岸线总长为11542公里。而且，韩国是山地多于平原，山地面积约占国土面积的70%左右。因此，可利用土地的人口密度高。而且，随着城市化、工业化加重的土地供应问题，使得韩国政府加大投入对海岸的开发利用活动，包括填海造田工程等（注：最近，最为引人瞩目的是新万金工程事件。新万金开发项目位于韩国全罗北道的群山、金提、扶安等2市1郡，总规模40100公顷，筑造33公里的防潮坝，造出可以生产粮食的优良田地28300公顷和确保水资源的湖泊11800公顷。工程期间是1991年到2011年。围绕着开发而带来的海洋生态环境问题，环保团体、居民与政府间发生了持续不断的“新万金诉讼”。）。
　　
　　但这些对海洋的开发利用活动，又加重了海洋生态环境的污染和破坏。因此，如何保护和管理海洋资源和环境，努力做到对海洋资源的合理开发与海洋生态系统保全之间的协调发展，是摆在韩国政府面前的一项重大课题。特别是在环评制度方面，如何针对海洋环境的特殊性，努力加强对海洋环境的环评工作，积累了一些可供借鉴的模式和经验。
　　
　　我国也是海洋大国，其海岸线总长达32，000公里，大陆海岸线长达18，000公里。我国海域不仅宽广，而且纵跨热带、亚热带、温带三大气候带，自然条件优越，海洋资源丰富。对海洋的开发和利用，在我国国民经济和社会发展中，越来越占有重要的地位。而海洋的开发利用必须与海洋环境保护协调发展，整个海洋事业才能兴旺发达[1]。改革开放以来，中国海洋经济持续保持高于同期国民经济的增长速度，在这些成绩面前不可忽视的是，随着开发和利用海洋资源和海洋空间力度的不断加大，也严重影响了海洋生态环境的正常状态，破坏了原有海岸带的动态平衡，影响了岸滩的冲淤变化，改变了海岸的形态，破坏了海洋生物赖以生存的栖息地。因此，如何在海洋环境保护领域，加强和完善海洋环评制度，对于保护和合理利用海洋资源走向海洋强国，具有重要的战略意义。
　　
　　下面将简要介绍韩国的海洋环境影响评价制度。主要包括海域使用影响评价制度和海域使用协议制度，希望通过这些制度的介绍，对我国海域使用论证制度和海洋环境影响评价制度，能提供可借鉴和参照的经验及制度模式。
　　
　　一、韩国海洋环境影响评价制度的概况
　　
　　韩国的海洋环境法制开始于1977年。作为《国际防止船舶污染公约》（International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，1973）的成员国，在1977年以国内立法形式，制定了《海洋污染防治法》。到2007年，《海洋污染防治法》正式更名为《海洋环境管理法》，并进行了大范围的修改，于2008年1月20日开始实施。海洋环境法制度也从以前的“事后控制治理”模式，演变为“事前预防管理”模式。
　　
　　《海洋环境管理法》除了修改和完善在《海洋污染防治法》中实施的海域使用协议制度以外，还新规定了海域利用环境影响评价制度。即《海洋环境管理法》第9章专门规定了海域利用协议制度与海域利用影响评价制度，其细部规定由11个条文组成。其中，大部分内容是有关海域利用影响评价书的编制服务机构的规定，主要包括编制服务机构的登记、取消等的程序性规定。具体内容中，有关意见通报程序、异议申请程序、事后管理程序以及因项目变更的再协议程序等规定，共同适用于海域利用协议制度与海域利用影响评价制度[2]。
　　
　　《海洋环境管理法》依据对海洋环境的影响程度，区分了“海域利用协议项目”和“海域利用影响评价项目”。从而，实现了二元化的管理，并减轻了过多的规制负担和限制。即仅对于海砂的采取、疏浚物的海洋倾倒、海洋资源的利用开发以及采砂区域的指定等对海洋环境造成深刻影响的一定规模以上的项目，要求其编制“海域利用影响评价书”。海域利用协议制度与海域利用影响评价制度在同一个法律（即《海洋环境管理法》）框架内进行调整和规范，而且，海洋环评的审批协议机关从以前的环境部改为国土海洋部，是值得关注和借鉴的。
