地方政府优先采购本国高新技术产品制度探讨

【出处】《法学杂志》2005年第4期
【摘要】我国高新技术产业的不发达正影响着企业总体竞争力的提升，阻碍着国家经济的快速发展。根据国外高新技术企业发展的历史经验，政府可以通过优先采购本国高新技术产品以促进高新技术产业的发展。我国各级地方政府宜从公共利益出发，制定政府优先采购本国高新技术产业的政策法规，扶持国内高新技术企业的发展。
【关键词】高新技术产业；政府优先采购；政策；法规
【写作年份】2005年


【正文】

　　改革开放以来，我国经济体制改革取得了重大进展，社会主义市场经济体制初步形成，以公有制为主体、多种经济成分共同发展的经济格局已经确立；特别是加入WTO后，我国呈现全方位、宽领域、多层次的对外开放的格局，企业积极参与世界经济竞争，经济发展迅猛，但从整体上看，仍存在着不少问题，其中，企业总体竞争力不够强大正严重影响着我国经济的快速发展。

　　加快高新技术产业的发展步伐、加速科技创新，是提升我国企业总体竞争力的必然选择，在这个进程中，采取适当措施，重视与鼓励高新技术企业的发展，是各级政府义不容辞的责任。

　　一、政府优先采购对高新技术产业发展的支持作用

　　政府优先采购是指在特定时期内，凡用政府基金购买（或租赁）供政府消费或建设公共工程项目使用的商品（或服务），在技术经济指标（质量、性能、价格与交货时间等）大致相同的情况下，应优先使用本国产品（或服务）；以及利用政府资金对样品和样机等中间研究成果、技术诀窍及关键技术部件进行预先招标采购，以鼓励企业的技术创新活动。政府优先采购本国企业的产品是通行于世界各国支持国内企业发展的国际惯例。许多国家政府都以各种办法尽可能地排斥外国货，优先购买本国的高新技术产品，以此来促进国内科技创新、产业发展。

　　早在18世纪末，美国就出台了世界上第一部政府采购法《联邦采购法》，通过优先采购和优惠价格给予本国的供应商优惠待遇。1933年美国政府制定了《购买美国产品法》，规定凡用美国联邦基金购买供政府使用或建设公共工程使用的商品，若非违反公共利益，或国内产量不足，或质量不符合标准，或价格过高，均应购买美国货。据该法案。只有政府商品价格高于外国商品价格25％的情况下才能够向国外购买。此法在1954年和1962年经过了两次修改，降低了普通产品的价格差价，但是却上调了高新技术产品的差价，部分产品价格可高出外国产品50％。[1]美国的航空工业、计算机和半导体工业的建立和发展，在很大程度上都是靠政府的优先采购政策给予了第一推动力。近几年美国政府为扶植创新产品的初期市场，仅计算机相关产品的政府采购就达90亿美元。当然，上述所讲的百分比例，在今天WTO规制下已不能完全适用了。

　　法国政府为支持国内产业发展，要求航空、铁路、通信和食品等部门优先购买本国产品。英国要求政府部门、政府实验室在计算机和通信器材的采购上，必须从本国公司购买。德国政府对航空和铁路等产业的管制自1994年才开始松动。韩国政府通过建立专门的采购局来执行政府对国内产品的采购计划。日本在贸易自由化之前，曾公开保护电信网络设备市场，即使在目前开放市场的环境下。政府采购的繁琐手续和长期形成的关系网也使外国厂商难以进入。

　　随着世界竞争的日益加剧，高新技术产业发展在国家政治、经济、军事安全中的重要性越来越突出，无论是“先发性”国家还是“后发性”国家都将通过政府优先采购作为促进高新技术产业发展的十分重要和有效的手段，不断加大对国内高新技术产品的购买比例。从这些国家的经验来看。政府优先采购本国高新技术产品，无疑支持并促进了国内高新技术产业的发展。

