内地与香港社区矫正比较研究——以善导会为视角

【出处】《中国监狱学刊》2010年第6期
【摘要】社区矫正的健康发展，需要稳定的社会资源作为保障，即获得人、财、物的支撑和实现资源的科学配置。我国在资源配置上是一种“举国体制”，政治需要会推动政府在不太长的时间内，完成配置社区矫正官、提供物质生活条件的宏大工程。困难和瓶颈是社会力量非常弱小，社工服务和志愿者参与不足，且在短期内很难解决。此外，还要解决怎样用好政府资源，提高使用效率的问题。香港善导会的成功实践可以成为我们很好的借鉴。
【关键词】举国体制；资源配置；社会服务
【写作年份】2010年


【正文】

　　我国推行社区矫正工作至今已经七年，需要对其成效给予评价。纵观近几年学者们的研究成果，重点和难点集中在资源的匮乏和资源配置的不合理上。本文研究的范围也仅限于此。借鉴和我们接近国家、地区的成熟经验，是一条方便的道路。香港地区的人们和我们同宗同源，相同相似的地方最多，研究他们走过的路，对我们的意义也许更大。我国在资源配置上是一种“举国体制”，只要有了政治需要，可以在不太长的时间内完成配置社区矫正官和提供基本物质条件的工程。困难和瓶颈是社会力量参与很难在短期内解决。此外，还要解决怎样配置和用好政府资源的问题。香港善导会靠市场配置资源的成功实践可以成为我们很好的借鉴。

　　一、香港善导会社区矫正的基本经验

　　2008年5月，我随中国监狱学会代表团考察了香港善导会的社区矫正工作，在四天的时间里，考察了香港善导会总部、分部、活动中心和自强宿舍，与香港同仁举行了几次座谈会，对香港善导会的工作有了一些了解。他们的文件中虽然没有“社区矫正工作”之名，但很多地方却有其实。本文并不是对善导会全部活动的研究，只研究可以为内地社区矫正借鉴的相关的内容。

　　(一)香港善导会活动概况

　　香港善导会是香港目前最大的社区矫正方面的非政府组织，发源于早期教会帮助释放囚犯的活动。香港释囚康复工作由圣公会圣匠堂于1955年所创立。当时有超过一百名释囚参与协助圣匠堂的建设工程。当工程完成后，此百多名释囚顿失生计。区炳南牧师和圣约翰教堂的管理委员会乃决定安置他们于圣匠堂内的青年工友之家暂住。随着时间的推移，释囚康复工作日渐成为不可或缺的社会福利服务之一。“释囚协助会”遂于1955年正式成立，它是根据社团条例注册成立的一所志愿福利机构，注册地址为位于中环的圣约翰大教堂。当时的职员是以区炳南为首的一班兼职志愿者工作者。

　　当时由于经费短缺，工作人员皆以义务性质为主。经过两年的艰苦努力，协助会的工作逐渐为社会知晓，受到社会人士的重视。从1959年起，协助会开始获得政府的拨款资助，释囚康复工作得以在港全面展开。1966年协助会成为正式注册的社团，每年的大部分活动经费均由政府支持。1982年，香港监狱署更名为惩教署时，协助会亦易名为“善导会”。从2001年起，善导会把服务拓展到预防犯罪等新领域，并把会名改为现在的“香港善导会”。{1}

　　现在，香港善导会平均每年为8000多名释囚(包括假释、释放的囚犯)提供短期安置、心理辅导、家庭关怀、法院社工、职业培训、就业安置等二十多个服务项目。该组织社会化程度很高，向前延伸至为被追诉至法院的人、监狱中的囚犯提供服务，向后延伸至参与对学校、社区青少年的守法教育，向社区公众开展法律教育和预防犯罪教育等，和社会实现了很好的互动互助、资源共享，其不断发展壮大，适应环境变化，常有创新服务方式问世。

　　(二)香港善导会实践的特色

　　香港是市民社会，各种社会组织在社会服务中承担无可替代的重要角色，其社区矫正是一种自下而上的内生型的发展模式。[1]香港社会改良、各项事业发展的一般路径是：经济、社会发展到一定程度，当社会人群有了某种需要后，开始对原有的社会生活作某种改变，这种改变被更多的人接受，成为风气后，香港政府就颁布法律对这种行为给予认可，用制度把它固定下来。相比之下，香港社区矫正工作的特色主要表现在以下几个方面：

　　1.宗教背景

　　教堂、跑马场和一个当地人不准入内的俱乐部，是殖民统治必须具有的三个传统要素。这三条，香港都有。{2}现在，香港十多种宗教共存，有信徒150多万名。{3}教堂是香港监狱中必不可少的设施，一些宗教团体如国际佛光协会香港协会、香港基督教更新会及基督教监狱牧养团契等，定期为在囚人士举办宗教活动。20世纪60年代之前，是香港经济尚不发达的一段时期，政府不管民众福利，只是给极少数特困人员以临时救济。香港的各种慈善事业和社会福利事业大多数是由教会兴办的。香港开埠之后，大量基督教和天主教传教士进入香港，传播宗教教义。基督教和天主教都主张人人平等，倡导互助互勉互重的睦邻关系，提倡奋斗精神、牺牲精神、同情精神与友爱精神。西方教会组织在香港开展了大量的慈善救济活动，广泛传播“爱人如己”、“扶贫济困”等福利观念，促进港人互助精神的弘扬。据统计，截至2004年，全港共有1181间华语教会，其中有664家基督教团在香港开设了学校及社会福利单位，有40.2%的堂会在过去3年中参与了“以金钱物资援助有需要人士”的活动。有30.8%的堂会在过去3年中参与了“捐款救灾”活动。2004年，全港有注册会友38.7万人，平均每周有21.7万香港人士参与教会的各类聚会。各种志愿性福利服务机构遍布全港，义工人数已经达到全港人口总数的8%。{4}

