罚金执行难的成因和对策

【出处】《现代法学》1998年第4期
【关键词】罚金；执行
【写作年份】1998年


【正文】

　　新刑法大量规定了罚金刑，适时调整了我国的刑罚结构，是刑罚立法的重大进步，但从新的刑法颁行一段时间来看，在罚金立法成果的落实即罚金执行方面却不尽如人意。以某市两级法院为例，截止1998年3月底，共判处罚金的案件619件已生效，已经执行结案的仅248件，结案率仅为40．06％。罚金执行难已逐渐成为刑事司法的一大困境。本文拟就罚金执行难的成因、对策等方面作一粗浅探讨。

　　一、罚金执行难的成因

　　罚金执行难成因涉及法律、经济、社会等多个方面，归结起来，主要有：

　　（一）罚金执行案件激增　新刑法对罚金立法的改进大大提高了罚金的适用率，突出表现在以下两个方面：一是扩大了罚金的适用范围。新刑法规定有罚金的条文在量上比1979年刑法多出120多条，立法者不再囿于罚金主要适用于“贪欲型经济犯罪、使犯罪分子在经济上占不到便宜”这一传统立法思想，而是广泛拓展到各类犯罪，如侵犯财产犯罪、妨碍社会管理秩序犯罪等等，在许多新罪条款中也规定有罚金，如串通投标罪、侵犯商业秘密罪等。二是强化了罚金适用方式。在145条涉罚金条款中，采用必并科制，即必须并处的达130多条。必并科制成为罚金适用的最主要方式。反观新刑法颁行前，虽然特别刑法有不少条款涉及罚金，但绝大多数以得并科制，即可以选择适用的方式出现，明显缺乏适用力度。应当看到，新刑法颁行之前，由于罚金的适用范围不广，在适用方式上又多采用得并科制，法官在裁量案件时，往往舍弃不用，分流到执行阶段的罚金执行案件较少，罚金执行难的问题也未见突出。而正是新刑法对罚金适用范围的空前扩大，适用力度的空前加强，促成了罚金适用率急剧上扬，法官不能再象过去那样任意弃用罚金，几乎在裁量一半以上的案件时必须判处罚金，从而使罚金执行案件激增，给执行阶段造成重压。

　　（二）裁量原则与执行实践脱节　新刑法第52条明确规定：“判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。”不难看出，立法者出于贯彻罪刑均衡原则而作此规定。犯重罪的多判，犯轻罪的少判，是实现罪刑关系的理想模式，但该裁量原则是建立在所有犯罪人均有缴纳能力这一理想状态基础上的。然而，罚金执行的实践表明，只考虑犯罪情节，而不参酌犯罪人的经济状况来确定罚金数额，必将导致执行的困难，这是由犯罪人经济状况的千差万别所决定的。众所周知，定罪的归宿是量刑，而量刑又为行刑提供法律根据，最终通过行刑达到刑法的最终目的。如果据以执行的罚金数额远远超过犯罪人的经济状况，则明显没有实现的可能性，又何谈刑法目的的实现呢？这也是立法者所不想看到的。按照现行罚金裁量原则进行裁量，由于根本没有顾及犯罪人的缴纳能力，完全脱离了执行的实际，犯罪者既丧失信心也产生抵触情绪，最终导致执行中止或终结的滥用、判罚条款的虚置，无法实现立法者的罪刑相适应意图，有损于法律的威严。

　　（三）无法可依的现象严重　新刑诉法和新刑法对罚金的缴纳作了一些规定，但失之笼统，在案件的具体执行时无法操作；各地法院在对罚金执行机构的确定、执行强制措施的运用、执行终结条件的适用等许多方面做法不一，执行局面较混乱。目前，大部分法院由于没有罚金执行的法律规范而套用民事诉讼法的规定进行执行，但刑罚的执行依据民事法规是明显不妥的。笔者认为，这只能是实践中不得以而为之。随着新刑法的深入贯彻实施，罚金的广泛适用，罚金执行无法可依的现象日渐明显，特别是在法律操作第一线的广大基层法院，深感该问题严重制约执行工作的开展。