　　首先，政府优先采购刺激了企业的技术创新。对企业创新而言，市场化初期的需求拉动具有特别重要的意义。从市场经济的角度来看，需求拉动式的技术创新比较容易成功。政府优先采购政策能够为处于市场化初期的高新技术产品提供一个不小的市场，并且对技术创新过程中获得的样品和样机等中间研究成果、技术诀窍及关键技术部件预先招标采购，将有效地加强市场对高新技术产品的吸收能力和再投资能力[2]，并有助于建立使用新技术所需要的技术和实验技术标准，增强国内高新技术企业的技术创新能力和市场竞争能力。

　　其次，政府优先采购降低了高新技术产品早期进入市场的风险。政府优先采购政策能够为企业开拓一定的市场，而且通过发挥政府采购的导向性功能，可以引导企业将技术创新投入投向政府所倡导的技术创新项目，从而适应市场需要[3]。另外，通过政府优先采购，不仅能够直接为企业提供将产品向民用市场渗透所需资金，还能够提高投资者对这一产业的信心，从而通过外部资金市场来注入产业发展所需要的投资，帮助企业尽快地提高规模效益，降低市场风险。

　　第三，政府优先采购促进了传统产业的技术改造，推进产业结构优化升级。政府优先采购高新技术产品，可以从用高新技术来改造传统产业的实际需要出发，政府通过购置一些已有的对改造传统产业具有关键作用的高新技术成果项目，在传统产业大规模推广应用，可以促民商经济法学进传统产业的技术改造和产业升级。

　　二、政府优先采购支持高新技术产业发展的立法意见

　　我国于2003年正式实施的《中华人民共和国政府采购法》第9条、第10条两个条款与鼓励企业技术创新、促进高新技术发展有关。该法第10条明确提出了除法定的特殊情况外，“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”。但是因为这只是在宏观的层面作出的规定，与国外相关立法相比较，缺乏对政府利用优先采购促进高新技术产业发展的制度性的具体规定，必然导致国家法律难以实施。

　　考察该法实施两年来的实践，不难发现，《政府采购法》在实现政府通过优先采购以促进本国高新技术产业的发展方面收效甚微。原因除了相关规定模糊不清外，另一个原因就是中国入世带来的影响。WTO《政府采购协定》（GPA）中要求加入政府采购工作必须透明公开、公正，不应对国内产品或服务或国内供应商提供保护，也不应在国外产品或服务或国外供应商之间造成歧视。当初为了确保人世的顺利进行，北京等地区在政府采购工作中多次实行对国内外高新企业的公开、公平招标采购，这对人世后的中国政府采购行为似乎产生了误导。虽然WTO《政府采购协定》中的规定在我国已经发生制约效力，但政府并非从此就不能够再通过优先采购本国高新技术产品来促本国高新技术产业的发展了。

　　我国政府采购行为的确要接受WTO《政府采购协定》的约束，但《政府采购协定》虽要求缔约方执行政府采购政策时遵守国民待遇和非歧视原则，但是也规定了例外。如政府在采购武器、弹药等以保护国防和其他重要公益为目的时可不受此影响。另外，《政府采购协定》对发展中国家容许“对其列明的某些实体、产品或服务，可以谈判相互接受的免除国民待遇要求的例外”。在认识到《政府采购协定》的这一规定的基础上，我们可以借鉴国外的经验，对政府优先采购本国高新技术产品进行相关立法研究，探索WTO规则下的政府优先采购本国高新技术产品的具体制度。

　　（一）我国政府优先采购本国高新技术产品的立法模式选择。我国政府优先采购本国高新技术产品的立法目前应选择地方立法模式。（1）我国已经制定和实施了《政府采购法》，各级政府应在该法的指导下，根据实际情况制定出具体的实施办法和配套法规。（2）我国地域广阔，区域经济发展不平衡，高新技术企业的分布不均衡，各级政府在国内选择在不同区域内购买类似高新技术产品所需要付出的成本和为本区域经济发展带来的效益是不同的，国家统一立法可能增加地方政府采购成本。（3）采用地方立法可以促进本地区高新技术产业的发展，地方政府可以利用“市场换技术”的策略来促进区域内的高新技术产业发展。针对我国大多数地区的高新技术企业是中小型企业，在自主知识产权发展中困难较多、投入实力较弱的实际情况下，可以采用“政府市场”换取“知识产权”的策略，即政府通过对国内较发达的高新技术企业的优先采购来换取他们对区域内的尚处于弱势的高新技术企业以技术上的支持[4]。（4）从同类型的已有立法经验来看。采用地方立法是最佳选择。我国政府在中小企业促进方面的立法发展很快，除国家宏观层面的立法外，各级政府都在着手制定区域内的中小企业促进法，并且取得了良好的效益，这给地方政府在《政府采购法》的指导下进行区域内的政府优先采购本国高新技术产品的立法树立了很好的模范。