　　香港又是保留传统文化较好的地方，“守望相助”的互助文化传统早已渗透到港人的血液之中，政府也着力推进这种互助文化。前港督麦理浩于1976年提出，要在香港建立一个“互相关心和守望相助的社会”。在这样的社会背景下，香港的慈善事业、互助社团内容厚重，健康发展。行政长官曾荫权在香港特区政府《2005-2006年施政报告》中强调：“要积极推动政府、商界、社会福利届和民间组织共同合作，建立社会资本、提供企业公民责任、鼓励家庭和个人共同承担、发展社区互助网络，助人自助，为建立和谐社会创造条件”。香港市民很早就形成了乐善好施、积极参与的民风，并且不断浸润和升华，为社区矫正的开展提供了稳定的源泉和动力。

　　2.服务宗旨

　　在香港，社区矫正既是法律事务，更是一种社会服务工作。香港社会服务组织发展至今已有100多年的历史，它不仅仅是社会福利的发送者，而且成为社会权利的倡导者和助人自助的增能者。香港民间社会组织的服务产值2002年约占本地GDP的1.8%，对香港社会经济发展起着不可或缺的作用。在它的发展过程中，形成了“整笔拨款制度”和“服务表现检查制度”的双重管理体制，从自助和监察两方面保证社会组织健康、有序、有效的发展；同时，引入市场机制，注重服务品质的评估，鼓励“官、商、民三方合作”，倡导社会组织的创新，积极探索“社会企业”发展道路，进而提高民众社会参与的广度与深度，促进社会共融。这些发展经验，对我们建设服务型政府，构建和谐社会，实现对民间组织从监督控制向培育发展的制度转向，提供了有益的参考。{5}

　　与内地以“改造”为主流的行刑观不同，港人对囚犯的将来持“希望”、“改变”的信念。香港善导会资深社工彭绍梅先生说：“我们社会工作的信念是，一定要相信人会是可以改变的，相信希望是改变的最重要成分”。{6}“改变”理念有两个要义，一是重在行为习惯的养成；二是帮助囚犯改变。善导会、惩教署的职员只是引导、协助囚犯改变。在善导会、惩教署的各种文件里，我们看到，一以贯之的关键词是“职员从旁协助囚犯”。在这里，囚犯对矫正计划和矫正内容是有选择权的主体，职员的作用主要是提供相关信息，鼓励囚犯思考和上进，是一个帮助者的角色。

　　3.效益观念

　　香港社会管理的最大特点，就是由非政府机构履行许多社会服务职能，通过政府部门与非政府机构的相互合作，实现“小政府，大社会”的理念。及时转型，实现管理社会上的专业化分工，政府做自己应该做的事情，将自己不该做的、不愿做的、做不好的事情交给非政府机构，鼓励这些机构和专业人员不断创新，以更高的质量，更好的服务完成任务。香港社会福利署几十年如一日向善导会这个非政府机构提供经费，保证了善导会持续地为释囚和市民服务，并不断发展壮大，优化服务效果，这样做避免了香港政府的大包大揽，减少了行政成本。同时，理智的拨款，有条件、有要求的使用，促成了各个非政府机构和专业人员的服务质量方面的竞争，释囚和市民因之得到了更新、更好的服务。

　　由商业文化的背景决定，香港社会的人们是非常务实，非常讲效率的。其社区矫正活动的可取之处是，其一，不采取政府包办的方式，而是由政府主导，引导社会各方面力量参与社会工程；政府不是简单地拨付经费，还要有效监管经费的使用，纳税人的钱花得要有效益。其二，实现精细化管理。其三，注意成本与核算。港府本着“用好纳税人的钱”的理念，努力将每笔钱花出最大的效益。香港非政府组织最初都是自筹资金，只有当它发展到一定规模和成熟程度，对当地社会生活发生一定的积极影响后，政府才会为它提供资金帮助，并严格限定资金使用方向，实行适时的监督，提高使用效率。20世纪60年代中期，政府参与民间组织的建设，20世纪70年代，政府发表第二份白皮书，正式肯定非政府组织的贡献，并提出了“伙伴关系”的概念。到了90年代，“新管理主义”盛行，政府更加强调“物有所值”及服务效率，期望“物超所值”，加上经济下滑，政府和非政府组织的关系转为“合约关系”，其中，政府的角色转为购买者，非政府组织的角色转为服务的提供者。