　　（四）罚金执行案件的特殊性　罚金执行案件的特殊性主要表现在：一是犯罪人一般被限制人身自由、甚至被执行死刑，罚金的缴纳与否与其主刑的执行无关，犯罪人及其亲属往往抱着消极或抵制的态度转移、隐匿、变卖、甚至毁损可供执行的财产，尤其是在金融、经贸体制日益完善的今天，转移财产、抽逃资金变得非常简便，更易导致财产流失、转移而无法追回，无法补偿，给执行工作带来极大困难。二是近年来异地作案、流窜作案的犯罪分子剧增，审判地法院与被执行财产所在地很可能相距甚远，执行成本势必增加，加之罚金执行案件没有执行费，而罚金数额多少不一，很多罚金执行案件的成本可能超过罚金数额，给法院执行工作增加负担。三是由于许多犯罪人系因贫穷而实施犯罪，其根本无财产可供执行，且犯罪分子又往往将犯罪所得挥霍一空，连追赃都难以实现，更何况罚金的执行了。

　　（五）其他原因　当前人民法院普遍面临着人少案多、执行硬件条件较差、执行环境不尽人意等客观条件的限制，也影响了罚金执行的力度。

　　二、解决罚金执行难的方向选择

　　方向一：保持罚金适用率，从罚金执行对策上寻求突破

　　罚金适用率的提高不可避免地会遇到罚金的执行问题，各国司法界在罚金适用上普遍面临着这个问题，我国罚金的历史和现实也表明了这一点。新刑法颁行之前，罚金适用率极低，罚金执行问题并不突出，而新刑法颁行后，罚金适用率大幅提高，罚金执行难日益成为刑事司法的一大困境。如何走出困境？不外有两种选择：一是降低罚金适用率，减少罚金执行案件，自然回避罚金执行问题；二是保持罚金适用率，从罚金执行对策上寻求突破，将裁量落到实处。笔者认为，后者才是走出困境的明智选择。这是因为，提高罚金适用率是世界刑法发展趋势，尽管不乏罚金存废问题的争论，但罚金为世界各国越来越广泛的采用，并发挥着其公正与效益兼容的不可替代的作用，则是不争的事实。从长远来看，罚金适用率只会提高不会降低，我刑法大量吸纳了罚金刑，其适用率高达40％左右，达到西班牙、意大利等刑事立法发达国家的水平，改变了过去片面强调生命刑和自由刑的不良立法倾向，引入经济刑罚观，顺应世界刑罚立法潮流，是值得肯定的。但令人遗憾的是，我国新刑法和刑诉法对罚金执行问题鲜有改进，基本停留于1979年刑法和刑诉法的规定，司法解释也未对该问题作进一步阐释和完善，常使罚金的执行处于于法无据、难以操作而又鲜有对策的境地。罚金适用立法大幅改进与罚金执行立法停滞不前形成了强烈反差，这种立法上的反差注定会产生罚金执行难的局面。考察国外司法实践，许多国家在寻求罚金执行的对策方面作出种种努力，日额罚金制、罚金缓刑制、罚金易科制等都是努力的结果，它们大大缓解了执行的重压，有力保证罚金的落实，同时也为进一步提高罚金适用率创造有利条件，在这一点上，非常值得我们借鉴。由此，目前首要的是应在罚金执行对策方面进行探索，尽量落实罚金立法成果，真正实现立法意图，而不是望难却步或浅尝辄止，甚至以执行难为由降低罚金适用率来回避罚金的执行问题，回复到旧刑法的老路上。因此，“在探索中前进，在前进中探索”，努力寻求罚金执行对策才是解决罚金执行问题的正确方向。

　　方向二：着眼全局，层层分流，缓解执行重压

　　以往寻求解决罚金执行难问题的对策治标不治本，究其原因是过于局限在罚金执行机制本身寻求对策，而未将视野拓展到罚金运行的整个机制。为此，笔者认为，从罚金运行的过程看，罚金运行机制应由保障机制，裁量机制和执行机制三个环节组成，罚金刑的运行特点决定了它们三者之间相互促进、相互制约：保障机制的作用是司法机关能顺利掌握和控制行为人的财产状况，为罚金裁量提供参考，为罚金执行提供财产线索；裁量机制的作用是确定罚金数额，为罚金执行提供合理的法律根据；而罚金执行机制是保障机制和裁量机制的最终归宿，良好的执行机制能维护裁量的权威性。上述任何一个环节的完备与否，都将影响罚金的执行，如罚金执行制度存有缺陷或障碍不能弥补或排除的话，那么无论多么公正的裁量都难以落实。因此，欲克服罚金执行的难题，必须着眼于罚金运行机制的全局，采取层层分流的整体战略，以减缓执行阶段的重压，建立保障机制，为罚金执行提供可靠的财产线索；改进裁量机制，为罚金执行提供合理的法律根据；健全执行机制，能及时有效地落实罚金，从根本上解决罚金执行难问题。

