地方政府行政审批制度改革的困境与对策——基于F市外经贸系统的实证考察

【出处】《中国行政管理》2011年第7期
【摘要】基于“流程再造”的研究视角，本文对F市外经贸系统中的行政审批事项、内部运营、跨部门与跨层级审批等状况进行了实证考察，指出当前地方政府行政审批制度改革中存在“越减越肥”与“审批拖沓”、“简政放权”中的“统筹不足”、“重审批”中的“轻监管”等问题。文章提出应从提升行政服务中心的窗口办理效能、搭建行政审批网络一体化平台、建立审改公众参与制度、建立审改绩效考评制度等四个方面来推进行政审批制度改革。
【英文摘要】Based on the investigation of Foreign Economy and Trade System of City F, this paper points out the questions existing in the reformations of Chinese local governmental administrative approval system, such as reformation of administrative examination and approval is called “self-revolution” of administrative bureau. Based on analysis of problems in the process of administrative examination and approval, this paper describes some typical plights and points out that the reformation should focus on the authourizing criterions, scientific designing and electronic-governance. Therefore, the reconstructing of 2 horizontal and 2 vertical precedures should emphasize on the rationalities of proceeding and the criterions of authouizing.
【关键词】行政审批；地方政府；公众参与
【英文关键词】administrative approval, local government, public participation
【写作年份】2011年
【中图分类号】D630.1
【文献标识码】A
【文献编号】1006-0863(2011)07-0090-04


【正文】

　　行政审批制度与我国沿袭已久的计划经济体制密切相关。在我国经济、社会深刻转型的过程中，传统的行政审批制度已经无法满足建立和完善社会主义市场经济的客观需要，阻碍了政府职能的进一步优化。在新的历史发展时期，考察地方行政审批制度改革的现状、反思所面临的困境、进而提出相应对策，对于提高政府管理绩效、完善市场经济体制无疑具有重要意义。

　　一、问题的提出

　　自20世纪70年代末以来，西方各国掀起了政府流程再造浪潮，强调将企业“流程再造”引入政府部门，实施过程控制与结果导向并重的绩效管理。［1］我国也于上世纪末开始大幅度精简行政审批事项，进一步规范审批程序，设定审批时限，公开审批内容，以此推进公共服务的“流程再造”。［2］作为广东省的重要试点，F市在精简审批事项、推进信息公开、加强审批监管、提高审批效率、改善审批服务等方面做了许多有益的尝试，但由于F市各区、各部门在改革进度上差距悬殊，改革效果也参差不齐，由此造成了审批流程再造的诸多不确定性。

　　笔者于2008年7月至2009年3月对F市外经贸系统进行了跟踪调研。笔者认为，围绕这一主题，研究者必须探讨的问题有：“真实世界”中究竟发生着怎样的故事？“亲临一线”的实践者们究竟有着怎样的困惑？有志于脱离“非中国化”窠臼的研究应当提供怎样的解决方案？本文借助F市提出的“两横两纵”的审批实施框架［3］，梳理F市外经贸系统的行政审批制度的运行及改革状况，分析其在审批流程再造过程中面临的困境，并提出相应对策建议。

　　二、F市外经贸系统行政审批的运行状况

　　F市地处珠三角，现辖C区、N区、SD区、G区和SS区。作为著名侨乡，F市经济发展的外向依存度很高，有超过7000多家外商投资企业（包括港、澳、台投资企业），共投入外资超过180亿美元。近年来，F市基于提升招商引资质量和水平、转变外贸增长方式的要求，极为重视外经贸系统行政审批工作的规范化、合理化。调研结果表明，相对于过去较为混乱、随意的状况，目前F市外经贸系统在行政审批事项的数量与分布、内部管理层级、跨部门与跨层级审批流程等方面已呈现出较为清晰的工作脉络。