　　4.社会参与

　　香港善导会副会长、惩教署署长彭询元在“监狱与社会国际研讨会”上发言说，“香港惩教署深明若要开展全面多元化和深层次的更生服务，单靠政府提供的资源是绝对不够的”，要“争取社会资源，以拓展更生服务”。{7}香港社会和政府高度关注刑释人员这个特殊群体，形成了社会各界广泛参与，“诚意关怀，悉心扶持”的工作格局。其主要特点：一是政府将违法者和刑释人员的善后辅导服务纳入社会福利工作范围。社会福利署以社会工作模式，通过感化服务、住院训练及善后辅导等方式，帮助刑释人员改过自新。二是惩教机构依法实施强制善后辅导服务，对刑释人员中的重点人群进行继续照顾和指导。三是以善导会为代表的一批民间机构，以爱心和真诚，运用专业社会工作知识和技巧，通过多元化社工服务，广泛运用社会资源，倡导社会大众参与，辅导违法和刑释人员康复新生，推动预防犯罪的教育工作，减少重新犯罪。目前，除善导会外，尚有香港基督教更新会、明爱乐协会、香港佛光协会莲花分会、香港晨曦会、香港国际社会服务社、香港友爱会等一批民间机构和个人，为违法和刑释人员提供服务。四是工作方式务实、活跃。香港政府和社会为刑释人员提供康复辅导服务，方法灵活；形式多样，注重实效，服务内容是全方位的。惩教机构将服务向外延伸到社会，对刑释人员全程负责；善导会等民间机构将服务向前延伸到监狱，进行释前辅导。香港的辅导服务，不仅注意解决刑释人员面对的经济、就业、家庭等问题，而且注意解决他们的社交、心理、情绪、行为和药物滥用等问题。善导会主要为刑释人员提供辅导处服务、释前辅导服务、精神康复服务、临床心理服务、法院社工服务、宿舍服务、职业发展服务、社区教育及康乐服务等。凡有申请求助，即开设个案跟上服务，来往去留亦由个人自主决定。2000-2001年度，善导会辅导处服务处理个案6598宗，接待面谈37320人次，家庭探访8168人次，转介1656人次到政府部门及非政府机构接受就业服务、经济及物资援助、法律指导、精神病治疗及戒毒治疗。释前辅导服务进行了605次监狱探访，有14650位服刑或受押人员参与了善导会举办的服务活动，开设服务个案364个。精神康复服务举办了2045次小组活动，有15200人次出席了这些活动，为65人提供中途宿舍居住服务，82张床位平均入住率为95.2%。临床心理服务为63人提供188次心理评估或个人辅导，处理21次危机案件，进行了25次小组辅导及训练活动。宿舍服务为323人次提供了居住服务，平均每月有150名刑释人员轮候宿位，全年有1098名申诉人轮候宿位。职业发展服务为162人提供临时工作岗位，为41名精神病康复者提供职业培训，成功协助6人公开就业，面向刑释人员提供临时就业的明朗服务有限公司为220人提供约2000日次临时工作分配。康复辅导工作的开展，解决了刑释人员面临的诸多实际问题，减少了重新犯罪，产生了良好的社会效益。{8}

　　5.高度成熟

　　香港已经建成了适应市场条件的高效强干的“小政府”，政府履行“管理—服务”职能，只管自己该管的事，在社区矫正事业上，政府的主导作用体现在把握社区矫正发展的大方向，给予拨款帮助，进行适时监督，保证工作的效益。政府机构精干，不养闲人，尽可能将一些不宜由政府履行的公共服务职能，交给非政府组织去做，在许多事项上采用“政府花钱买服务”的模式，大量的具体工作由社区组织、社区民众来做，让百姓自己管自己的事。香港市民社会发育良好，社区和社团自组织程度高，很好地弥补了政府服务的不足。市民热衷社会事务，热心公益事业。全港目前有各种志愿慈善服务机构200多个，每年有数十万市民参与各种筹集善款活动，经常举办筹款赈灾活动。其中于1968年设立的“香港公道会”，至今已筹得善款逾30亿港元，为全港90多间社会志愿机构提供经费及为世界各地灾民提供帮助。最具规模，最多港人参与的筹款活动为“公益会百万行”活动，它创始于1970年，声势浩大，每次筹款数百万港元。港人为世界各地灾民筹款踊跃，多次受到世界公益会机构的赞许。

　　香港善导会工作的高度成熟体现在他们服务触角的延伸性、渗透性，服务内容的多样性、细密性。香港善导会为释囚服务的工作始于囚犯投入监狱之时，持续到释囚回归社会后的所有时间，只要释囚需要，这种服务对他就是终身的。监狱将囚犯收监后会及时通知善导会，善导会会及时派员到监狱给囚犯提供心理辅导和适应监狱生活的辅导，与监狱职员一起协助囚犯制定其服刑计划。囚犯服刑的各个阶段，善导会的职员会定期到惩教署的各个监管场所进行探访，为在囚人员提供释前辅导，并发放宣传资料，向囚犯介绍社会就业情况，帮囚犯联系将来就业的企业，告知囚犯释放后，生活困难时利用香港善导会资源的方法。这种发展模式因符合囚犯的基本需要而较为成功。许多释囚在离开监狱后，来到善导会的各个办事处寻求帮助。善导会因势利导，对前来求助的释囚提出定期参加辅导课程，接受心理矫治的要求，一般能得到释囚的配合。