　　三、罚金执行的具体对策

　　（一）建构罚金的保障机制

　　1．建立财产调查和附卷移送制度。侦查阶段伊始，司法机关便着手调查行为人的财产状况，开列清单，详细审查各类财产，包括银行存款、固定资产、流动资金、抵押情况、各类债权等，将调查的结果移送后继机关，便于后继机关进一步了解、查清行为人的财产状况。建立该项制度对罚金执行意义重大，它起到了提供财产线索的作用。由于罚金案件的特殊性，未到执行开始，行为人及其家属便会想方设法转移、隐匿、变卖、甚至毁损可供执行的财产，造成无财产可供执行的假象。因此，待到执行阶段再着手调查犯罪人的财产状况显然不够科学。况且，罚金作为刑罚不同于民事案件的执行，有申请执行人承担提供被执行人财产线索的义务，罚金执行的财产线索提供只能依靠司法机关自身。如果法官在执行时有先行机关的财产报告，就可以掌握犯罪人的财产线索，初步明确可供执行的财产范围，克服盲目性。

　　2．建立财产保管义务人制度。财产调查和附卷移送制度为罚金的执行提供了实现的可能性。在实现过程中，尚须建立财产保管义务人制度，使行为人财产在执行终结前处于相对稳定状态。财产保管义务人应当是行为人委托的司法机关指定的行为人亲属或财产共同人，必要时可以是单位或组织，其负有对行为人的财产在罚金执行终了前不被转移、隐匿、变卖、毁损的义务。该项制度的优点在于：操作简便、可行性强。在行为人委托或司法机关指定保管义务人后，由司法机关制作保管义务人的登记表，明确财产保管的具体范围和期限，告知保管期间的义务及法律责任，并由财产保管义务人签字画押，待到罚金缴纳完毕后解除其保管义务。这样的操作客观上保护了行为人的合法财产不受非法侵犯，使其财产处于相对自由状态，有利于合理增值和经济运行，即使最后没对行为人判处罚金，也不致于对财产产生不良影响。同时，这样的操作既可以减少司法机关的工作量，又同样能达到控制行为人财产的效果，可谓事半功倍。财产保管义务主体符合情理。行为人的亲属或财产共有人与行为人在财产关系上密不可分，这两类人在保管行为人财产方面具有他人不可替代的先天优势，而且一般行为人均在押，其在押期间的财产受益人往往是其亲属或财产共有人，由这二类人承担保管义务符合情理。财产保管义务人的法律责任明确。履行保管义务期间，如果是义务人转移、隐匿、变卖、毁损行为人财产，情节较轻的，可由其承担民事上的赔偿责任；情节严重的，以判处罚金生效的时间为界，分别依照新刑法第313条、314条的规定追究刑事责任。

　　3．建立严格条件的财产先行扣押制度。在刑事诉讼期间，使行为人财产处于稳定状态，财产保管义务人制度是必要的，但它尚不够充分，一旦作为中介的财产保管义务人丧失纽带作用，如财产保管义务人违反义务或其他原因致使财产保管义务人无法履行义务，那么司法机关必将对行为人的财产失去控制，因此，有必要建立对行为人财产的先行扣押制度。有人认为，国家在刑事上采用先行扣押于法无据。笔者认为，先行扣押类同于刑事强制措施，可以从刑事强制措施中找到根源，如刑诉法规定对主要犯罪事实已经查清，可能判处有期徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止社会危害性，而有逮捕的必要，应依法逮捕；同样的，行为人可能被判处罚金，而财产保管义务人制度已不足以防止行为人财产的转移、隐匿、变卖、毁损的，如有扣押的必要，果断地先行扣押行为人财产，未为不可。应当指出的是，虽然扣押手段迅速简便，可以为罚金执行提出最强有力的保障，但扣押同时也是对财产自然状态的强力破坏，不利于财产的合理增值和经济运行。因此，应当严格限定先行扣押的适用条件。只有在财产保管义务人制度作用丧失将导致司法机关对行为人财产失控的前提下，才能适用，它只能是财产保管义务人制度的辅助手段。以上二者共同确保刑事诉讼期间司法机关对行为人财产的稳定控制，为罚金执行奠定良好的基础。