　　
　　二、海域利用影响评价制度
　　
　　（一）海域利用影响评价制度的确立
　　
　　在政策决定或意思决定过程中，为充分考虑海洋环境的因素，从源头控制和防范对海洋环境的不良影响，有必要建立综合评价拟议项目规划和现在实施的项目对海洋环境的影响的制度。在韩国，2007年1月制定的《海洋环境管理法》中，新规定了海域利用影响评价制度。如《海洋环境管理法》第85条第1项规定：“项目许可机关按照第84条的规定与国土海洋部长官进行海域利用协议的时候，对于许可项目中属于下列各号之一的行为符合总统令规定的一定规模以上的项目时，必须提请国土海洋部长官对该项目的实施对海洋环境造成的影响进行评价（以下简称“海域利用影响评价”）。但是，按照《综合影响评价法》第4条第3项规定的环境影响评价对象项目中总统令规定的项目除外”。
　　
　　在引进海域利用影响评价制度过程中，最为焦点的问题是如何界定与《综合影响评价法》上的评价对象之间的关系问题。也就是，对海域的影响评价范围与综合影响评价范围是否重复的问题[3]。对此问题，立法中明确区分了两者的适用范围。即《综合影响评价法》中已经做出规定的，就不再进行海域利用影响评价。（《海洋环境管理法》第85条第1项）而且，《海洋环境管理法》中最引人注目的是，由国土海洋部具体实施对海洋环境的影响评价工作。之前，按照《综合影响评价法》的规定，主要由环境部来统一实施环评工作（包括海洋环评），环境部认为有必要时可以听取国土海洋部的意见。
　　
　　（二）海域利用影响评价的对象范围
　　
　　海域利用影响评价制度的适用对象由《海洋环境管理法》第85条做出明文规定，即，1）《公有水面管理法》第5条第1项第7号规定的疏浚物的海洋倾倒行为；2）《公有水面管理法》第5条第1项第7号规定的行为中海洋资源的开发利用行为；3）《采砂法》第22条规定的海砂的采取；4）《采砂法》第34条规定的采砂海域的指定等。
　　
　　具体的海域利用影响评价对象的项目规模由《海洋环境管理法施行令》第63条第1项（附表第16条）作出详细规定。
　　　
　　上述对象项目的范围中，项目规模是指需要许可或指定的项目规模。而且，依据其他法律规定，可认定已取得许可或指定的项目中，符合海域利用影响评价对象范围的项目，必须进行海域利用影响评价。
　　
　　此外，海域利用影响评价制度中引入“累积影响评价制度”，从而避免了将对象项目规模进行分割或回避环评的不法行为。即，1.同一项目开发商在相同影响区域内，实施类似项目而且各项目规模之和达到海域利用影响评价对象规模的情形；2.项目取得许可或指定时，因未达到海域利用影响评价的对象规模而未实施评价的项目，在同一影响区域内，因该项目规划的变更等达到海域利用影响评价的对象范围或该项目还未实施终了时与新许可项目规模之和达到海域利用影响评价对象规模的情形下，对该项目整体进行海域利用影响评价。（《海洋环境管理法施行令》第63条第1项）而且，在同一影响区域内，两人以上实施《海砂采取法》第22条规定的海砂采取项目活动时，其项目规模之和达到海域利用影响评价对象规模的，也必须共同实施海域利用影响评价。
　　
　　（三）海域利用影响评价的程序
　　
　　当对海域利用影响评价对象项目实施许可或指定的行政机关，向国土海洋部长官提请海域利用影响评价的时候，必须一并提出项目开发单位编制的海域利用影响评价书。而且，项目开发单位在编制海域利用影响评价书时，必须按照国土海洋部令的规定，举行说明会或听证会等听取利害关系人的意见。这是通过该地区居民及专家等的参与，寻求因项目实施而造成的海洋环境影响最低化的合理方案，以保证该项目顺利实施的重要步骤[4]。
　　