　　针对释囚人数较少，善导会工作的社会影响受限的实际情况，进入新世纪后，香港善导会将其服务对象向社会其他群体扩大和渗透。近年来，其深入社区和中小学，进行青少年保护和预防青少年犯罪的宣传和服务；帮助囚犯和释囚家庭解决一些实际困难，教会囚犯和释囚亲属一些帮助囚犯的技术和方法。善导会对其服务对象的分类很细，专业化程度很高，服务质量很高。因把握了时代的脉搏，为社会提供了适时的服务，善导会广受社会欢迎，和社会实现了良性互动和长期合作。

　　二、回顾、比较与反思

　　内地社区矫正推行七年多来，已经取得了初步的成效，这是应当肯定的。但也要看到，我国政府推行的社区矫正是一种外发模式而非内生模式，是自上而下的行政推动，而非自下而上的自然生长。它既是一种法律变迁，更是一种走向现代、走向开放的政治宣示。从试行结果看，其社会进步效果不及政治宣教效果。我们需要总结经验，推进此项工作的科学化，以向更高的层次迈进。

　　(一)存在的问题

　　国内学者比较一致的看法是，我国社区矫正工作存在着体制不科学、机构不健全、经费短缺、人员和社会参与缺乏、立法滞后、活动不规范等不足。对此，笔者不再赘述，只就其中的资源匮乏和配置不科学作一些分析。

　　1.经费匮乏

　　有学者对北京市社区矫正工作者的问卷中，回答经费没有保障的占65.8%，据对2005-2006年全国善款的总体流向所作的调查，主要流向救灾、扶贫、体育、科研、公共建设、文化等方面，社区矫正捐款不是慈善者善款投入的主流方向。{9}

　　目前我国关押1名罪犯的平均成本为1万～2万元，而对1名罪犯实施社区矫正所需的费用约为监禁的20%，即2千～4千元。在南京市，开展社区矫正所需经费由地方财政拨付，纳入年度财政预算，实行专款专用，目前每年用于每个对象的矫正经费是1500元。用这个标准来衡量，南京市政府用于社区矫正的经费尚有一定缺口。{10}南京是我国高度发达地区的城市，情况尚且如此，其他地区经费困难的情况就更为突出了。

　　2.人员缺乏

　　内地的社区矫正既缺少社区矫正官，更缺少社工和志愿者。完整的矫正工作者队伍应由两部分组成：一部分是专职的社区矫正官，另一部分是致力于社区矫正的社会工作力量，包括专职的矫正社工和兼职的社会志愿者。从国外的情况来看，在大多数国家中，并没有以“社区矫正”命名的、统一的社区矫正执行人员，在社区承担刑罚执行任务的是缓刑官、假释官以及缓刑官加假释官等三种模式。我国的社区矫正官是司法所工作人员，按照两高、两部的《通知》，由基层司法所的工作人员负责承担矫正对象的日常管理任务。但司法所人员编制较少，工作力量不足，同时承担着指导人民调解、管理基层法律服务、开展法制教育、参与社会治安综合治理、对刑释解教人员的安置帮教、配合党委政府各项中心工作等八项职能义务，再承担社区矫正任务，就感到力不从心。

　　有学者经过调查认为，矫正官的数量应按50∶1的比例来配备，即每50个矫正对象配一位矫正官，同时为每位矫正官选配3-4名矫正社工作为他的助手，然后再招募一些当地的社会志愿者，给每个矫正对象至少配备一名提供服务的志愿者。{11}其依据是，在美国，一个缓刑官或者假释官一般需要管理80-120名左右的矫正对象，虽然有大量的“准专业人员”及志愿者协助，但工作仍然紧张。因为工作量太大，美国不少矫正工作者不堪重负而另谋职业了。{12}

　　我国在资源配置上是一种“举国体制”，只要形势变化，产生了某种政治需要，就可以在不太长的时间内完成配置社区矫正官的任务，为矫正官开展工作提供基本的物质生活条件。但困难和瓶颈是社会力量参与很难在短期内解决。近年来，许多学者将“深化政治体制改革”作为解决一切问题的灵丹妙药，这没有错误，但过于简单。民众的慈悲之心、乐善好施、热心参与是一种文化，要有适宜的土壤，还要经过几代人的努力，才能逐渐培养起来。香港善导会的模式不能在内地简单复制，因为我们没有那样的历史背景。改革开放前，阶级斗争搞了三十年，现在刚刚悟到和谐的重要。我们的负担比别人沉重得多。

　　3.民众参与愿望薄弱

　　有学者对南京市浦口区盘成街道的200户居民做了调查，其中，对社区矫正“没有听说过”的占42%；“听说过，但不太了解”的占43.5%；“听说过，但比较了解”的占14.5%。可见，当地居民对于社区矫正的了解程度是比较低的。参与过社区矫正帮教工作的少之又少，只有4人。{13}社区矫正没有形成声势和气候。

