吴希碧诉广东省湛江市霞山区人民政府侵犯其经营自主权纠纷案

    「案情」

    原告：吴希碧，男，34岁，广东省湛江市霞山区海头乡调丰村人，务农，现住霞山区坎坡村68号。

    被告：广东省堪江市霞山区人民政府。

    法定代表人：李运发，区长。

    位于湛江市霞山区海头乡调丰村与边坡村之间有一条沙沟，沙沟东西两旁分别与调丰、边坡村田地接壤，沙沟的沙为两村村民共同使用。1989年5月，调丰、边坡两村决定将沙沟的沙发包给吴希碧开采，并与吴希碧签订了《调丰村、边坡村沙场承包协议书》。协议书规定，开发沙场范围：从南边屋仔起，北至边坡糖寮北边第二条电线杆为止，宽以两边堤坝为界，承包费用38万元。承包期两年，以挖完沙为止，所需装沙工从调丰、边坡两村招入，工资按沙场总收入四、六分成，即四成归装沙工，六成归承包者。签订协议之后，调丰、边坡两村协助吴希碧办理沙场开采许可证。湛江市霞山区沙石土管理所经实地调查后，于1991年6月15日发给调丰、边坡沙场湛霞沙土石管第91001号《沙土石资源开采许可证》，规定开采面积为61327.2平方米；开采期限：从1991年6月开始至1993年6月、当日，霞山区沙石土管理所收取了调丰、边坡两村交纳的1991年下半年的资源管理费1900元。1991年6月19日，吴希碧向霞山区工商行政管理局申领了开采沙场的06607号《营业执照》。同年7月25日，吴希碧给调丰村交纳第一期承包金10万元，并于9月1日开采沙场。此时，霞山区海头乡人民政府向霞山区人民政府呈上《关于承包坛上管理区沙场开发的请示》，要求由其统一开发调丰、边坡沙场。霞山区人民政府于1991年8月7日作出同意该请示的批复，并指令国土、工商，公安部门禁止吴希碧开采。同年9月11日，霞山区沙石土管理所向调丰、边坡沙场和吴希碧发出通知，以吴希碧与调丰、边坡签订的协议不具有法律效力为由，宣布该所发出的91001号《开采许可证》作废。并同时通知吴希碧停止开采。吴希碧于同月14日停止了沙场开采工作。同年9月19日；吴希碧向湛江市中级人民法院起诉霞山区人民政府和霞山区沙石土管理所，认为其开采沙场已办理了一切合法手续，属合法经营，区政府禁止其开采和沙石土管理所废除其开采证是侵犯其经营自主权的具体行政行为，要求法院予以撤销并判令两被告赔偿其经济损失。霞山区人民政府和沙石土管理所答辩称：调丰、边坡两村参加签订协议的代表人陈那养、吴玉炯是村民委员会主任，而不是合作经济组织的社长，违反了1990年6月施行的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》等法律文件规定，故协议无效。区政府和沙石土管理所所作的纠正和补救是正确的，要求法院判决维持其决定。

    「审判」

    湛江市中级人民法院经审理认为：原告与调丰、边坡村签订的沙场承包协议是合法、有效的。霞山区沙石土管理所发给原告的湛霞沙土石管第91001号《沙土石资源开采许可证》是合法的，继续有效。霞山区政府在海头乡政府《关于承包坛上管理区沙场开采的请示》中签具的意见和霞山区沙石土管理所1991年9月11日发给原告的通知，没有事实和法律依据，依法应予撤销，因被告的行为造成原告停止开采沙场，故开采沙场的期限应相应延长。经审判委员会讨论决定，于1991年12月9日，判决：一、撤销被告湛江市霞山区人民政府1991年8月7日对海头乡人民政府《关于承包坛上管理区沙场开发的请示》的批复；二、撤销被告湛江市霞山区沙石土管理所1991年9月11日发给原告的通知；三、被告湛江市霞山区沙石土管理所1991年6月15日发给原告的湛霞沙石土管第91001号《沙土石资源开采许可证》继续有效，开采期限应予延长，延长时间：从1991年9月14日起至本判决发生法律效力止的总天数。判决后，霞山区人民政府和霞山区沙石土管理所不服，提出上诉，吴希碧服判。

    广东省高级人民法院审理认为：吴希碧与调丰、边坡两村当时的代表人村民委员会主任陈那养、吴玉炯经协商签订了承包沙场开采的协议书，并依照法定程序办理了《沙土石资源开采许可证》和《营业执照》，其开采沙场的行为是合法有效的，应受法律保护。霞山区人民政府以1990年6月1日施行的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》，否定吴希碧同调丰、边坡两村于1989年5月签订的承包协议，显属适用法律错误。霞山区人民政府指令包括沙石土管理所在内的单位禁止吴希碧开采沙场是错误的，依法不能支持。沙石土管理所不是一级行政机关，该所发放和撤销《沙土石资源开采许可证》均是根据区政府的授权实施的，其行为的法律后果，依法概应由区政府承担。原审根据原告的起诉把沙石土管理所列为被告不适格，应予撤销。为保护承包者的合法权益及有利于开发资源，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，于1992年9月10日判决：一、撤销湛江市中级人民法院（1991）湛中法行初字第10号行政判决书判决第一项；二、维持湛江市中级人民法院判决第二项，三、维持湛江市中级人民法院判决第三项。

    「评析」

    本案中，第二审人民法院的处理是正确的。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十五条第二款规定：个人从事挖砂，需经县级以上人民政府批准。本案霞山区沙石土管理所不是法定一级行政机关，其管理权是由区政府授权实施的，其行为的法律后果，应由区政府承担。因此，霞山区沙石土管理所在本案中不能以自己名义独立行使权利和承担义务，不能成为合格诉讼主体。

    关于吴希碧与调丰、边坡两村签订的沙场承包协议的效力问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》等规定，农村承包合同应由农村集体经济组织负责对外签订承包合同。但这是对已成立了合作经济组织的村镇而言的。本案调丰、边坡村签订沙场承包协议时，两村均未成立合作经济组织，村中一切事务均由村民委员会负责。本案两村对外发包是经村民大会讨论同意的，合同内容合法，因此，两村以村民委员会主任为代表签订的承包合同应认定有效。

    二审法院撤销一审法院第一项判决“撤销被告湛江市霞山区人民政府1991年8月7日对海头乡人民政府《关于承包坛上管理区沙场开发的请示》的批复”是正确的。因为该批复本身不是对原告吴希碧发的，同时批复本身并不直接影响吴希碧行使经营权，仅仅是引起本案诉讼的具体行政行为的一个原因。既然该批复并非引起本案行政诉讼的具体行政行为，法院就不宜作相应的处理。