试论纳税人知情权及其法律保障

【出处】《法学家》2006年第2期
【摘要】纳税人知情权是纳税人诸项权利中的一项基础性权利。赋予并保障纳税人知情权，对维护纳税人权益及实现对征税权的行使、税款使用的有效监督等，具有十分重要的意义。但遗憾的是，有关纳税人知情权在我国现行立法、司法中严重缺失。鉴此，本文就纳税人知情权及其法律保障作些探讨。
【关键词】知情权；纳税人知情权；法律保障
【写作年份】2006年


【正文】

　　根据权利义务相一致的现代法制原则，纳税人在履行纳税义务的同时，享有要求政府提供公共产品、公共服务等权利。其中，知情权是纳税人诸项权利中的一项最基本的权利。可以说，纳税人知情权能否得到实现和保障，不仅事关纳税人权益是否得到保障，而且也关系到我国民主法制建设的进程。但令人遗憾的是，在我国立法、司法中纳税人知情权严重缺失，这方面的理论研究也十分薄弱。鉴此，对纳税人知情权及其法律保障加以研究就显得尤为迫切和必要。

　　一、纳税人知情权的内涵及其性质

　　（一）纳税人知情权的内涵

　　“知情权”作为一种权利主张的法学概念，是由美国的一位编辑肯特·库泊在1945年1月的一次演讲中首先提出来的。当时美国政府机构内部蔓延着消极对待政务信息公开化、任意扩大保密权限的官僚主义倾向。库泊从民主政治的角度，呼吁官方“尊重公民的知情权”，并建议将知情权推升为一项宪法权利。[1]库伯有关知情权的理论和认识，获得了学界比较广泛的共识，并被一些国家宪法所认可。知情权是现代民主的根本要求，也是现代民主法治社会中公民享有的一项基本权利。所谓知情权，又称为了解权或知悉权，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利；就狭义而言，则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。[2]知情权的范围非常广泛，既包括公法性质的知情权，也包括私法性质的知情权；既包括从官方获取相关信息的权利，也包括从非官方获得相关信息的权利。

　　现代国家是税收国家，几乎每个公民都直接或间接地向国家纳税，因此纳税人知情权就是公民知情权。但鉴于相关法律对公民知情权有所规定，因此本文主要从狭义上对纳税人知情权加以探讨。

　　关于纳税人知情权，有的认为，这首先是指纳税人有权获得有关税收法律法规的完整而准确的信息，包括根据什么法律法规规定课税，被课征哪些税种，按照什么比例缴纳，自己享有什么权利等等。更进一步来说，纳税人知情权还包括纳税人有权了解国家把这些税款用于何处，自己所享受的公共产品服务是否与自己付出的代价对等等。[3]有的认为，纳税人知情权是指纳税人对国家在税款征收、税款管理与税款支出过程中相关信息知悉与获取的权利，主要包括纳税人对税收政策制定、税收政策内容、税收管理程序、税款支出方向与效率等方面信息的知情权。[4]还有的认为，纳税人的知情权有三：其一，征税上的知情权；其二，税收使用上的知情权；其三，在程序上知情权。[5]

　　上述几种表述，都从不同层面对纳税人知情权进行了界定，但不尽全面。日本著名宪法学者芦部信喜指出：“作为言论、表达自由的现代形态的知情权，其最大的特色在于其不仅仅限于‘接受’信息这类消极性权利一个方面，还是其对信息源提出获得信息‘要求’的积极性权利”。[6]与此同时，与积极性权利相对应，还应当包括相关国家机关履行主动公开或者告知义务。

　　综上所述，我们认为，所谓纳税人知情权，是指纳税人依法所享有的从有关国家机关知悉或获取税收法律法规、征税依据、征税程序、税款使用、公共产品和公共服务提供等情况的权利以及有关国家机关履行主动公开或告知义务的有机统一。具体来说，纳税人知情权主要包括以下几个方面：

　　1．公共产品和公共服务的知情权。亦即纳税人在履行纳税义务后享有获知政府是否提供公共产品和公共服务的权利。

　　2．税收立法的知情权。亦即纳税人对立法机关就税收法律法规、税收政策的制定及其调整所享有的知情权。

　　3．征税依据的知情权。亦即纳税人对征税机关征税决定的内容及其依据享有的知情权。

　　4．征税程序的知情权。亦即纳税人对征税机关按照什么程序征税、采取税收强制执行措施和税收处罚措施的依据、内容以及在此过程中自己享有哪些权利应享有知情权。

　　5．税款使用的知情权。亦即纳税人对税款如何被使用以及使用是否合法享有知情权。

　　（二）纳税人知情权的性质

　　纳税人知情权的性质，也就是纳税人知情权的属性。正确认识纳税人知情权的性质，对于切实保障纳税人知情权不无意义。关于纳税人知情权的性质，我们认为，主要有以下几个方面：