　　（一）行政审批事项的数量与分布

　　目前，在F市外经贸局设定的8个职能科（室）中，负责行使行政审批事项的科室有5个，占总科室数量的62。5％，承担行政审批（管理）事项 25项，其中行政许可事项 5 项，其它审批事项16项，日常管理事项4项。25个审批（管理）事项分布在对外贸易发展科、综合信息科、外商投资促进科、外商投资管理科、口岸管理科等五个科室，其中外商投资促进科承担的审批事项最多，其次是外商投资管理科，其余科室的审批事项则较少。根据审批事项的性质，各科室的审批事项也较独立。除了G区的“外商投资企业申请鼓励类项目确认书（初审）”主办科室是外经股，协办科室是中小企业局外，其他上报的审批事项均不涉及协办科室。

　　调研表明，N区外经贸系统承担审批事项有35个，SD区外经贸系统承担审批事项30个，C区、G区、SS区分别为38、38和37。具体分布情况是：SD区的外经贸事项比较集中，主要分布在外经科和外贸科两个科室；N区经贸局涉及外经贸的审批事项的业务总量仅次于G区，其审批事项主要是由外商投资科、口岸管理科以及外贸发展科承担；SS区审批事项则全部集中到了1个科室，C区有4个科室承担涉及外经贸事项的审批，G区的审批事项则集中分布于2个科室，在一市五区的外经贸系统中审批事项集中率仅次于SS区（见表1）。

　

F市外经贸局综合信息科的工作人员小A指出，目前的审批事项数量及其分布是在前几轮改革的基础上逐步磨合成型的，正逐渐趋于合理，然而在实际工作量的及具体分工的均衡度方面，仍颇多不尽人意之处，“忙的忙死、闲的闲死”的现象几成常态。

　　（二）F市外经贸系统行政审批的内部运营

　　就管理流程而言，F市外经贸系统行政审批的内部运营主要涉及审批层级数量、审批期限和审批环节三个方面。这三方面直接影响着审批效率：审批层级越多，审批环节也越复杂，审批期限就越长。在审批时限方面，外经贸系统除了“进出口企业参加广交会资格审查、摊位分配”、“开设或关闭进出口货物作业码头审批（初审）”、“开设或关闭进出口货物起运点和临时起运点审批（初审）”等3个事项由于其特殊性要超过5天办结以及2个涉密事项外，绝大多数审批事项一市五区的外经贸系统均规定在5天内完成。

　　在管理层级方面，除两个涉密事项外，一市五区的外经贸事项均没有超过3个管理层级。其中，市局有26个事项需经3个管理层级，占上报事项总数的67％；有11个事项需经2个管理层级，占上报事项总数的28％。五区有关管理层级的情况如表2所示。

　　F市外经贸局综合信息科的工作人员小A指出，目前的审批事项数量及其分布是在前几轮改革的基础上逐步磨合成型的，正逐渐趋于合理，然而在实际工作量的及具体分工的均衡度方面，仍颇多不尽人意之处，“忙的忙死、闲的闲死”的现象几成常态。

　　（二）F市外经贸系统行政审批的内部运营

　　就管理流程而言，F市外经贸系统行政审批的内部运营主要涉及审批层级数量、审批期限和审批环节三个方面。这三方面直接影响着审批效率：审批层级越多，审批环节也越复杂，审批期限就越长。在审批时限方面，外经贸系统除了“进出口企业参加广交会资格审查、摊位分配”、“开设或关闭进出口货物作业码头审批（初审）”、“开设或关闭进出口货物起运点和临时起运点审批（初审）”等3个事项由于其特殊性要超过5天办结以及2个涉密事项外，绝大多数审批事项一市五区的外经贸系统均规定在5天内完成。

　　在管理层级方面，除两个涉密事项外，一市五区的外经贸事项均没有超过3个管理层级。其中，市局有26个事项需经3个管理层级，占上报事项总数的67％；有11个事项需经2个管理层级，占上报事项总数的28％。五区有关管理层级的情况如表2所示。