　　民众参加慈善捐款的热情也不容乐观。2008年是我国重大事件和巨大灾害引发慈善捐赠“井喷”的一年，全国接受各类捐赠款物共1070.49亿元，比2007年增长了246%，占GDP总量的0.356%。{14}而美国2004年仅各类慈善机构获得的慈善捐款总额相当于GDP的2.17%，英国为0.88%，加拿大为0.77%。{15}据报道，在实施社区矫正将近3年之后的2006年6月，“上海市长宁社区矫正工作才首次获得来自上海市理和理律师事务所捐赠的6000元人民币，自此，长宁区社区矫正机构获赠社团募捐发展资金实现了零的突破”。{16}上海是高度发达地区，尚且如此，其他地区的情况可想而知。借鉴香港善导会的经验，将来内地社区矫正机构要努力建设多渠道筹款的构架，和社区居民形成共存共荣、共同成长的良好关系。要扩大服务的对象和范围，从释囚扩大到其他社会群体，为社区居民提供优质的服务，以作为求地位，获得广泛的社会同情和支持。近年来，我国社会组织发展很快，但普遍存在效率低下、信息封闭、公信力不高的情况，社会组织的质量亟待提高。要珍惜纳税人的钱财，克服常见的社会团体中的衙门气，精打细算地用好每一分钱，整治腐败和铺张浪费，赢得社会公众的信赖。

　　4.资源利用效益低下

　　目前的社区矫正基本上是政府一家在唱独角戏，对资源的使用既缺少科学规划，也缺少有效监管。到2009年6月底，我国各类注册的民间组织已达41.16万个，其中社会团体22.8万个，民非18.2万个，基金会1622个。{17}这些组织在开办和发展中得到政府资金的大力支持，但动员力、公信力较差，在治理社会方面发挥的作用很有限。中国具有“国家主义”的雄厚基础和邻里密切互惠的传统，而缺少民间自由自治的意识、习惯和传统。在这一历史文化背景下，中国民间组织的发展及其“民间治理”就难免产生一定程度的行政依附效应，无法承担更大的社会责任。有学者对黑龙江的民间组织情况做了调查，官办的占34.0%，官民合办的占41.8%，合计75.8%；民办的占24.2%。在很多时候，民间组织就成为政府的“雇员”，而不是合作的伙伴，缺少社会性和自主性，因而也就很难充分发挥其“民间治理”的功能。{18}

　　我国社会组织的发展存在体制性障碍。政府对社会组织实行业务主管单位和登记管理机关双重管理的制度，登记的“门槛”很高，阻碍了社会组织的发展。据有关专家的调研估计，目前没有合法登记注册而开展活动的数量，大约十倍于合法登记的社会组织。同时，合法登记注册的社会组织政治色彩浓厚，它们大多与政府存在千丝万缕的联系，或“合二为一”，或是“上下级”，或是“主仆”关系，名为社会组织，实为第二政府，耗费了公共资源，又不能发挥社会组织的作用。{19}

　　公益机关、社会团体开办费过高，大部分经费用于机构自身运转，铺张浪费，资金使用不透明，效率低下，公信度不高，常遭社会诟病，既浪费了社会资源，又挫伤了民众参与、奉献的积极性。

　　5.社会化程度低

　　我国社区矫正一开始就进入快车道，高速向前发展。截至2010年6月底，社区矫正已经在全国226个地(市)、1572个县(市、区)、19507个乡镇(街道)展开，试行社区矫正和覆盖面占全国乡镇、街道的45%，其中北京、天津、上海、江苏、浙江等10省(市)的工作覆盖面达到100%。{20}但社区矫正的性质仅为刑罚执行活动，适用的对象和层面非常狭窄，仅限于法律规定的“五种人”，不包括刑释解教人员、保安处分人员，也不包括在监服刑人员。而在“五种人”中，社区矫正又集中在被判处缓刑罪犯的身上。据统计，至2010年6月底，全国共有社区服刑人员23.1万人，其中，被判处管制的占2.7%，缓刑的占73.3%，假释的占11.4%；暂予监外执行的占3.6%，剥夺政治权利的占8.8%。{21}有学者于2010年对南京市浦口区盘成街道作调查，该街区全部33个矫正对象中，有30个是被判缓刑的，2个是被假释的，还有1个是被剥夺政治权利的。{22}众所周知，在我国，稳定是压倒一切的大局。缓刑犯是所有罪犯中最安全、司法机关最愿意、最放心“放出去”的罪犯。在这种背景下，就不难明白为什么在社区矫正的初级阶段，我国社区服刑人员在矫正期间的重新犯罪率就能一直控制在0.2%左右。这是一种社会化程度很低的社区矫正。如果像香港善导会那样包容广大的对象，我们在资源的调配上就会捉襟见肘，左冲右突，手忙脚乱，漏洞百出。

　　内地的非政府机构的发展与社会援助服务的水平与香港相比，存在很大差距。造成这种差距的文化原因是，香港西方文化积淀深厚，社会充满着与市场经济紧密相连的公民组织、自治观念、法制观念、契约精神等；而内地缺乏志愿精神，社会公信力也严重不足，此外，内地法制建设也不够完善。{23}

　　(二)原因分析

　　在社区矫正的大系统中，社会参与是资源、是动力，是决定其性质的最为重要的因素。从总体上看，我国内地矫正的内涵和香港地区是不同的。他们是“依靠社区力量矫正各种违法犯罪人”之意；我们是公、检、法、司、民政、劳动等政府部门在社会上矫正罪犯。因为没有形成真正的社区，没有形成普遍的公民参与格局，基本上还是由政府一家包办，只不过是将一部分罪犯放在社会上执行，所以，将我们的“社区矫正”叫做“罪犯的社会执行”更为贴切。