　　此外，《海洋环境管理法》规定，项目开发单位可以委托该法第86条规定的评价代理机构具体编制评价书。如《海洋环境管理法》第85条第4项规定：“项目开发单位，按照第2项的规定编制海域利用影响评价书的时候，可以委托第86条第1项规定的评价代理机构代理。”法律对于评价代理机构的技术能力、设施及装备等作出了具体规定，并对其进行严格的注册管理。这主要是出于保证评价书编制的专业性的考虑。
　　
　　（四）海洋环境影响评价调查等事后管理体系
　　
　　按照《海洋环境管理法》第93条的规定，未进行海域利用协议和海域利用影响评价或者未反映国土海洋部的通报意见的，国土海洋部长官可以提请许可机关采取撤销该项目的许可、项目中止、回复原状等必要措施。这些规定是确保海域利用影响评价制度顺利实施的重要保证。
　　
　　另外，按照《海洋环境管理法》第95条第3项的规定，在指定海砂采取区域的时候，必须从指定之日起，每年进行海洋环境影响调查，并将其结果向国土海洋部汇报。这主要是考虑到在采砂海域内，对个别的采砂行为虽然不需要实施海域利用影响评价，但又必须每年提交海洋环境影响调查书，从而保证海洋开发活动与海洋资源保全之间的协调发展[4]。
　　
　　三、海域利用协议制度
　　
　　（一）海域利用协议制度的概念
　　
　　海域利用协议制度是海域使用管理的一项重要内容，是促进海域使用从“无偿、无序、无度”向“有偿、有序、有度”转变的一项重要工作，为海域使用管理走向制度化、规范化、科学化奠定基础。按照《海洋环境管理法》第84条的规定，海域利用协议制度是指在对海域内各种开发利用行为予以许可等之前，调整和确定海域利用行为之间的相互冲突和利益关系，并评价多种形态的海域利用行为对海域的影响，做到事前预防和采取减轻措施的一系列制度。
　　
　　《海洋环境管理法》在《海洋污染防治法》规定的海域利用协议对象的基础上，增加了《采砂法》上规定的采取预定地的指定等内容，克服了以前海域利用协议制度专业性不足的缺陷，而且，区分了一般海域利用协议对象和简易海域利用协议对象，增强了海域利用协议制度的实效性与规制合理性。即，对海洋环境影响大的项目，将原先的海域利用协议项目纳入到“一般海域利用协议的项目对象”中；而对影响轻微的项目则归入“简易海域利用协议的项目对象”中，从而减化了相关程序。这是为减轻项目开发单位负担的一个重要调整[5]。
　　
　　与前面所考察的海域利用影响评价制度相比，海域利用协议制度的最大区别在于，其编制主体分别为实施许可等的行政机关与项目开发单位。海域利用协议制度与海域利用影响评价制度的对象项目、编制主体、程序、评价时期以及检讨等的比较。
　　
　　（二）海域利用协议对象的项目
　　
　　《海洋环境管理法》第84条明文规定了海域利用协议适用的项目对象和除外情形。其中，第84条第1项规定：“项目许可机关在对以下各项目进行许可之前，必须按照总统令的规定，事先与国土海洋部长官就海域利用的适当性及对海洋环境造成的影响进行协议：1）《公有水面管理法》第5条规定的公有水面的占用、使用的许可； 2）《公有水面填埋法》第9条规定的公有水面填埋的许可； 3）《水产业法》第8条规定的渔业的许可；4）《采砂法》第21条规定的海砂采取预定地的指定等。”而且，第84条第2项又规定了海域利用协议的除外适用的情形。按照该规定，以下两类项目将不适用海域利用协议的规定。即，1）《灾难及安全管理基本法》第37条规定的属于应急措施的项目； 2）国防部长官为军事机密的保护或军事作战的紧急履行的需要，与国土海洋部长官协议，且由国土海洋部规定告示的项目。
　　
　　现行《海洋环境管理法》的海域利用协议制度是分为一般海域利用协议项目和简易海域利用协议项目。对于一般海域利用协议项目范围与规模，《海洋环境管理法施行令》第61条作出了具体规定。而简易海域利用协议项目，主要指在公有水面的占用、使用项目中除湿地开垦项目、疏浚物的海洋倾倒、海砂采取等项目以外的小规模项目。即使是属于简易海域利用协议项目，但考虑到该项目的特殊性及周边环境的因素，有可能对水产资源与海洋资源造成重大影响时，经国土海洋部长官许可，进行一般海域利用协议。