　　经过十余年的探索与尝试，F市外经贸系统行政审批的内部运营得到了一些有效的调整，在审批层级数量、审批期限和审批环节的设定方面汲取了国内外的先进经验，并在一定程度上获得了行政相对人的认可与肯定。但层级过多、期限含糊依然备受批评。

　　（三）外经贸系统外部的跨部门与跨层级审批

　　外经贸涉及外部跨部门审批的事项主要集中在“外资企业”这一大类，如“外商投资企业的设立、变更”等，此外，还有“开设或关闭进出口货物作业码头审批（初审）”、“开设或关闭进出口货物起运点和临时起运点审批（初审）”以及2个涉密事项。从这些事项涉及的关联部门来看，关联部门基本上是特定的，主要包括工商局、国税局、地税局、外汇管理局、市财政局、海关、出入境检验检疫局、海事局、公安局、技术监督局等10个部门；从跨部门的关联方式来看，主要有审批是否前置两种情况。其中，工商局、海关、海事、出入境检验检疫、边防检查往往作为审批前置的关联部门。

　　外部跨层级审批事项主要涉及以下几类：市局代省受理或省委托；市局审批或市局委托下放，区局审批或区局下放到镇街。

　　根据规定，3000万美元以下鼓励类和允许类项目市局委托五区受理办结（完全委托）；3000万美元以上鼓励类和允许类项目由市局办理的事项是，“外商投资企业设立、变更、延期和终止审批”，该事项包括了14个子项；代省受理的事项有2个，即“自由技术进出口合同登记”和“限制类技术进出口许可证”。

　　另外，市局将“进出口企业参加广交会资格审查、摊位分配”部分委托到SD区，“外商投资企业联合年检”以及“对外贸易经营者备案登记及登记事项变更”则由市局部分委托给五个区局。除了两个涉密事项、“开设或关闭进出口货物起运点和临时起运点审批（初审）”、“开设或关闭进出口货物作业码头审批（初审）”以及前述事项外，其它事项市局均完全委托下放到区。N区则将3000万美元以下鼓励类和允许类项目“外商投资企业设立”这一项中部分权限下放，由各镇（街道）审批；3000万美元以下鼓励类和允许类项目“外商投资企业提前终止”事项，则完全委托到镇街；“加工贸易业务合同生产能力证明”是由市局完全委托给区局审批的，而SD区又将其完全委托给镇街，C区则委托镇街初步审核；“产品出口企业的确认、考核和先进技术企业的确认（初审）”事项， C区委托镇街初步审核；“对外贸易经营者备案登记及登记事项变更”事项，SD区完全委托给镇街。除上述事项外，由市局委托给区局实施的事项均在区局办理。

　　市局工作人员Z指出，几年来，跨部门与跨层级审批的尝试与改革力度颇大，消除了一些明显不合理的做法，但还是存在跨部门审批的“并还是分”、“前置与否”，跨层级审批的“委托与否”、“多大程度的委托”以及“如何监管”等多方面的疑问。加上各区的做法不一，即使是从事这一工作的公务员，也时有无所适从的困惑。

　　三、F市外经贸系统行政审批制度改革的困境

　　（一）“越减越肥”与“审批拖沓”

　　F市行政审批制度改革与全国其他城市一样，是从精简审批事项开始的，并且同样也经历了精简又膨胀的反复过程。到2008年4月，F市已经开展了三轮行政审批事项的清理、精简工作，三轮精简之后保留事项的数量分别是487项、272项和1154项。纵观这三轮改革的过程，我们发现一个尴尬的现象：审批事项的数量陷入了“精简又膨胀”或称为“越减越肥”的怪圈。从最后一次清理的结果来看，审批事项的数量仍然过多过杂，这势必也影响到内部管理的水准和对外服务的质量。有些科室或事项几年都没有实际业务发生，如市局和区局的口岸管理科（口岸管理办公室）。各科室工作量的分布不均，造成外经贸系统内部工作量比较少的科室所属的人员闲置。同时，“审批拖沓”也很严重：审批时限普遍过长，即办事项较少。并且，相同的审批事项在一市五区的标准还往往不能统一。例如，“粤港澳直通厂车初审”，市局是两天办结，C区是即办，G区和SS区是3天办结。就外经贸系统而言，有些即办事项一般只需经过科员便可，但实际上却要经过科员、科长、甚至副局长三个管理层级。