　　我国正在由“政治国家”一元社会结构向“政治国家一市民社会”的二元社会结构过渡，{24}包括社区矫正在内的诸多社会事务均由政府包办就是自然的了。但这也是一个过渡。随着我国经济、社会的快速发展，这个过渡期间会比过去缩短。问题是现在无论是在理论界还是在实务界，许多人并没有看到这种快速变化的现实，还是用老观念看待这场变革，影响了社区矫正事业的健康发展。比较典型的，有以下几种认识误区。

　　1.唯欧美论

　　最近几年，诸多学者发表文章，极力推崇欧美国家社区矫正的模式，几乎到了“言必谈欧美”的地步。套用欧美模式改造中国的社区矫正几乎成了一种趋势。按照国际通用的分类方法，我国是“威权主义”的精英治国，美国是“民主主义”的公共政治；美国的社区建设超过百年，我国社区建设刚刚起步，欧美的经验不能直接在我国嫁接，只能有选择地吸收和消化，是一个转基因的过程。这个过程的实现，需要借助大量的调查研究和实证分析。多数学者欣赏欧美国家罪犯投入社区矫正的数量大于投入监狱的数量，并将之作为近期中国刑事司法制度改革的方向。其实，美国划定犯罪的界限比我国宽得多，他们没有“起刑点”的治罪规定，对许多事项却有“零忍耐”的适用惯例，对象数量大符合他们的国情。而在我国又是另外一种情况，监禁刑在将来相当长的时间内，仍然占据主导与核心的地位。社区矫正方面，我们和人家相比较的，应当是质量而不是数量。

　　2.唯政府论

　　许多理论界和实务界的同仁还没有从“大政府”、“万能政府”的固定思维中走出来，在分析问题和解决问题时，习惯于只从政府管理的角度思考问题。不少以“社区矫正”为题的文章，通篇不讲社区，只讲了一连串的政府应该“加强”的事项，缺少创意，于事无补。实际部门的文章从总体上看，谈困难多，谈办法少。在社区矫正的改革完善上，一般号召和建议多，具体方案和操作办法少。不少人考虑问题仍然是一种“自上而下”的思维，是计划经济年代的思维方式，依赖心理重，等、靠、要的行为习惯左右着工作的进展，鲜有培育、开发社会资源的创新思维。

　　西方在释囚保护方面，“为了避免刺激出狱者，不宜以国家名义从事保护，最合适的莫过于由社会团体来担当这一职责”，于是，各种保护，大多是由社会机构实施的。{25}此外，香港和内地的经验都已经证明，同样的纪律和激励在雇员身上发挥的作用，远比捧着铁饭碗的公务员要大得多。社会需要更多的雇员而非政府公务员，社会力量更多介入社会治理是大势所趋。

　　对于“举国体制”的优越性，我们要保持清醒的认识，它很有用，但也有限。国家早已确定了转变政府职能的战略，“小政府、大服务”是时代的发展趋势，香港“政府、企业、非政府组织”三方联合，共同促进社会发展的模式必将在内地出现，尽早准备、尽早参与才能使自己走在时代的前列。

　　3.唯法律论

　　许多人发生了对“法制化”的误读，认为只要对社区矫正的方方面面都给予法律规定，我们国家就能像发达国家一样快速推进社区矫正的步伐。实际上，是社会生活的需要产生了法律，而不是法律产生了社会生活。法律大多是对人们生活规律、生活习惯的认可，法律总是要滞后于快速变化的社会现实的。人们在社会生活中产生了某种需要，就会进一步变为实现这种需要的动力，并采取一定的目的行为，当这种行为被多数人认可并产生积极的生活效果，这种行为方式就会被规定为法律。香港善导会的整个发展过程都是遵循这个规律：先由民间发起，从小到大发展。政府是超脱的引路人：你发展壮大了，有利社会了，我才会支持你的发展，把你的模式上升为法律；你违背规律，没有前途，政府就不会为你买单，而任由你自生自灭。法律其实只是认可，是给成功的经验定型。

　　4.唯经费论

　　在许多国人的思维中，干任何事都是先讲条件。做事先强调人、财、物，条件具备了才干。许多人都把政府是否提供经费，经费能否长期保障，作为本地区社区矫正能否生存和发展的决定因素。而香港善导会的发展经历可以给我们以启迪。香港善导会早年的活动是极缺经费的，发展是极其艰难的。最初职员都是兼职的，在善导会的工作都是无偿的。善导会靠着坚持不懈的努力，一点一点获得社会的认可，得到的善款也在一点点增加，直到获得政府的支持。香港善导会前任主席苏国荣在纪念善导会成立五十周年座谈会上，满怀深情地回忆说，“当年职员到各处提供服务，尽量搭车前往，不讲条件，后来开私家机车用于工作。八十年代中期，会方财务困难，管理委员会决定减薪，会长分别会见了九十多名员工，说明原因，他们均乐意接受减薪，这样善导会才渡过了财务危机，员工们的士气丝毫无减，他们是善导会的最佳资产。最近二十几年，善导会来内地考察、访问的所有委员们均自付交通费和住宿费。这种义务服务，分文不受的传统，自始至终都如是，五十年来从未改变。”{26}近年来，防止社区矫正机构、人员发生腐败是内地社区矫正研究中的一个课题。开办费过高和运行中的奢华消费应当引起重视。