　　1．纳税人知情权是一种公权性权利。按照适用法律规范的性质不同，知情权可分为公权性知情权和私权性知情权：公权性知情权，如宪法性知情权、行政知情权、司法知情权等，它一般通过宪法、宪法性法律、行政法律法规等公法予以规制，并借助宪法诉讼和行政诉讼的制度设计予以程序保障。私权性知情权，即民事知情权，其权利主体与义务主体的法律地位形式上是平等的，但对信息资源实质上占有的不平等才昭示了权利主体知情的必要性。社会知情权和公众知情权基本上属于此类。它主要通过民商法等民事法律法规予以调整。[7]

　　就纳税人知情权而言，显然属于公权性的权利。第一，纳税人知情权属于公民知情权之范畴，具有公民知情权的一般属性；第二，纳税人行使知情权并不完全仅仅是维护自己的利益，相反其维护的是所有纳税人的利益；第三，纳税人知情权一般通过宪法、税收基本法等加以规定，纳税人知情权受到损害主要通过行政诉讼获得救济；第四，纳税人权利与征税机关的义务相互对应，换言之，纳税人知情权的实现依赖于政府以及征税机关履行告知或公开义务，政府以及征税机关若不履行此义务，纳税人知情权势必难以实现。

　　2．纳税人知情权是一项宪法性的权利。第一，知情权的法律根据是宪法，也就是说，知情权是公民的宪法性权利，在公民诸项权利中居于“母权利”的地位。作为公民知情权之组成部分的纳税人知情权，当然也应当属于宪法性权利。第二，权利，从其产生来看，有法定权利和约定权利之分。就纳税人知情权而言，它是一种法定权利，具有强制性，纳税人在行使知情权时，任何人均不得以任何方式加以限制或剥夺。

　　3．纳税人知情权是纳税人权利中的一项基础性权利。就纳税人而言，其依法享有的权利涉及众多方面，但知情权是纳税人诸项权利中的一项基础性权利。若缺乏知情权，那么纳税人的其他权利就无法实现。

　　二、纳税人知情权确立的理论依据及其意义

　　（一）纳税人知情权确立的理论依据

　　之所以赋予并保障纳税人知情权，我们认为，其理论依据主要包括以下几个方面：

　　1．主权在民思想。所谓主权在民，即人民基于自由意志而订立社会契约，制定法律，把归属于个人的权利转让给集体，以此换取集体对个人权利的保障。国家权力由此而生。即人民是国家权力的所有者和拥有者，是国家权力的主人，“人民与主权者同一”，而政府的公共权力则来源于人民的授权，是由人民的权利派生和转化而来的，是人民赋予的，政府是人民权利的受托者。或者说，在人民和政府的法律关系中，人民是享有权利的一方，政府是履行义务的一方。基于此，人民就有权利了解和知晓政府的活动及其相关信息，政府也有义务公开其占有的公共信息，此乃人民与政府之间的权利义务关系所使然。[8]国民享有知情权是国民主权原则的当然前提，只有国民充分获取有关的信息，才能有效地参与民主政治，否则主权在民也就无从谈起。民主愈发展，制度愈完善，就愈要更好地保障公民的知情权，正如同麦迪逊所说：“不与民众信息或不与其获取信息之手段，则所谓民众之政府或为滑稽剧之序幕，或为悲剧之序幕。”[9]

　　在我国，国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会制度实现对国家的主权，同时通过行使宪法所确认的广泛的政治、经济、社会与文化权利实现对国家各项社会事务的管理。尽管我国宪法没有公民知情权的直接规定，但宪法所确立的人民主权原则、人民代表大会制度和公民参与国家事务、监督国家机关的权利足以表明包括纳税人在内的公民享有并行使知情权是我国宪法、人民主权理论的应有之义。

　　2．权利义务相一致的原则。马克思曾经指出：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。权利义务相一致，是现代法制的一项重要原则。该原则的主要要义在于公民不能只尽义务、不享受权利或者只享受权利而不履行义务。与此同时，权利和义务相互促进，义务是实现权利的基础，权利是履行义务的保证。