　　
　　（三）海域利用协议程序
　　
　　以前《海洋污染防治法》中的海域利用协议制度，法律上仅规定了海域利用协议对象和协议期间等内容，而没有对协议书编制的标准、项目及编制方法等做出具体规定。因此，地方政府往往也难以区分海域利用协议制度与其他单行法上规定的机关内的协议制度，而进行形式化的处理。其结果，按照单行法提交的大部分申请书及附加文书里，根本未包括对海洋环境及海洋生态系统的影响与减轻方案。因此，很多海域利用协议书不得不重新进行协议，从而造成了协议过程的长期化、海域利用协议的信赖度低、制度透明性不强等问题[6]。
　　
　　现行的《海洋环境管理法》改善了上述制度存在的问题和不足，并明确规定，对海域利用协议的项目予以许可的行政机关，必须事先与国土海洋部长官围绕该项目对海洋环境造成的影响，进行海域利用协议。该项目许可机关必须编制国土海洋部令规定的海域利用协议书，并提交给国土海洋部长官。
　　
　　四、韩国海洋环境影响评价制度的立法评价及借鉴
　　
　　（一）对海洋环境影响评价的立法评价
　　
　　在韩国，通过制定《海洋环境管理法》确立了海域利用影响评价制度，从而改善了以前海域利用协议制度存在的问题。而且，依据对海域环境的影响，将适用对象分为简易海域利用协议项目、一般海域利用协议项目以及海域利用影响评价项目等。这主要是出于对项目规制管理的有效性与执行可行性的考虑。《海洋环境管理法》还加强了对海域利用协议制度的履行强制力与海洋环境评价的专业性，并完善了事后管理体系等。下面简要分析韩国海洋环境影响评价制度取得的立法效果。
　　
　　1.加强了对海域利用协议制度的履行强制力
　　
　　《海洋污染防治法》中的海域利用协议制度，在实施过程中，属于《公有水面管理法》第5条规定的对公有水面的占用、使用的许可或《公有水面填埋法》第9条规定的对公有水面填埋的许可等情形时，依照单行法上的有关规定，可以不经过海域利用协议程序而实施许可等行政行为。因此，往往会发生规避《海洋污染防治法》上的海域利用协议的情形。
　　
　　为改善上述问题，《海洋环境管理法》在第84条第2项里明确规定：“依照其他法律，即使能推定为属于《公有水面管理法》规定的对公有水面的占用、使用或者《公有水面填埋法》规定的对公有水面的填埋等情形的时候，也必须经过海域利用协议的程序。”
　　
　　但是，按照《灾难及安全管理基本法》第37条规定，属于应急措施的项目和国防部长官为军事机密保护的需要或军事作战的迅速履行之必要与国土海洋部长官协议的，可以不提交海域利用协议书。
　　
　　2.通过引进编制代理制度，提高了评价的专业性
　　
　　《海洋环境管理法》规定，开发单位可以委托具备国土海洋部令规定的技术能力、设施及装备等一定条件的编制代理机构，代为编制海域利用影响评价书。这是为确保海域利用影响评价书专业性及信赖性的重要制度措施。而且，编制代理机构存在违法等情形下，可以对其做出停止业务或撤销注册等行政处分。可见，在韩国对编制服务机构的管理是较为严格的。
　　
　　3.通过海域利用影响检讨机关的设立，加强了海域影响评价工作的可信度
　　
　　《海洋环境管理法》规定，国土海洋部在受理许可机关的海域利用协议及海域利用影响评价的协议邀请时，为海域利用协议书的专业性的检讨，可以设立由总统令规定的海域利用影响检讨机关。这项措施主要是为防止海域利用协议制度沦为形式化，而代之以可信度高的海洋环境评价制度的政策考量。
　　
　　4.完善了事后管理体系
　　
　　《海洋环境管理法》通过一系列的规定，防治海域利用协议的省略、协议意见的未反映等情形。即，未进行海域利用协议与海域利用影响评价而实施许可等或者未反映海域利用协议等意见时，国土海洋部可以提请项目许可机关，撤销对该项目的许可或停止该项目等，从而大大提高了国土海洋部的协议意见的真正落实和履行。