　　三、社区矫正工作的发展完善

　　在了解了香港社区矫正和内地的不同之处，尤其是产生这些不同的历史、文化、社会背景之后，我们发现，香港的社区矫正已经走在世界前列，但对它的经验要作辩证分析。要知道，它们的经验，有些可以复制，有些是不能复制的。这需要我们具备一番鉴别和扬弃的功夫。

　　(一)政府作用的科学定位

　　要科学发挥政府的主导作用，合理规划，逐渐把社区矫正工作交给社区，发挥社区主力作用，政府搭台，社区唱戏。目前许多地区社区矫正上实际存在仍由政府部门负责“监狱外执行”的现状，表现出基本要求有余、柔性不足，强制有余、规范有余、关怀不足的缺陷，遭到一些刑释人员的抵触，制约了它的进一步发展。再加上这些模式实际上是将过去由监狱一个机构履行的职能，交由其他政府部门共同履行。在我国现有条件下，每个政府部门都有自己繁重的任务，没有人力和物力再承担额外的责任，“齐抓共管，各负其责，综合治理”已经被实践证明只是一种美好的理想，可以偶尔为之，但并不是一条可持续发展的道路。尽快扶植非政府组织的成长，就成为可行的、富有建设性的发展方向。社区矫正在我国尚处在初期阶段，和其他领域曾经经历的情况一样，重要的是勇于实践，锐意进取，办出自己的特色。我国在20世纪90年代开始社区建设，接着又提出了和谐社区建设。2004年9月党的十六中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，要求“必须推进社会管理体制的创新，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局”。“建设服务型政府”，也是这一时期改革的任务，适应这种要求，要更新社区矫正的观念，刑罚执行的观点不宜过分强调，而应强调社会服务的观念。

　　香港早期的福利及社会服务(包括医疗和教育)一直都是以民间组织或非政府组织为主要的提供者，政府的角色相对次要。20世纪60年代后，香港政府在社会服务方面有了更多的作为，开始花钱买服务，政府的角色变得重要起来。1997年金融危机后，由于政府削减了对民间社会组织的资助，使得不少非政府组织将其运作策略转变为成立“社会企业”。鼓励创新，追求突破，其服务亦开始走向“自负盈亏”之“自我资助”模式，以确保服务能够维持。现在“三方合作”的社会服务模式在香港方兴未艾。所谓“三方合作”，就是社会服务目标是通过成立一些政府基金作为种子基金，鼓励民间组织通过与商界合作，共同提供服务。有学者调查显示：三方协作项目中的参与企业较多为中小企业。改革开放后，内地中小企业吸纳了大量的劳动力，对高就业率曾经作出过重要贡献，将来在内地“三方合作”的社会服务模式的建设中，他们仍将扮演重要的角色。现在开始研究香港“三方合作”社会服务模式的是非成败，未雨绸缪，先行一步，是富有进取精神的积极行动。

　　(二)用好有限的建设经费

　　现代社会，无论是内地还是香港，政府注资推动社区矫正都是资源流向的主渠道。政府怎样花好纳税人的钱是一个需要好好研究的重大课题。香港政府在向社会提供公共物品方面，采取三种模式：(1)政府兴办、政府经营，一般是无利可图或盈利甚微又关系国计民生的项目；(2)政府兴办，商业经营模式；(3)政府授权私人专利经营模式。后两种模式因为有利可图，人们会给以极大的关注。政府在其间科学调控和规制，保证自己目标的实现。政府通过与企业、私人签订合约，规定合作期间企业、私人必须达到的指标，将专营权在社会上公开招标，使政府可以选择更合适的经营商。拍得的专营权也不是终身制，专营企业如不能满足政府基于公共利益提出的要求，政府有权终止其专营权，重新引入竞争机制。现在，香港政府在与企业、与社会组织打交道方面，已经形成了一套成熟的制度、体制和办法，是享誉国际的“高效政府”和“廉洁政府”。内地正处在转变政府职能时期，香港的很多经验可以借鉴。

　　香港政府正式投入资金，扶植、帮助非政府组织发展是20世纪60年代以后的事。经济起飞带动了社会发展，特别是劳动社会组织的蓬勃生长，政府就有能力投入较多的资源于社会福利、教育和医疗公共服务。内地社会服务将来也要经历大致的过程。在内地社区矫正遇到的各种困难中，根本困难是资源困难和提高资源的使用效率的问题。由于历史的原因，在我国，国民参与慈善事业和社会管理事务，正式走上社会舞台，将要经历漫长的过程。矫正经费不足是各地普遍存在的问题。

