胡淑英、达洪泉等诉南通市港闸区唐闸镇人民政府、港闸区工商局侵犯企业法定经营自主权

    「案情」

    原告：南通市唐闸被服厂胡淑英、达洪泉等十二名职工。

    被告：南通市港闸区唐闸镇人民政府。

    法定代表人：崔世全，镇长。

    被告：南通市港闸区工商行政管理局。

    法定代表人：袁国华，局长。

    南通市唐闸被服厂系城镇集体所有制企业，1992年3月19日经南通市港闸区工商行政管理局核准企业法人登记，法定代表人达洪泉。该企业在取得企业法人资格后，经营活动正常。并即行与香港世集实业公司洽谈，拟合资兴办南通南亚时装有限公司。1992年9月18日，南通市港闸区唐闸镇人民政府以南通市唐闸被服厂经营不善、资不抵债为由，向厂长达洪泉口头宣布停业整顿。10月14日，唐闸镇政府又以财政、税务、物价三大检查为由，收缴了被服厂的公章及合同专用章。1993年3月31日，唐闸镇政府组织有关人员强行查封了被服厂的全部财产，包括原料布、半成品、产成品、生产工具、橱柜桌椅等，并撬开该厂办公室，收缴了被服厂的业务专用章、发票专用章、财务专用章、服装辅料经营部公章、财务专用章及“达洪泉”财务印鉴章。随后，唐闸镇人民政府将查封的财产平调给南通市大东贸易公司，将被服厂位于唐闸河东北路44号的3间经营用房，调拨给南通市大东贸易公司作为其固定资产，将唐闸新工房路28号的生产用房4间交新华村居民委员会使用。由于被服厂被责令停业，经营活动无法开展，又无工资发放，工人及达洪泉先后离厂，设法自谋生路。1993年5月26日，唐闸镇政府免去达洪泉的厂长职务，5月27日，镇政府又以被服厂的名义，向南通市港闸区工商行政管理局申请注销唐闸被服厂的注册登记，在“企业申请注销登记注册书”中的“企业法人的分支机构注销”栏中，写明注销的分支机构为南通市唐闸被服厂服装辅料经营部，在“注销登记提交文件、证件”栏中，写明提交了“南通市唐闸被服厂企业法人营业执照章”、“南通市唐闸被服厂服装辅料经营部营业执照”，在“企业送交公章情况”栏中，写明送交了南通市唐闸被服厂的公章、业务使用章、合同专用章和南通市唐闸被服厂服装辅料经营部公章、财务专用章。南通市港闸区唐闸镇工业公司在该“企业申请注销登记注册书”上签署了“企业发生的债权、债务由唐闸镇工业公司处理”的意见，在申请企业法定代表人签字处，直接加盖了收缴在手的“达洪泉”的财务印鉴章。1993年12月7日，南通市港闸区工商行政管理局对唐闸被服厂的注册登记核准予以注销。被服厂胡淑英、达洪泉等十二名职工认为唐闸镇政府在被服厂经营正常的情况下，责令其停业整顿、收缴其印章、查封并平调其财产、免去厂长职务、南通市港闸区工商行政管理局在企业未提出申请的情况下注销其登记注册，这些具体行政行为侵犯了企业的法定经营自主权及民主管理权，因而向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，请求撤销两被告的具体行政行为，并判令被告南通市港闸区唐闸镇人民政府返还财产。

    「审判」

    南通市港闸区人民法院经审理认为：城镇集体所有制企业依照法律规定实行民主管理，职工（代表）大会是城镇集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题；任何政府部门及其他单位和个人不得损害集体企业的财产所有权，不得干预集体企业的生产经营和民主管理；集体企业的停业，必须符合国家的有关规定，由企业提出申请；工商行政管理机关对提供的申请资料应认真审查。被告唐闸镇政府作出的责令停业整顿、免去厂长职务的具体行政行为，超越了企业主管机关的职权；镇政府所作出的收缴企业印章、查封并平调企业财产的行为，以及被告港闸区工商局作出的注销企业登记注册的行为，均属滥用职权。因而，被告的行为侵犯了企业的法定经营自主权，原告的诉讼请求依法应当采纳。依照《城镇集体所有制企业条例》第十五条、第二十一条第1项、第五十五条、第九条、第二十八条第2项、第二十条，《企业法人登记管理条例》第二十一条，以及行政诉讼法第五十四条第2项第4目、第5目的规定，该院于1994年9月4日作出判决：

    一、撤销南通市港闸区唐闸镇人民政府1992年9月18日作出的责令唐闸被服厂停业整顿的具体行政行为；

    二、撤销南通市港闸区唐闸镇人民政府1993年3月31日查封、平调唐闸被服厂财产的具体行政行为；

    三、撤销南通市港闸区唐闸镇人民政府1993年5月26日港闸唐政发（1993）3号免去达洪泉唐闸被服厂厂长职务的决定；

    四、撤销南通市港闸区工商行政管理局1993年12月7日注销唐闸被服厂企业法人营业执照、唐闸被服厂服装辅料经营部营业执照的具体行政行为；

    五、责成被告南通市港闸区工商行政管理局在本判决发生法律效力后的十日内，发还唐闸被服厂营业执照及其服装辅料经营部营业执照；

    六、责成被告南通市港闸区工商行政管理局在本判决发生法律效力后的十日内，将“南通市唐闸被服厂”公章、“南通市唐闸被服厂服装辅料经营部”公章、“江苏省南通市唐闸被服厂业务专用章”、“江苏省南通市唐闸被服厂合同专用章”、“南通市唐闸被服厂服装辅料经营财务专用章”各一枚发还给南通市唐闸被服厂；

