对一起侵犯企业经营自主权 行政案件的评析

[案情]
上诉人(原审被告)：即墨市段村镇政府。

被上诉人(原审原告)：刘先保。

原告刘先保，系即墨市段村镇建筑公司经理。1988年3月，即墨市段村镇人民政府以段字(1998)第3号文件任命刘先保为段村镇建筑公司经理。1993年9月，段村镇政府决定成立青岛昶旭工贸总公司，并与镇政府工业办公室合署办公。1994年1月1日，青岛昶旭工贸总公司与段村镇建筑公司签订《镇属企业承包责任书》1995年1月1日，青岛昶旭工贸总公司与段村镇建筑公司又续了一年，改名为《镇属企业承包合同书》。合同规定：承包期一年；销售收入100万元，上交利润3万元；承包期限内，发包方有对承包方企业经营者(厂长、经理、财务科长、主管会计)的人事管理权力。合同签订后，原告刘先保作为承包方段村镇建筑公司的经营者即组织履行合同。1995年6月27日，被告段村镇政府以原告所负责的企业持续严重亏损、原告无能力经营为由，作出了段政发 (1995)13号文件，免去了原告刘先保段村镇建筑公司经理的职务。原告刘先保不服镇政府的免职文件，以段村镇政府侵犯企业经营自主权为由诉诸法院。

[审判]

被告段村镇政府认为：根据段村乡(后改为镇)政府《关于在深化改革中促进乡村集体企业发展的试行规定》：乡办企业承包经营者由乡政府任免。因此，被告段村镇政府免去原告段村镇建筑公司经理职务是正常的人事任免活动，是合法的。

一审法院认为，被告段村镇政府免去原告段村镇建筑公司经理职务没有法律依据，其行为超越了职权。侵犯了原告所负责的段村镇建筑公司的经营自主权，给原告造成经济损失5040元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第1款第2项和第67条第1款的规定，作出判决：(一)撤销段村镇政府段政发(1995)13号文件。(二)赔偿原告工资损失5040元。

被告段村镇政府不服一审判决，提起上诉。上诉的理由是：段村镇政府工业办公室与青岛昶旭工贸总公司合署办公。段村镇政府的任免决定是根据镇属企业承包经营合同、镇政府文件和农业部16号令作出的，是合法有效的。

二审法院认为，上诉人段村镇政府(即镇政府工业办公室)虽与青岛昶旭工贸总公司合署办公，但所签合同的双方是青岛昶旭工贸总公司与段村镇建筑公司。合同在权利义务中明确规定发包方(即青岛昶旭工贸总公司)有对承包方企业经营者的人事管理权利。段村镇政府以段政发(1995)13号文件免去被上诉人段村镇建筑公司经理职务的行为超越职权，侵犯了被上诉人段村镇建筑公司的经营自主权。原审法院判决并无不当，上诉理由不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第一项之规定，作出终审判决：驳回上诉，维持原判。

段村镇政府不服二审判决，向检察机关申诉。1999年山东省人民检察院对本案提出抗诉，山东省高级人民法院裁定指令终审法院对本案进行再审。

山东省人民检察院抗诉的理由是：根据最高人民法院1991年8月13日法(经)复(1991)4号文《关于企业经营者依企业承包合同要求保护其合法权益的起诉人民法院应否受理的批复》中的规定，该案不应受理，一、二审法院企业经营者以企业承包经营合同要求以行政审理下判，适用法律错误，要求再审纠正。段村镇人民政府向检察机关申诉，称刘先保并非承包人，其经理职务来源于乡政府的原始任命，任免决定是根据乡政府文件和农业部16号令的规定作出的，是合法的，刘先保主张权利无法律依据，原判缺乏法律依据。

再审法院认为，青岛昶旭工贸总公司、段村镇建筑公司均属集体企业。最高人民法院1991年8月13日法(经)复(1991)4号文件《关于企业经营者依企业承包经营合同要求保护其权益的起诉人民法院应否受理的批复》是根据《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》的规定作出的，不适用本案。因此，该纠纷作为行政案件法院予以受理并无不当，原审法院认为段村镇政府免去刘先保段村镇建筑公司经理的职务超越职权并依法作出判决是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第(1)项的规定作出判决：驳回抗诉，维持二审判决。

[评析]