　　（二）“简政放权”中的“统筹不足”

　　简政放权促使F市审批权力结构产生重大调整。几年来，大部分事项下放后符合当地实际，使得市级部门从一些日常事务性的工作中解脱出来，将一些管不好、管不到的事情下放到各区，实现管理重心下移，调动了下级部门的积极性，但同时也暴露出许多“统筹不足”的缺憾。

　　首先，F市开展的简政放权工作大多失之仓促，往往政治意义大于行政改革意义，对简政放权工作没有进行深入的调研和科学的论证，哪些可放，哪些该收，没有政策上的指导，只是笼统提出“能放则放”和“五区事权相对一致”两个原则，简政放权成为“跟风”行为。一些部门在强大的政治压力下，把大部分事权下放到各区行使，有的甚至一个不留全部下放，一些需要从全市总体上进行统筹把关的事项如规划、国土和环保等事权，也大量地下放到各区。个别区向镇（街）大量下放审批事权，而在下放的同时却没有考虑到镇（街）的承受能力。

　　其次，事权下放程序不规范。根据要求，各市级部门下放事权要与承接方签订委托书，明确权利义务，并同时把印章一并下放，或通过格式套打的方式解决盖章问题，但少数部门未与承接方签订委托书，也没有解决盖章问题。一些部门甚至把省直部门委托下放的事权又再次委托区级部门实施，出现二次委托现象。如，外经贸系统在简政放权时，由省局委托给市局的事项就又再次被委托给区局；市局有两个事项是代省受理的，而市局却又将其下放到区局办理。调研表明，个别区局中有6个事项发生二次委托。此外，委托下放制度也未及规范，市局的上报材料表明，市局共下放事项36个，其中只有20个事项签订了委托书，仅6个事项制定了监管制度或措施。

　　（三）“重审批”中的“轻监管”

　　“重审批轻监管”是全国行政审批制度存在的通病，F市也不例外。

　　首先，F市的审批与管理、监督职能高度融合，责任不清晰。各部门中一般按管理条块设置内设机构，某一类事务的审批、管理和监督集中在一个内设机构中，这使得一些政策性的管理变成了审批或审批的条件，一些管理和监督措施也由审批加以替代了。

　　其次，监督执法主体也存在结构性缺陷。由于大范围内的政府职能没有得到整合，监督执法主体分散在各有关部门，一些关联性较强的监督执法任务不能形成合力，执法监督力量大多集中在区、县以上层级，而随着镇（街）一级经济规模和人口不断扩大，政府审批管理的重心又不断下移，但由于镇（街）没有专业、合法的监督执法机构和队伍，从而导致了监督执法的缺位。

　　再次，监督执法主体的职能错位。由于不同监督执法主体之间的职责不清、工作难以衔接、信息无法共享，致使一些涉及市场准入领域的监督执法存在企业法人主体资格和经营资格的监管职责不清等问题。如对网吧的监管，工商部门的年审时间与一些前置部门的年审时间不统一，导致工作衔接不上。

　　此外，还常常出现对下放事权监管不到位的情况。由于一些部门不是主动放权而是迫于压力下放事权，监管的主动性和积极性也不高，甚至采取放而不管的态度；同时，审批备案制的操作性也不强。按规定，区级部门必须定期将审批的文档资料提交市级部门备案归档，许多区级部门以材料运输麻烦备案归档制度无法落实，而且由于审批备案制的滞后性，区级部门的不当行为无法在第一时间发现并及时纠正，事后的责任追究机制也很不健全。