    七、责成被告南通市港闸区唐闸镇人民政府在本判决发生法律效力后的十日内，发还唐闸被服厂“南通市唐闸被服厂财务专用章”、“达洪泉”财务印鉴章各一枚；

    八、被告南通市港闸区唐闸镇人民政府在本判决发生法律效力后的一个月内，返还南通市唐闸被服厂被查封、平调的全部财产（详见附件），并将唐闸镇新工房路28号及河东北路44号的南通市唐闸被服厂原经营场所腾交唐闸被服厂。

    宣判后，两被告均向南通市中级人民法院提起上诉。南通市港闸区唐闸镇人民政府上诉称：一审认定事实有误，1992年9月18日、10月14日及1993年3月31日的行为均为镇党委所作，唐闸新工房路28号也只有4间房屋是暂给唐闸被服厂使用的，且一审程序不当，请求二审法院撤销原判。上诉人南通市港闸区工商行政管理局诉称，根据企业申请，经审查其手续齐全，程序合法，予以注销，在程序上和实体上都是合法的，请二审撤销一审判决，维持本局的注销行为。

    被上诉人唐闸被服厂达洪泉等十二名职工答辩称：一审认定事实清楚，上诉人的侵权行为存在，现上诉人纠缠次要问题，回避实质性问题，以达到推卸责任的目的。请求二审维持原判。

    南通市中级人民法院审理认为，城镇集体所有制企业合法的经营管理，应受法律保护，任何单位和个人不得干涉企业正常的经营管理，更不得损害集体企业的财产所有权。南通市港闸区唐闸镇人民政府作出的责令唐闸被服厂停业整顿，免去厂长职务的具体行政行为，超越了企业主管机关的职权，侵犯了唐闸被服厂的经营自主权；作出的收缴企业印章、查封并平调企业财产的具体行政行为，属于滥用职权的行为。南通市港闸区工商行政管理局对南通市港闸区唐闸镇人民政府提供的申请注销南通市唐闸被服厂企业法人营业执照的资料未进行认真审查、核实、且按虚假证明材料核准注销的行为是不当的行政行为，属于滥用职权。因此，原审法院撤销两上诉人所作出的具体行政行为的判决并无不当。原审法院在事实认定中，根据被告认定的材料，认定唐闸新工房路28号生产用房8间与实际使用房屋有出入，应予纠正。原审判决第六项责成南通市港闸区工商局在判决生效后10日内发还给南通市唐闸被服厂的部分印章中，有两枚冠以“江苏省”的省名不妥，发还时应予更正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，该院于1994年11月19日作出判决：

    驳回上诉，维持原判。

    「评析」

    这是一起侵犯企业经营自主权的行政案件。该案争议焦点有二：

    1.唐闸镇政府的行为是否侵犯了被服厂的法定经营自主权。本案审理中，对行政诉讼法规定的“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权”中“法律”的理解出现了两种不同意见：一种意见认为应作狭义理解，专指全国人民代表大会或全国人大常委会通过的法律，因而本案原告的诉讼请求没有法律依据。另一种意见认为应作广义理解，这里的“法律”既包括法律、也包括法规，笔者同意这种观点。①从理论上来讲，法律一词涵盖了法律、法规、地方性法规以及民族自治区地方的自治条例，我们应当从立法目的和宗旨去理解这一概念。②从立法现状来看，如果对此作狭义理解，经营自主权就仅限于受企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法所调整的全民所有制企业和“三资”企业，而把受国务院颁布的城镇集体所有制企业条例、乡村集体所有制企业条例和私营企业暂行条例所保护的众多集体企业、私营企业的经营自主权排除在外。③从行政审判的实际情况来看，目前诉讼到法院的侵犯企业经营自主权案件大多是集体企业和私营企业提起的，如果作狭义理解，将使大量纠纷投诉无门，显然有悖立法的本意。

    2.港闸区工商局核准注销行为是否属滥用职权。根据《企业法人登记管理条例》的规定，关于唐闸被服厂的注销登记申请是不合法的。第一，注销申请人的主体资格不合格。集体企业的合并、分立、停业、终止决定着企业的命运，当企业因资不抵债无法运转而需要终止时，应由企业自身向登记机关办理注销登记。本案中，被服厂是在生产经营正常的情况下被镇政府责令停业、平调财产的，如果再允许镇政府享有申请注销登记权的话，被服厂的经营自主权从何谈起，其法人资格又有什么意义？第二，申请注销登记所提交的文件内容违法。《企业法人登记管理条例》明确规定，企业法人办理注销登记，应当提交法定代表人签署的申请注销登记报告，本案中，被服厂法定代表人达洪泉并未在申请注销登记报告上签名，而是镇政府加盖了收缴来的法定代表人印章。依照法律规定，工商局办理企业法人注销登记应当像办理企业法人登记一样，对申请人递交的有关文件、材料经过审查核实后才应予以核准登记。被告唐闸工商局认为注销登记的核准是一种静态审查，只要申请人递交了有关文件，工商行政管理部门就应予以核准，无须对所提交的材料进行审查，这种认识不仅于法不合，在实践中也是有害的。工商行政管理机关担负着法律赋予的登记管理职责，应该对申请注销登记注册的企业，从申请主体、注销理由，到企业人员安置，设备、设施、物资、债务处理情况，以及提交的文件、证件和送交公章等方面进行严格审查，因不作审查或审查不严导致核准登记有错误的，应属于滥用职权行为。因此，一、二审法院的判决是正确的。