　　（二）政府优先采购本国高新技术产品的地方立法宗旨与基本原则。地方立法应规范地方各级政府优先采购行为，促进国内高新技术产业发展，从而实现国家经济整体竞争力的提升。地方立法同国家政府采购立法一样，必须遵守公开、公平、公正、政府采购人与供应商利益兼顾、效益与社会政策目标兼顾等基本原则。同时，还要在公平、公正等基本原则统筹指导下，确立地方政府优先采购本国高新技术产品并非简单等同于优先采购所处区域内的高新技术产品的原则。各级政府在地方立法工作中，要从国家整体利益出发，明确规定优先采购的对象是国内的高新技术产品，不能从狭隘的地区主义出发，将优先采购倾向于所处区域内的高新技术产业。根据所在区域内高新技术产业发展的实际情况，确定优先采购的高新技术产品中当地高新技术产品所占的比例，防止优先采购中出现地方保护主义、区域垄断等不良现象。鉴于各级政府都会重视所在区域内的高新技术企业的发展，地方立法应该容许与鼓励地方政府采用“政府市场”换取“技术”与“知识产权”的策略，通过对该类企业的优先采购来换取该类企业对区域内的尚处于弱势、没有达到享用政府优先采购条件的高新技术企业以技术上的支持。

　　（三）政府优先采购本国高新技术产品的地方立法必须确立的基本制度。虽然全国各地方的具体情况不同，地方政府立法会有所区别，但都必须确立以下几个基本制度：（1）享受政府优先采购的“本国高新技术产品”的评定制度。虽然我们可以灵活运用《政府采购协定》的相关规定，对本国产品实行优先采购政策，但是我们应该认识到进口对国家经济的发展作用，与闭关自守很可能带来的匮乏相比照，确立适用于优先采购的“本国高新技术产品”的范围是运用政府优先采购政策支持高新技术产业发展必须解决的首要问题。[5]地方政府在制定优先采购本国高新技术产品的政策时，应通过实践调研，结合国家高新技术产品目录的内容，构建对某一产品属于应当优先采购的高新技术产品的测评参考标准。这一标准应包含以下几个要素：①产品的产地是否在中国境内；②产品的商标所有权为中国企业（或中方）所有；③含进口零部件组装的产品，所达到的国产化率达到指定标准；④属于国家高新技术产品目录中的产品；⑤处于市场尚不成熟而技术已经成熟的产品。只有完全符合上述各个要素的产品才属于政府优先采购的范围。（2）地方政府优先采购高新技术产品的财政、投诉与监督制度。在地方政府财政总收入和政府采购总预算中，根据高新技术产品采购的合理、合法比例，划拨专门款项，用于高新技术产品的采购。政府采购行为是政府职能的行使，在依法行政的原则指导下，应建立投诉与监督制度。如果供应商对采购程序有异议而使自己的权益受到损害的，可向地方政府采购监督管理部门投诉，相关部门应当对投诉事项进行监督检查。（3）确立较为灵活的高新技术产品价格体制。根据西方经济学中的需求原理，商品的价格、消费者的收入水平、偏好和对商品的价格预期等是决定一种商品的需求数量的主要因素，其中商品的价格是影响该种商品需求量的最主要因素。因此，地方政府可以根据本地区的经济发展与财政收入的具体情况，对处于幼稚行业的高新技术产品做出适当的价格方面的强制性规定：当其价格高于国外同类产品一定比例而性能相近的情况下，仍应该享受政府优先采购的优惠政策。