　　就征纳双方的关系而言，有的认为，在税收法律关系中，国家处于征税主体地位，征收机构则是国家的代表，具有按税法规定向各个纳税主体进行征税的权利；而各个纳税主体，如无税法上特别规定的优惠条件，必须按时足额地向税务机关缴纳税金。因此，税收法律关系无论在何时何地发生，征纳双方的权利和义务方向都是不平等的，国家及其征税机关总是处于支配地位，纳税主体则处在被支配和无条件服从的地位。[10]我们认为，该观点是不妥当的。相反，在税收法律关系中，征纳双方权利义务具有平等性。其一，“征纳双方权利义务不平等”之观点，其理论依据就是“税收法律关系权力关系说”，亦即国家与纳税人之间是以“命令服从”为特征的不对等法律关系。但在市场经济条件下，税收在经济本质上被认为是“公共产品”的价格，税收法律关系更主要表现为公法上的债权债务关系。在私法领域，当事人地位平等自不待言，而在公法领域，虽然行政机关与行政管理相对人之间往往具有“命令与服从”之关系，但也不能得出“征纳双方权利义务不平等”之结论。这不仅与“无代表无纳税”之税收原则不相吻合，而且也不符合“合作”与“服务”之现代公共行政理念。其二，“权利义务相一致”原则是现代法制的一个重要特征，这已为不少国家宪法所明定，而“征纳双方权利义务不平等”之观点显然与该原则相悖，忽视了纳税人的权利及征税机关的义务。其三，“征纳双方权利义务不平等”之观点于税收实践还会产生许多不利影响，不仅不利于公民形成正确的权利意识，而且也不利于征税机关形成对纳税人的服务意识，长此以往还会影响到我国民主法治的进程。

　　根据权利与义务相一致的现代法制原则，纳税人既然履行了纳税义务，那么自然就应当享有诸如对政府是否提供公共产品、公共服务以及税款如何使用等的知情权。

　　3．税收法定原则。税收法定原则，又称为税收法律主义、税收法定主义、租税法律主义、合法性原则等，它是税法中的一项十分重要的基本原则，已为当代各国所公认，其基本精神在各国宪法或税法中都有体现。[11]所谓税收法定主义，日本税法学者金子宏教授认为，是指“税的课赋和征收必须基于法律的根据进行。换言之，没有法律的根据，国家就不能课赋和征收税收，国民也不得被要求交纳税款”，具体包括“课税要素法定主义”、“课税要素明确主义”、“合法性原则”及“程序的保障原则”四个部分。[12]

　　按照税收法定原则，税收征收机关在行使征税权的过程中，必须主动告知纳税人征税的依据，纳税人在缴纳税款时也享有要求征税机关告知的权利。从这个意义上来说，纳税人知情权也是税收法定原则的必然要求。

　　（二）纳税人知情权确立的意义

　　1．赋予并保障纳税人知情权是维护纳税人合法权益的前提。根据《税收征收管理法》规定，纳税人享有了解税收法律法规权、获得服务权、隐私及商业秘密保护权、自行选择纳税申报权、税务代理权、税款减免及缓交申请权、申请返还多缴税款权、法律救济权、拒绝检查权、损失赔偿请求权以及对税收违法行为的检举、控告权等诸多权利。其中，纳税人知情权是纳税人的一项基础性权利。在知情权得不到尊重和保障的情况下，纳税人的其它权利也就无从谈起，其合法权益就会因为缺乏知情权而受到不应有之损害。

　　2．赋予并保障纳税人知情权是建立法治政府以及依法治税的必然要求。法治政府要求政府权力的运行公开化、透明化，摒除传统政府权力行使的秘密性与内部性的习惯观念，揭开神秘行政的面纱，“让权力在阳光下运行”，最大程度地满足公民的知情权，保证公民的知情权得到真正的实现。也只有在公民的知情权得到保障的情况下，公民才能形成一股强有力的外部监控力量，有效地监督、规范以及制约政府的行为，促使政府依法行政。[13]作为行政权之重要组成部分的征税权，在现代社会有一种天然的膨胀的趋势。如果不赋予纳税人以知情权，那么就无法有效防止税款的随意征收及税款使用过程中的各种违法行为，更谈不上实现对征税权的有效监督。相反，赋予并保障纳税人的知情权，则可以实现对征税权的有效监督，最终实现法治政府以及依法治税的目标。

