如何处理行政复议过程中停止执行原具体行政行为的申请

【出处】本网首发
【摘要】行政复议工作实践中，会遇到申请人在申请复议某具体行政行为时，一并申请停止执行该具体行政行为，应当如何处理？是否一律停止？是否必须作出回应？……笔者结合工作实践撰写体会一则，以供参考。
【关键词】行政复议；具体行政行为
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、基本案情

　　2010年12月15日，因福建某公司的产品中检出含有禁用药物，主管行政机关对其作出吊销生产许可证的处罚决定。该公司对此不服，向复议机关申请行政复议，同时提出暂缓执行该处罚决定的申请（原意应为“停止执行该处罚决定”）。

　　二、相关规定及实践处理

　　（一）行政复议法及实施条例尚无相关具体操作程序的规定

　　关于停止执行原具体行政行为，《行政复议法》仅在第二十一条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行，但四种情形下可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”对在复议过程中如何具体处理停止执行原具体行政行为的申请，目前行政复议法及实施条例均无规定。从国务院法制办2008年编发的行政复议示范文书来看，在复议机关准予停止执行时，需要对被申请人作出《停止执行具体行政行为通知书》，且为了避免引起不必要的麻烦，该通知书并不需抄送申请人；对不予停止执行的情况是否回应则无规定。这为本案的处理提供了重要参考。

　　（二）诉讼领域的实践做法

　　1.行政诉讼中使用裁定回应停止执行申请

　　在行政诉讼中，通过《行政诉讼法》和相关司法解释，不仅规定了停止执行的适用情况，对具体操作方式也作出了规定。

　　《行政诉讼法》第四十四条规定在行政诉讼期间不停止具体行政行为的执行，仅在三种情况下停止执行具体行政行为，分别是：“（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。”在操作方式上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条关于裁定适用范围的规定，对行政诉讼过程中原告提出的停止执行原具体行政行为的申请，法院不管是否准许，都要以裁定形式独立予以回应。

　　2.民事诉讼中涉及执行的内容均有法定独立程序

　　民事诉讼中因不涉及具体行政行为，也自然没有申请停止执行具体行政行为的内容。目前在民事诉讼中，与执行有关的内容有“先予执行”、“财产保全”、“申请执行仲裁裁决”和对生效民事裁判的执行的中止和终结等。因上述程序皆为法定独立程序，在审理过程中，均使用裁定的形式进行回应。

　　三、本案的处理思路

　　具体到本案，建议直接出行政复议决定书，对停止执行的申请不予回应。

　　分析：1.本案所涉及的处罚决定中并无可停止执行的内容（如行政拘留、查封扣押等行政行为具有持续性的处罚内容）。按照行政法基本理论，行政行为的生效方式有即时生效（强制拘束醉酒者）、送达生效（行政处罚）、附条件生效（规定有生效期），行政处罚的生效方式即属于送达生效，生效后既具有确定力、拘束力和执行力。这一点虽在《行政处罚法》中没有明文规定，但已属共识，在各地方的行政处罚程序规定中屡见不鲜，如福建省行政执法程序规定、湖南省行政程序规定等。因此，本案中自处罚决定书送达时，吊销许可证的处罚决定即已生效，申请人的生产许可证就已经处于无效状态了，至于吊证后的注销手续何时办结对申请人的权利义务状态并不产生实质影响。

　　2.不停止执行对于申请人的权利义务不会产生新的影响。因此从行政复议经济性的角度出发，在不需要或不予停止执行时，对申请人不作回应并无不妥；若停止执行，则应对被申请人作出明确的书面指令，是否应该告知申请人则可根据所执行具体行政行为的内容是否需要申请人配合而定。如不需申请人配合，停止执行后申请人自然会知道，如需要申请人配合，则应当将停止执行的决定一并告知申请人。

　　3.行政诉讼中对此不作审查。经向有关人民法院行政庭咨询，目前法院在行政诉讼审查中，几乎不会对复议机关如何回应停止执行申请的情况进行审查。复议过程中对该种申请如何处理，可由行政机关根据复议有关规定自行规范，同时建议将对申请停止执行的回应与最终做出的行政复议决定书分开处理。

　　四、今后对类似情况的具体处理建议

　　为规范在今后复议过程中对类似申请停止执行情况的处理，提出以下建议：

　　1.被复议行政行为中有可停止执行内容且应当停止执行的，若该行为由国务院部门作出，则向具体经办司局制发《停止执行具体行政行为通知书》；若该行为由省级农业行政部门作出，则向该部门制发的《停止执行具体行政行为通知书》。如需申请人、第三人配合，以上文书应同时抄送申请人、第三人。

　　2.被复议行政行为中不具有可停止执行内容或不应停止执行，则不做特别处理，继续复议案件的审理，直至案件审结。




【作者简介】
杜晓伟，单位为农业部