　　（二）改进罚金的裁量机制

　　罚金裁量机制主要内容是确定罚金数额的根据即罚金裁量原则。我国新刑法第52条关于“判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金的数额”的规定是为了体现罪刑相适应的刑法基本原则，但按此原则一以贯之不可能为执行提供合理的法律根据，因此，也不可能真正实现罪刑相应的立法意图。那么，如何确定一个罚金裁量原则，即能贯彻刑相适应原则，又能及时有效地落实，使得罚金的公正与效益兼容呢？笔者认为，以犯罪情节为主，同时参酌被告人的经济状况来确定罚金数额应当成为罚金裁量原则。这是因为，罚金与其他刑罚相比，具有更为明显的科处上的不平等性。如，生命刑的要素为人的生命，就一般意义而言，对犯同样罪的不同人剥夺生命是基于每个人都享有生命这一平等的客观受刑事实，而罚金的要素为金钱，由于被告的人经济状况即对金钱的占有往往不同，其受刑基础存在巨大差别，因此，在判处罚金时应对被告人的经济状况作适当考虑，对经济状况好的多判、经济状况差的少判，及时将判处罚金落到实处，才能缩小这种差别。当然，这种考虑不能突破法定量刑的限度，否则就违背了马克思主义刑法理论关于刑与罚关系的精神。

　　有人担心，经济状况好的多判、差的少判，岂不是钱多成了罪过？其实，这是对经济刑罚观的偏颇理解。随着社会主义市场经济的确立和发展，金钱作为“凝固化的或具体化的自由”，在很大程度上决定着一个人实现自由的程度，对金钱的剥夺在某种程序上也是对个人自由的剥夺，罚金正是顺应了这一要求出现并逐渐扩大适用的。罚金刑与自由刑一样，具有罪刑相应的等价意义。当今，最多体现罪刑相应意义的并不是单一刑种的运用，而是对被告人的人身自由和金钱的双重剥夺，即自由刑和罚金并科组合的广泛运用。法官依照罪刑法定原则实施双重剥夺时，考虑被告人的不同经济状况对自由刑和罚金进行不同样态的并科组合，尽管这些并科组合中自由刑和罚金在各处的量上是不同的，但是它们之间的组合所追求的刑罚公正和效益的总体价值方面是可以达到相互接近、甚至于等价的，这种追求的现实意义在于既符合刑罚的理念，又便于刑罚的落实，多判处罚金可以从少判处“自由刑”中得到“补偿”，钱多并非罪过。但由此，有人认为上述“补偿”是以钱赎刑。这种看法也应该予以否定，首先，罚金既然同样是刑罚，就不存在赎的问题；其次，罚金与自由刑的可换性是有条件的，并不是指无条件、无限制的可以以罚金代替自由刑。值得一提的是，司法实践中，大多数罚金案件的判处无不考虑了被告人的经济状况，这正是对新刑法第52条的完善和改进，是“徒法不足以自行”的真实写照。

　　（三）健全罚金的执行机制

　　罚金是通过执行财产来实现的刑罚，在制定和健全罚金执行机制时，既要依据刑法和刑诉法的有关规定，又应参考民诉讼法有关财产执行的规定。关键要解决好以下几个问题：

　　1．确立执行机构。从我国法院目前内部机构设置看，体现了审执分离和专业化的特点，执行庭作为财产执行的专业化机构，在执行硬件条件及实际操作方面均具有法院其他机构无法比拟的优势，罚金刑的执行宜由其进行。刑事审判庭虽有一定的便利条件，但其主要任务是刑事案件的审理，若列入罚金的执行工作，势必对刑事审判工作有所影响，因小失大。特别值得一提的是，民诉法已将刑事裁判文书的财产部分的执行列入执行庭工作范围，如将同时存有的财产和财产刑内容的案件分别由执行庭和刑事审判庭执行，容易导致各行其事，不利于执行力量的集中和统一调度。

