试述行政机关申请强制执行案件的合法性审查

行政机关申请强制执行案件（以下简称申请执行案件），是指公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院经立案审查后予以执行的案件。对这类案件在交付执行前，是否需要对具体行政行为是否进行合法审查，成为行政审判实践中一个突出问题。笔者根据审判工作实践，阐述个人看法。

    一、对申请执行案件是否进行合法性审查的问题

    对申请执行案件是否进行合法性审查？在审判实践中有两种不同的观点：一种观点认为不需要进行合法性审查。理由是，被执行人在法定期限内不提起诉讼，是自愿放弃了诉权，意味着对具体行政行为的接受或认可。因此，只要行政机关提出执行申请，人民法院就应当执行。另一种观点认为对这类案件应当象行政诉讼案件一样全面进行合法性审查。理由是，这两类案件都源于行政机关作出的具体行政行为，因此，都应该根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定进行合法性审查，对正确、合法的具体行政行为予以执行，对错误、违法的具体行政行为不予执行，这样才能体现行政诉讼法的立法初衷。

    笔者认为上述两种观点都有失偏颇。本人主张对申请执行案件坚持合法性审查原则，但与行政诉讼案件的合法性审查要有区别。理由如下：第一，这两类案件的审查对象都是行政机关的具体行政行为；审查依据都是行政诉讼法和有关的法律、法规、规章；审查目的都是确认具体行政行为是否合法。这些相同之处表明了二者之间具有内在联系，因此，应当坚持合法性审查原则。第二，这两类案件又有很大区别：一是立案的前提条件不同。申请执行案件是鉴于公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关向法院申请执行而立案的；行政诉讼案件是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼而立案的。二是主体不同。申请执行案件的申请人是作出具体行政行为的行政机关；而行政诉讼案件中行政机关是恒定的被告。三是审查的内容不同。申请执行案件审查的是行政机关的积极作为，而行政诉讼案件审查的内容，不仅包括行政机关的积极作为而且也包括其消极作为。四是审查方式不同。申请执行案件只能就行政机关提供的书面材料进行审查；而行政诉讼案件审查方式主要是开庭审理、有的还需要调查核实证据，进行现场勘验、技术鉴定等。五是处理结果不同。申请执行案件经合法性审查后，只能作出执行或不予执行的决定，而行政诉讼案件最终要作出或者维持、或者撤销、或者变更、或者责令履行法定职责的判决或裁定。这就决定了申请执行案件于行政诉讼案件的合法性审查要有区别。

    二、对申请执行案件应当审查哪些内容

对申请执行案件进行合法性审查应包括程序方面的审查和实体方面的审查两方面的内容。

    就程序方面而言，需要审查的内容主要有：

    一是查清申请机关是否具有主体资格。根据我国法律有关规定，申请执行的主体应该是行政机关和法律法规授权的组织。非行政机关和未经授权的组织不能成为申请执行的主体。根据这一规定，有权申请执行的应当是：最初作出具体行政行为的行政机关和法律、法规授权的组织：经过复议的案件，如复议机关维持了原具体行政行为，仍由原机关申请，复议机关改变了原具体行政行为的，由复议机关申请；由行政机关委托的组织个人作出具体行政行为的，由委托的行政机关申请，符合上述条件之一的，就是适格的主体。

    二是查清申请执行的行政机关是否具有法律授予的行政强制执行权。从我国现有的法律、法规、规章规定看，有以下几种情况，可以申请人民法院强制执行的；可以由行政机关强制执行，也可以申请人民法院强制执行的；由行政机关强制执行的。对于前两种情况，只要行政机关申请就应当受理，第三种情况，即使是行政机关申请也不能受理。至于行政机关依照规章申请执行的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条参照规章的规定，只要规章不予法律、法规相抵触，也应受理。还有的依据规章以下的规范性文件申请执行，人民法院不应受理。

    三是查清被执行人逾期不申请复议或不起诉又不履行的情况是否属实。如被执行人是否收到处罚或处理决定等法律文书；行政机关是否依法交代了申请复议或起诉权力等。如果行政机关应依法交代复议或起诉权而未交待的，不予执行。

    四是申请执行的行政法律文书是否已经发生行政法律效力，和申请强制执行是否超过法定申请期限。对尚未超过法定起诉期限即向人民法院申请执行的，人民法院不予受理。对超过法律法规规定的申请执行期限的，人民法院不予执行。最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见（试行）》（以下简称意见）第八十八条规定，申请执行的期限是自起诉期限届满之日起三个月。逾期申请的，人民法院不予受理。

    五是查清是否应由本院管辖。《意见》第八十三条规定，对于行政机关依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条之规定，申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由被执行人所在地的基层人民法院受理执行。又规定，基层人民法院认为需要中级人民法院执行的，可以报请中级人民法院决定。人民法院应当严格按照此规定受理案件。

    就实体性审查而言，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定进行审查。审查的内容主要包括：

    一是审查证据是否充分。要审查作出具体行政行为是否有充分的证据，证据来源是否真实可靠，证据与证据之间是否得到印证，有无相互矛盾或相互排斥。对作出具体行政作为前没有调查取证的或缺少基本证据的，人民法院不予执行。