　　3．赋予并保障纳税人知情权是实现包括纳税人在内的所有公民参与国家事务与社会事务的基本前提。近、现代民主国家普遍依据人民主权原则来构筑国家政治制度，并设计出各种民主制度以保障公民有效地参与国家事务和社会事务的管理与决策。民主参与的前提是知情，公民如果对任何事物都一无所知或知之甚少，那么再完美的民主制度也不过是水月雾花，根本无法有效地实现民主。因此，在现代民主社会中，作为主权者的公民，只有在充分、确切地了解和知悉国家运行状况及社会事务的前提条件下，才能有的放矢，确有实效地参与国家事务与社会事务的管理，从而实现人民既能通过代议制度等间接民主形式参政，又能通过直接过问国务与社会事务兑现直接民主，调动人们平等参政、议政的积极性，实现人民当家作主。[14]

　　4．赋予并保障纳税人知情权有利于调动纳税人主动纳税的积极性。在我国，纳税人主动纳税的意识之所以尚未形成，究其原因是多方面的，但与纳税人知情权的缺失不无关系。换言之，一个纳税人在缴纳税款后却对税款如何被使用、使用是否合法不知情，那么就不可能期望纳税人能够主动、自觉履行纳税义务。相反，如果让纳税人了解税收是政府提供公共产品、公共服务的对价，是为自己纳税，那么无疑会调动纳税人主动纳税的积极性。

　　三、我国纳税人知情权方面存在的问题及其原因分析

　　（一）纳税人知情权方面存在的问题

　　《税收征收管理法》第8条第1款规定，纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况。这是我国第一次以税收专门立法的形式就纳税人知情权所作的规定。与此同时，《行政处罚法》规定的受行政处罚前的被告知权、对税务机关所作决定的事实查阅权以及《行政诉讼法》的查阅庭审材料权，也同样适用于纳税人。

　　应当指出的是，我国相关法律虽就纳税人知情权作了一些规定，但既不全面也不具体，尤其是对如何保障纳税人的知情权缺乏规定。概括起来，我国在纳税人知情权保障方面主要存在以下问题：

　　1．现有法律规范对知情权规定不完整。一方面，作为我国根本大法的宪法对公民知情权缺乏直接规定，且片面强调纳税人的义务。该法第56条只规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，而没有将纳税人的权利作为一项法定权利加以原则规定。另一方面，《税收征收管理法》虽然对纳税人知情权作了规定，但该规定只揭示了纳税人知情权的一部分内涵，对纳税人来说，除了享有了解、知悉与其纳税有关的法律、法规、规章以及如何纳税等方面知识的权利外，最主要的应当是享有就税款如何被使用及使用是否合法等知情权。

　　2．缺乏征税机关履行保障纳税人知情权的义务规定。纳税人权利与征税机关的义务是密不可分的。换言之，纳税人的权利就是征税机关的义务，如果征税机关不履行相应义务，那么纳税人知情权就无法实现。而《税收征收管理法》第7条仅规定“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务”，但没有规定征税机关的主动告知义务，对于征税机关不回答纳税人询问的法律后果也未作规定。

　　3．缺乏纳税人知情权保障方面的配套法律规范。要保障纳税人的知情权，仅仅依靠宪法或者税法是不够的。具体来说，在我国，要实现纳税人知情权，还必须制定和完善诸如立法听证、政府信息公开以及预算公开等方面的法律规范。但令人遗憾的是，目前这些法律规范在我国尚付阙如，致使纳税人知情权难以得到切实保障。

　　4．司法缺失。如前所述，对征税机关不履行告知义务的，纳税人只能向其上级主管部门或者有关部门反映。此种规定无疑限制了纳税人知情权的实现。权利的不可诉性，极易导致征税机关在违法不作为的情况下，纳税人陷入投诉无门的地步。

　　（二）原因分析

　　上述问题产生，我们认为，其原因主要包括：

　　1．我国作为封建统治长达几千年的国家，中央集权意识极端浓厚，“君权神授”思想占居着统治地位，社会个体成员往往不被作为权利主体看待，皇权及统治阶级的权利则被摆在至高无上的地位，形成了占统治地位的“重权力、轻权利”的封建文化传统。与此同时，由于我国长期实行计划经济体制，在这种体制下，形成了国家至上、国家中心等国家本位观念，也进一步加剧了国家权力的扩张。在民主相对缺乏的情况下，包括知情权在内的纳税人权利往往被忽视或漠视，纳税人也往往缺乏权利主体的角色意识，并不关心自己的权利。