　　三、地方政府确立优先采购制度应注意的几个问题

　　（一）注意政府优先采购制度作为支持高新技术产业发展工具的局限性。（1）各地方政府之间优先采购政策的差异与协调机制的不完善、地方政府政策的易变动性可能增加企业的不确定性并减少市场成功的概率。特别是在我国目前各地区经济发展不平衡的状况下，各地方政府的优先采购政策可能出现很大的差异。为此，可尝试进行经济发展相似的区域内的统一立法。（2）其次，政府采购可能导致生产者之间缺乏竞争，出现地方保护主义、区域垄断等不良现象，可能降低国人创办高新技术企业的激情，反而不利于高新技术产业的整体发展。为此，根据国外的经验，地方政府可将政府优先采购作为一项临时性政策制订暂行办法。而且规定政府优先采购仅限于高新技术产业发展的早期阶段。

　　（二）注意建立地方促进高新技术企业发展的其他政策。世界经济的发展史表明，单纯靠政府优先采购制度来促进经济发展是远远不够的，风险投资已成为全球经济尤其是高新技术产业形成和发展的主要推动力之一，政府优先采购政策必须与风险投资相互结合才能够充分发挥其对高新技术产业的支持作用。因此。地方政府在实行优先采购本国高新技术产品的同时，必须注重改善投资环境、建立完善的风险投资保护政策，规范、稳步地发展高新技术产业。

　　（三）注意防止高新技术产业过分依赖政府，将扶持政策变为保护落后的倾向。地方政府在通过优先采购以促进高新技术产业的发展的同时，还要负责及时对区域内的高新技术企业的考评。将具备资格的企业向国内公告与推荐；对于发展潜力较大，但是在技术上还不成熟的企业，地方政府以“市场换技术”为其提供发展支持；对于过分依赖政府扶持、发展缓慢的高新技术产业，则坚决采取惩罚性措施。

　　（四）注意国内不同类型高新技术企业的比例与分布，以公平公正的态度扶持本土企业。在中国经济改革、融入全球经济及经济市场化的种种奇迹的浮华背后，外国在中国独资的企业与中国国内的外资企业得到巨大的发展，占据日益有利的地位，特别是在高新技术领域，中国本土企业根本无法与之争一日之短长。就是在本土企业，民间企业在获取资金、技术和进入市场的便利政策及与政府的关系等方面也根本无法与国有企业相比。而当前，国有企业的庞大与低效，已日益制约其腾飞与高新技术的发展。地方政府采购制度如何公平公正对待这些不同层次与技术力量的企业。是制度设计与制度实施面临的一个敏感问题。笔者以为，中国的经济、内外资现状与19世纪的美国、法国，甚至与20世纪的日本已完全不同，采取完全相同的做法显然已不可能。但是，政府优先采购在不违背WTO《政府采购协定》的前提下，扶持本土企业，发展民族知识产权，是一个方向，也是一种选择，制度的设计与操作，可据地方特色与需要对本土企业，特别是民间有发展前景的高新技术企业有所倾斜，以寻求一种更加健康、稳定的公平与和谐。




【作者简介】
沈木珠（1955—），女，汉族，广东普宁人，南京财经大学法学院院长、教授。徐升权（1984—），男，汉族，江苏泗洪人，南京财经大学国际经济法研究所兼职助理研究员。


【注释】
[1]张明：《运用政府采购制度促进高新技术产业发展》，载《辽宁经济》2003年第11期，第30页。
[2]彭纪生：《政府采购在推进技术创新中的功能及实践思考》，载《南京理工大学学报<社会科学版>》2000年第4期，第32页。
[3]张治学：《通过政府采购支持高新技术产业发展及其配套政策探讨》，载《中国科技论坛》2002年第5期，第20页。
[4]郭丽峰、刘彦：《运用政府采购促进高新技术产业自主知识产权发展》，载《中国科技产业》2004年第7期，第10页。
[5]张爱华：《政府采购如何扶持高新技术产业的发展》，载《中国政府采购》2004年第4期，第34页。