这是一起典型的行政机关侵犯企业经营自主权的行政案件。从案件的一、二审来看，主要涉及以下几个法律问题。

一、该案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围

我国《行政诉讼法》第11条第三项明确规定了人民法院受理原告认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权而提起的诉讼。最高人民法院《关于企业经营者依企业承包经营合同要求保护合法权益的起诉人民法院应否受理的批复》规定：“根据《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》的规定，承包经营合同的发包方是人民政府指定的有关部门，承包方是实行承包经营的企业。企业经营者通过公开招标或国家规定的其他方式确定之后，即成为企业的厂长(经理)、企业的法定代表人，对企业全面负责。企业经营者因政府有关部门免去或变更其厂长(经理)职务向人民法院起诉，要求继续担任厂长(经理)的，属于人事任免争议，人民法院不予受理；企业经营者为请求兑现承包经营合同规定的收入而向人民法院起诉的，属于合同纠纷，人民法院应予受理。”依上述规定，显而易见，最高人民法院的批复适用于全民所有制企业。在本案中，企业承包经营合同的发包方青岛昶旭工贸总公司和承包方段村镇建筑公司均属集体企业。关于乡镇企业承包经营如何开展，农业部《乡镇企业承包经营责任制规定》已有明确的规定，而最高人民法院1991年8月13日法(经)复(1991)4号文件《关于企业经营者依企业承包经营合同要求保护其合法权益的起诉人民法院应否受理的批复》是根据《全民所有制工业企业承包经营责任暂行条例》的规定作出的，显然不适用本案。因此，本案人民法院作为行政案件受理，是符合我国《行政诉讼法》第11条第三项规定的。

二、关于段村镇政府是否侵犯企业经营自主权的问题

关于“企业经营自主权”这一概念的内涵和外延，法律无明确规定。在现行的法律法规中，与“企业经营自主权”相似的表述有：“企业经营权”、“企业自主权”和“企业管理权”等。这些概念是否统一，相互是怎样一种关系，存在着不同的理解。又因企业的性质不同，法律所规定的企业经营自主权的内容范围也不同。纵观相关的法律规定，“所谓企业经营自主权，是指企业和其他经济组织在遵守国家法律规定和国家计划的基础上，拥有自行调配和使用自己的人力、物力、财力和组织生产经营的权利及人事管理权利”，“所谓行政机关侵犯企业经营自主权，是指行政机关采用行政手段限制剥夺依法享有的经营自主权利。”构成行政机关侵犯企业经营自主权，必须同时具备以下两个要件：一是侵犯企业经营自主权的必须是行政机关；二是必须是侵犯企业依法享有的经营自主权。在本案中，企业承包经营合同的发包方青岛昶旭工贸总公司和承包方段村镇建筑公司均属集体企业。虽然段村镇政府曾任命刘先保为段村镇建筑公司经理，但刘先保并非行政机关工作人员，且在1994年、1995年实行企业承包责任制后，刘先保作为企业的经营者代表段村镇建筑公司与发包方青岛昶旭工贸总公司签订了承包合同。合同明确规定：发包方青岛昶旭工贸总公司享有对段村镇建筑公司的人事管理权。段村镇政府作为合同的监证机关参与了合同的签订，但不是发包方，没有对段村镇建筑公司的人事管理权。

综上所述，笔者认为，段村镇建筑公司的经营自主权是该承包合同取得的，也符合农业部《关于乡镇企业承包经营责任制的规定》第31条第三项的规定。段村镇人民政府在没有法律规定的情况下。免去刘先保段村镇建筑公司经理职务，其行为违反了农业部《关于乡镇企业承包经营责任制的规定》第31条第三项的规定，超越了职权，侵犯了段村镇建筑公司依法享有的经营自主权。因此，法院判决撤销段村镇政府对刘先保的免职决定，是正确的。

三、关于刘先保是否具备原告资格的问题

关于刘先保是否具备原告的主体资格，也是本案的一个争议焦点。我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第24条第1项规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人和其他组织是原告。”农业部《关于乡镇企业承包经营责任制规定》第16条规定：“企业经营者是企业的厂长(经理)。企业实行厂长(经理)负责制。厂长(经理)是企业的法定代表人，对企业全面负责，代表企业行使职权。”该规定第20条第1项规定：“实行承包经营责任制，必须由企业经营者代表承包方同发包方订立承包合同。”在本案中，尽管段村镇政府曾任命刘先保为段村镇建筑公司经理，但刘先保并非行政机关工作人员，刘先保是作为企业经营者代表段村镇建筑公司与发包方青岛昶旭工贸总公司签订的承包经营合同。基于该承包合同和农业部《关于乡镇企业承包经营责任制规定》，段村镇建筑公司实行经理负责制，企业的经营者对企业全面负责，刘先保是企业的经理和法定代表人，代表企业行使职权，在企业经营自主权受到侵犯的情形下，有权提出主张，寻求法律的保护。因此，其向法院提起行政诉讼，是符合我国《行政诉讼法》第2条和第24条的规定的，是适格的原告。

(作者单位：胶南市人民法院)