　　(三)专业人员的发展之道

　　我国民间组织大多规模小，人员的专业素质较差，运行不规范，活动的随意性很大。截至2008年年底，全国社会组织从业人员中，大学本科及以上学历的人员所占比例仅为31%，而达到社会工作师执业资格水平的，全国仅为225人。{27}社区矫正工作是一项专业性很强的工作，需要大量的受过专门训练的社会工作者充实各个岗位。这是一个庞大的数字，短期内很难满足，就需要采用一些替代性措施。现在各地采用的定期抽调司法机关、其他相关机关专业人员指导、参加社区矫正工作的做法值得提倡和坚持。随着社区矫正运作的成熟，可以逐渐减少这些人员。

　　鉴于目前我国大多数城乡缺少非政府机构，而这种机构在短期内很难大面积产生而形成气候的实际情况，有些地方尝试由政府支持登记成立有别于工、青、妇的“社会团体”的改革。如北京市朝阳区的阳光社区矫正中心就是以“民办非企业”的形式进行登记的。这种建设模式是符合我国国情的一种过渡形式，经过一定时期的良性发展，就能像香港善导会一样，履行更多的服务职能。鉴于我国专业社会工作者严重缺乏的现状，可以采用相关部门人员兼职的过渡性做法。朝阳区阳光社区矫正中心就是由该区司法局副局长兼中心的主任。因为兼职人员仅仅是在“民办非企业”中工作，不在团体中领取报酬，在现行法制柜架内是行得通的。

　　(四)参与模式的渐进多样

　　民众的参与热情和参与度很低，将在今后相当长的时间里，成为制约我国社区矫正服务方式转型的不利因素。内地社区矫正力量的形成和整合与香港不同，是一种自上而下，政府发动，政府包办的模式。政府虽然做了大量的努力，民众的参与度仍然不高，突出表现在来自民间的善款很少，参与社区矫正的市民很少。究其原因，一是内地民众缺少投身慈善事业的习惯。儒家思想是一种现世的理论，维护封建宗法制和等级制，主张“礼有差等”，中国社会一直是一个“身份社会”，人们的关爱只投向亲人、熟人和关系人，没有向陌生人行善的观念和习惯。社会学家费孝通经过调查，提出了中国人在权利分配上的“差序格局”现象。在看重等级的社会，居民参与社会管理的机会很少，弱势群体的权利缺少社会的尊重和保障。再加上我国慈善事业刚刚起步，管理很不成熟，存在腐败现象，得不到居民的认可，这些就严重制约了人们投身慈善事业的热情。二是人们对罪犯的戒备和排斥。有学者对北京市和保定市两地600位市民做了问卷调查，调查结果表明，社会公众普遍焦虑于犯罪的威胁。高达71.7%的人认为我国犯罪问题非常严重，有89.4%的人表示对于自身安全非常担心或者比较担心。49.2%的人对自己邻居中存在社区矫正对象有些不安，更有8.0%的人对此很恐惧。公众对于罪犯缺乏宽容的态度，在对“如果您不幸受到了犯罪分子的侵害，而犯罪人愿意向您道歉、赔偿，您愿意宽恕他们吗？”的回答中，给予肯定回答的只有32.2%。人们视犯罪为洪水猛兽，迷信刑罚的威慑力，推崇报应观念，对罪犯持排斥、歧视的态度。大多数人都认为，如果不将罪犯投入监狱，就等于没有给罪犯予以处罚。认为监禁刑是最安全、最有效的行刑方式。{28}

　　有学者经调查认为，我国民众是缺乏博爱精神的。民众对他人的帮助，只愿意投入在自己认为值得同情的人身上。在这种“爱有差等”的社会观念下，使民众难以产生对陌生人，尤其是不道德之人的关怀。而西方的宗教是超验的、出世的，在他们那里，慈善是在“众生平等”的底线上，给人的生命的一种关怀，这种关怀不仅超越由血缘形成的亲疏关系，也超越由实质的价值形成的善恶分际。从这个意义上讲，香港社会热心投身慈善事业的氛围，是很难在内地复制成功的。

　　香港善导会很早就注意到中华文化背景下，家庭亲情对帮助囚犯渡过服刑生活和释囚顺利适应社会的无可替代的重要作用。这方面的成功经验是很容易复制的。

　　有学者2008年对上海市社区矫正情况做了调查，结果表明，在矫正对象的社会支持网络中，家庭是最主要的支持来源。朋友是仅次于家庭的第二个支持来源，然后才是其他社会成员。{29}可见，在诸多参与力量中，依靠囚犯亲友的亲情帮扶囚犯，常能收到事半功倍的效果。现阶段在其他资源匮乏的社会环境下，研究这个课题有着特殊的价值和意义。




【作者简介】
闵征(1957-)，男，江西南昌人，中央司法警官学院学报编辑部编审。


【注释】
[1]本文使用的“社会组织”一词与“民间组织”同义。2006年10月，党的十六届六中全会首次使用“社会组织”一词，十七大报告进一步确认了“社会组织”的定义，是对传统的民间组织、非政府组织、非营利组织、民间非企业组织、第三部门等称谓的改造和统一。2007年国家民政部在南京召开全国社会组织建设与管理工作会议，自此，“社会组织”的概念正式被官方确认，在全社会推广使用。但目前全国许多城市仍沿用“民间组织管理局”的名称，学者在学术研究中使用“民间组织”的情况就更普遍。其他国家和地区使用的类似概念有：非政府组织、非营利组织、公民社会、第三部门、独立部门、志愿组织、慈善组织、免税组织等。


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