　　2．规定移送执行的条件。新刑法第53条规定，罚金应在指定的期限内一次或分期缴纳，期满不缴纳的，强制缴纳。据此，判决指定的期限应当是犯罪人自动缴纳罚金的期限，期满未缴或未完全缴纳才是适用罚金执行的先决条件。这里所指的期满，不仅包括一次性缴纳罚金的期满，还应包括分期缴纳的部分期满（即犯罪人未按判决所确定的各个期限如期缴纳罚金的情形）。这是因为，法官在裁量时，一般优先适用一次性缴纳，只有在考虑犯罪人经济上的特殊原因、适宜分期履行的才适用分期缴纳。应当说，分期缴纳的条件没有一次性缴纳那样苛刻，其放宽了自动缴纳的期限，为此，只要犯罪人对任何一期罚金不如期照缴时，即应视为犯罪人丧失了按期缴纳定额罚金的待遇，完全应将此类案件移送执行，以免犯罪人规避法律拖延缴纳期限。

　　3．制定执行措施。由于罚金执行所涉及的是被执行人的财产，在制定执行措施时完全可以参照民事案件财产执行的规定，同时更应考虑罚金执行难的成因，相应地采取下列一些措施。一是建立被执行人财产所在地法院执行罚金的制度，由该法院统一执行罚金，上交国库，以及时解决大量的异地作案、流窜作案导致的执行案件，降低执行成本。二是建立罚金执行与主刑执行挂勾制度。罚金执行不影响主刑的执行，被执行人及家属自然对罚金的执行有抵触情绪，如果罚金的执行可以作为减刑、假释的一个参考条件，那么被执行人及其家属缴纳的积极性自会增强，况且，罚金缴纳也是刑罚的执行，执行得好说明被执行人的悔罪诚意，以此作为减刑、假释的条件之一也是较符合法理的。三是建立罚金执行的易科制度。基于罚金与自由刑在某种程序上的可换性及罚金执行的财产性，可以考虑在被执行人确无缴纳能力时，强制将其监禁或以劳务等形式折抵罚金，这对于解决确无财产可供执行的罚金案件具有重大现实意义，同时也体现了刑罚的及时性原则。

　　4．设定执行终结条件。新刑法增设了罚金的随时追缴制度，据此，许多人认为，对罚金执行只能适用中止而不能适用终结，除非被执行人死亡并无可供执行的财产或罚金减免等法定事由的出现。笔者认为，对于确无财产可供执行，且丧失了劳动能力的被执行人，应当适用执行终结。理由：①随时追缴的前提是现在有或将来有财产可以追缴，包括两种情形：一是被执行人有缴纳能力而转移、隐匿财产以致无法执行的，人民法院任何时候发现上述财产，应予追缴；二是对于被执行人缺乏缴纳能力或毁损财产暂时无财产可供执行，且被执行人又未丧失劳动能力的，人民法院一旦发现有产生的可供执行的财产，应予追缴。而对于被执行人已没有财产可供执行，其又丧失劳动能力，丧失了创造财富的一般可能性，不具备随时追缴的前提。②依照最高人民法院的司法解释，附带民事赔偿的执行优于财产刑的执行，而对于没有财产可供执行又丧失劳动能力的人在附带民事赔偿的执行中，往往适用执行终止，因此，附带民事赔偿的执行终止，罚金的执行在事实上也终止，否则，就违背了社会主义法制统一性原则。③设定这一终止条件，即符合刑罚的人道原则，也有利于不够现实的执行案件及时了结。

　　5．完善罚金减免的适用。新刑法第53条规定：“如果由于遭遇不能抗拒的灾祸缴纳确实有困难的，可以酌情减少或者免除。”罚金的减免必须符合下列三个要件：第一，在执行阶段遇到不可抗拒的灾祸，如果是在判决之前遇到灾祸，那么就是酌量判处罚金的问题，并不产生减免的后果，不可抗拒的灾祸是指自然灾害、车祸、疾病等无法避免的天灾人祸；第二，由于灾祸导致缴纳有困难，即缴纳的困难应当归责于灾祸，如果灾祸并未致缴纳的困难，则罚金不得减免；第三，须经原判法院裁定。原判人民法院依被告人的申请，审查被告人提供要求减免罚金的证据，对于无力全部缴纳的酌情减少缴纳数额，对于无力缴纳的，得以免除缴纳。




【作者简介】
朱旭伟，单位为浙江省金华市中级人民法院。