　　
　　（二）海洋环境影响评价制度的单独实施及对我国的启示
　　
　　韩国的海洋环境影响评价制度，给我们最重要的启示是，海洋环评制度能否与针对陆地实施的一般环评制度分别实施。考虑到人类活动越来越依赖海洋资源，围绕着海岸及海洋的开发活动异常频繁的今天，是否有必要实施区别于陆地环评的海洋环评制度。近年来，韩国在国土海洋部的积极引导下，对海洋环评制度是否有必要单独实施，进行了不断的探索并提交了诸多可行性研究报告。而且，有些建议还体现在最近制定或修改的相关法律中。如在2007年1月制定的《海洋环境管理法》中，最引人注目的是由国土海洋部具体实施对海洋环境的影响评价工作。之前，按照《综合影响评价法》的规定，主要由环境部来统一实施环评工作（包括海洋环评），环境部认为有必要时，可以听取国土海洋部的意见。又比如，在引进海域利用影响评价制度过程中，最为焦点的问题是如何界定与《综合影响评价法》上的评价对象之间的关系问题。即对海域的影响评价范围与综合影响评价范围是否重复的问题。对此，立法中明确区分了两者的适用范围，即《综合影响评价法》中已经作出规定的就不再进行海域利用影响评价。
　　
　　事实上，在2004年由韩国海洋水产开发院实施的一项问卷调查中显示，在参与被调查的主要从事环评工作的大学、研究机关的专家等人员中，有65%以上的参与人员赞成海洋环评有必要与一般环评分别实施[3]。分别实施海洋环评与一般环评的优、劣势。[3]
　　
　　我国的海洋环境影响评价制度主要规定在《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》以及《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律法规当中。与韩国的相关制度相比，有很多相似之处，如海洋环评制度包括海域使用论证制度与海洋环境影响评价制度。而且，评价书的主管机关都是海洋主管部门等。但也存在差异，如在韩国，海洋环评已开始与一般环评分别实施并且对海域利用与海域影响评价的适用对象作出了明确的区分等；而在我国，海洋环评还是与陆地环评一起实施，而且海洋环评的对象也分为海岸工程与海洋工程，并分别由不同的行政机关管理等。
　　
　　我国虽然在《海洋保护法》第47条规定，由海洋环境行政主管部门核准海洋环境影响报告书，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境行政主管部门监督。但海岸工程建设项目的环境影响报告书仍由环境保护行政主管部门审查批准。可见，在我国海洋环评的最终管理权限还是属于环境保护部门的。因此，有必要统一海洋环评的管理机构，并且有必要对海洋环评与陆地环评实施分别管理。如果像韩国一样，统一由国土海洋部主管海洋环评工作，难免对海洋开发主管机关能否同时兼顾海洋开发与保全产生诸多忧虑，但考虑到海洋环境的特殊性与专业化的要求，还是应由海洋主管部门统一管理海洋开发与保护工作为妥。




【作者简介】
林宗浩，烟台大学法学院，讲师。


【注释】
[1]吕忠梅.环境法学·第二版[M].法律出版社，2008. 352.
[2][韩]朴秀珍.对海洋环境影响评价制度立法评价的适用与局限[J].立法评价研究·创刊号，2009. 320.
[3][韩]穆进勇，尹承顺.海洋环境影响评价制度的引进方案[Z].韩国海洋水产开发院，42，39，40.
[4][韩]穆进勇，朴秀珍.海洋环境管理法的主要新规定的评价与立法课题中期报告书[Z].海洋水产开发院，2009.16，16-17.
[5][韩]张学峰，孙贵喜.海洋环境管理法的海域利用协议制度改善方案[A].焦点课题[Z].韩国海洋水产开发院，2008.3.
[6][韩]张学峰，朴秀珍.关于海砂采取环境管理法制的改善方向[C].韩国海洋学会秋季学术大会论文集，2005. 11.