　　四、深化行政审批制度改革的对策建议

　　（一）提升行政服务中心的窗口办理效能

　　建议各职能部门将所有审批事项（涉密事项除外）向行政服务中心窗口集中，方便申请人办理。这样，以“审批部门”为中心、执着于“机构编制”、“人数多寡”的改革逻辑就能够得以转变为以“审批事项”为中心，以“提升效能”为导向的运营状态。与此同时，还要规范中心窗口的内部管理。中心窗口集中接件、受理、办结等审批业务，同时还必须承担相关的来电来访、咨询等业务，形成一个窗口对外、一站式办结。实行政务信息公开，将窗口的职责、相关审批事项办理的依据、条件、程序、期限、申请材料、办结时限以及窗口办事纪律和投诉办法对外公开。从而真正落实一个窗口受理制、一次性告知制、首问责任制、窗口限时办结制等目标。

　　（二）搭建行政审批网络一体化平台

　　首先，应在地方政府统筹指挥下，以“审批事项”为起点，实现各相关职能部门行政审批业务系统与办公系统、数据平台、市行政审批业务操作系统的对接，扩大电子监察范围；其次，通过联网简化审批环节，对跨层级的行政审批事项进行时限监督和绩效评估；再次，推进网上一站式服务，实现审批服务的电子化，提供审批表格的下载、表格上传，实行网上预审；最后，通过建立政府内部局域网实现不同部门非机密信息的共享。这样，就有可能既适应和满足“简政放权”的需要，又能同时避免缺乏统筹、安排混乱的局面。

　　（三）建立审改的公众参与制度

　　行政审批制度改革是一项复杂的系统工程。实践表明，仅靠政府自身来推动审改，效果不甚理想，因为由于专业分工，一个完整的项目被划为许多子项目，许多部门只清楚自身所负责的审批事项，至于整个项目所要涉及的所有流程不甚清楚。相应地，与行政审批事项发生关系的社会组织及个人往往更为清楚一个完整项目需要经过的审批流程，因此，在审改过程中，通过完善公众参与方式、丰富公众参与内容逐步建立审改的公众参与制度，调动公众的参与积极性，不仅有利于政府厘清审改思路，而且也可以提高审改的整体协同效应，在注重“审批”这一行政职能的同时，也强调“监管”不可或缺的地位，将“公众参与”提高到战略高度，进而收到事半功倍的效果。

　　（四）建立审改绩效考评制度

　　就地方政府职能部门而言，建立行政审批制度改革的绩效考评制度有重要意义。从考评主体上讲，既要有上级部门、专家学者考评和部门自我考评，也要有审批相关人的考评；从考评内容上讲，既要有定性考评也要有定量的考评；从考评时间上讲，既要有短期考评也要有长期考评。从某种意义上说，建立和完善审改绩效考评制度，特别是提高审批相关人评价在整个绩效考评制度中的比重，将有助于直接推进审改进程、提高审改的成效。




【作者简介】
戴黍，华南师范大学公共管理学院教授；刘兆帆，华南师范大学公共管理学院研究生。


【注释】
[1]陈振明.政府再造：西方“新公共管理运动”评述［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.2.
Chen Zhenming. Reengineering Government: Review on Western New Public Management Movemnet. Beijing: China Renmin University Press, 2003. p2.
[2]金竹青.公共服务流程再造：中国政府流程再造新趋势［J］.国家行政学院学报，2008（5）.
Jin Zhuqing. Reengineering Public Service: New Trends of Chinese Governmental Reengineering. Journal of Chinese Academy of Governance, 2008(5).
[3]刘志光.两横两纵流程再造：行政审批改革的新空间［J］.中国行政管理，2009（10）.
Liu Zhiguang. Reconstructing of 2-horizontal and 2-vertical Precedures: A New Area of Administrative Examination and Approval Reformation. Chinese Public Administration, 2009(10).