    二是审查适用法律、法规是否正确。审判实践中，应本着后法优于前法，专门法优于普通法，高效力层次法优于低效力层次法的原则来判断；有无应适用甲法而适用了乙法；有无应适用某法的甲条款而适用了乙条款；是否适用了已经失效或尚未生效的法律、法规；在一定阶段内的违法行为是否适用了相应阶段内的法律法规；行政处罚是否在法律法规规定的处罚种类和幅度内等。如果没有适用法律法规或者适用法律法规错误的，不予执行。对于适用的，要审查规章与法律法规是否抵触，规章与规章是否矛盾，如不抵触、不矛盾的应予执行，如抵触的不予执行，如矛盾的按行政诉讼法第五十三条第二款规定办理。对于适用规章以下规范性文件的，人民法院不予执行。

    三是审查是否符合法定程序。法律、法规规定行政机关作出行政行为的行政程序，是行政机关正确、及时作出具体行政行为的必要保证，是防止行政机关及其工作人员滥用职权的有效措施。违反法定的行政程序，很可能作出不合法的具体行政行为，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。因此，对违反法定程序作出的具体行政行为，行政机关申请强制执行的，人民法院不予执行。

    四是审查是否超越职权。主要审查的行政机关作出具体行政行为是否是在法律、法规授权的职权范围内，有没有超出自己的职权范围而行使行政职权的行为。从审判实践中表现的情况看，主要有：1、行政主体行使了法律授予由人民检察院行使的检察权或由人民法院行使的审判权；2、甲部门的行政机关行使了法律、法规授权由乙部门行使的行政职权；3、下级行政机关行使了上级行政机关的行政职权；4、行政主体超出其行政辖区行使行政职权。对超越职权的，人民法院不予执行。

    五是审查是否滥用职权。行政主体作出的具体行政行为虽然在其自由裁量权限内，但违反了法律、法规的目的、宗旨，且极不合理、公平。其主要表现形式：1、主观动机不良。行政主体明知其行为的结果违背或偏离法律、法规的目的、宗旨，而基于管理者个人利益、单位利益，假公济私，以权谋私的动机，作出极不合理的具体行政行为；2、不考虑应考虑的因素。行政主体在作出具体行政行为时，没有把法律、法规规定应考虑的因素或按照常理应考虑的因素作为依据，作出极不公平的具体行政行为；3、考虑不应考虑的因素。行政主体在作出具体行政行为时，考虑了法律、法规规定不应考虑的因素或按照常理不应考虑的因素，作为处理问题的依据，作出极不合理的具体行政行为。对此，行政机关申请强制执行的，人民法院不予执行。

    三、对申请执行案件的审查方式有哪些

    审查方式要以审查申请执行的行政机关提供的书面材料为主，主要有：

    一是审查申请执行书。申请执行书不仅要表明行政机关申请执行的意向，而且要载明与执行有关的事项和内容。包括申请执行的行政机关名称、法定代表人；被执行人的姓名（名称）、住址；作出具体行政行为的主要过程；被执行人的违法事实及其证据；适用的法律、法规；行政处理决定的主要内容；拒不履行义务的事实和证据；义务人应当依法履行的义务，需要执行的标的物的名称、数量及所在地；申请执行的法律依据；受理人民法院名称；行政机关领导的签名或盖章，申请执行的时间，据以执行的法律文书的文号等。

    二是审查据以执行的法律文书。据以执行的法律文书是行政机关作出具体行政行为的文字表现形式，它可以是行政处罚决定书，也可以是行政处理决定书，还可以是行政裁决书。这些法律文书一经依法作出就具有确定力。相对人拒不履行，即可成为强制执行的根据。因此，它是行政机关申请执行不可缺少的要件之一。如果行政机关没有作出或者不能提供据以执行的法律文书，执行就会因缺少根据和没有明确指向而无法进行，人民法院就不能受理。通过审查据以执行的法律文书，如果发现确有错误，如事实不清，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权等，应报请院长批准，不予执行。

    三是审查据以作出具体行政行为的事实即证据。

    四是审查据以作出具体行政行为所适用的法律、法规、规章和规范性文件。

    五是审查其他必须提交的材料。如送达证、当事人开户银行和账号、被执行人经济状况和可供执行的财产状况等。因每起案件不同，应当根据案件的具体情况确定。对必须提交的材料，行政机关应主动提交，人民法院也可以要求行政机关提交；拒绝提交的。人民法院不予执行。

    在审查方式上，虽然审查以书面材料为主，但也不排除对审查执行人和被执行人进行必要的询问。这对于全面了解案情，了解被执行人拒绝履行义务的真实原因和实际执行能力，明确要求执行的事项等是有益的，是对书面审查的补充。因此，对申请执行案件尽可能地进行询问工作，以保证作出执行与否决定的正确性。

江西省德安县人民法院朱启昌 代小平