　　2．我国税收及税法理论长期坚持“国家需要说”，即强调税收的“国家需要”和税收的“三性”。为了满足“国家需要”及税收的“强制性”、“无偿性”，税法自然规定并赋予了税务机关以更多的权力和纳税人更多的义务。与此同时，一些税收征管人员对“征税权”存有片面认识，即只将其作为一种位居纳税人之上的权力，而忽视征税同时也是其应尽的义务和责任。在这种理论和认识支配下，也就根本谈不上如何保障纳税人的知情权。

　　3．现行法律规范的缺陷，如前所述，也是造成纳税人权利得不到应有保障的一个重要原因。例如政府信息公开、立法机关立法公开制度目前尚未建立，致使包括纳税人知情人在内的知情权无法得到实现和保障。

　　4．理论研究的不足。尽管近几年来，经济法学界开始重视对纳税人权利的研究，但对纳税人知情权的研究还十分薄弱。这也是形成上述问题的不可或缺的一个重要原因。

　　四、我国纳税人知情权法律保障机制构建的对策建议

　　（一）建立纳税人知情权的法律保障体系

　　1．修改宪法，就包括纳税人在内的公民知情权作出明确规定。我国现行宪法没有直接规定公民的知情权，但这并不能否认我国公民知情权的存在。《宪法》第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，但仅仅作这样的规定是不够的。宪法作为一部权利保障法，必须对包括纳税人在内的公民的知情权及其实现作出原则规定，并为其他立法的具体规定提供最高法律依据。知情权是其他权利的基础，没有知情权明确的宪法地位，是不利于其他权利的实现的。

　　从国外来看，一些国家及国际组织都对公民知情权作出了规定。例如1949年实施的《西德基本法》第5条第1项规定，任何人享有自一般情报来源接受报道获取情报而不受阻碍之自由。这就明确认可知情权是一项基本人权。这是较早从宪法制度上将知情权作为一项基本人权加以确认和保障的法律规范。与此同时，知情权在一些国际公约中也得到了充分的发展。1948年《世界人权宣言》在序言中将“人人有权享有言论和信仰自由并免于恐惧和匮乏”宣布为“普通人民的最高愿望”；第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括持有主张而不受干涉的自由和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”1966年《公民权利与政治权利公约》第19条第1款规定：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递消息和思想的自由。”

　　2．制定《税收基本法》，就纳税人知情权作出具体规定。在市场经济国家，纳税人权利普遍受到重视，如不少国家公布了纳税人权利宣言或制定了纳税人权利法案，对纳税人的权利作了比较详细的规定。美国政府于1988年制定了专门保护纳税人各种权利的《纳税人权利法案》。经1994年和1996年两次修改，该法案逐步趋于完善，成为美国纳税人保护自身权利的重要法律依据。其中就规定了纳税人的信息权，亦即纳税人有权全面准确的了解所得税法的内容，包括授予的权利和必须履行的义务。美国国税局负责免费提供税收信息，纳税人可以通过信函、电话、传真及互联网等免费获得各种税收信息。加拿大于1983年颁布《情报自由查询和隐私权》，1985年公布《纳税人权利宣言》，也赋予了纳税人以广泛的权利，如要求税务机关提供如何纳税的信息资料。经济合作与发展组织为成员国制定了《纳税人宣言》范本，规定的纳税人的基本权利就有信息权，纳税人有权要求税务机关提供有关税制及如何测算税额的最新信息，同时，税务机关要告诉纳税人包括诉讼权在内的一切权利。

　　在我国，应当修改宪法，就包括纳税人在内的公民的知情权作出规定，但作为根本大法，不可能就纳税人知情权作出具体规定，鉴此，建议尽快制定《税收基本法》，就包括纳税人知情权在内的纳税人权利作出明确、具体的规定。

　　3．制定《政府信息公开法》，全面规定政府信息公开的义务和责任。信息公开的目的主要在于实现公民的知情权，并最大限度地增加政府行为的透明度以及加强对政府行为的监督，使政府及其有关部门依法行政。建议在该法中将政府有关税收法规、政策的执行、调整等以及征税机关征税权的行使过程列入信息公开的范围，以落实纳税人的知情权。信息公开是政府应当履行的一项法定义务，违反该义务应当承担相应的法律责任。

　　（二）建立税收立法听证制度

　　立法听证制度，是自立法主体在立法过程中听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。在近现代民主政治的发展过程中，立法机关议事公开的重要性，愈来愈为各国所关注，各国宪法和法律多对此作出了规定。据对亚洲和欧洲61个制定有成文宪法的国家的统计，有34个国家的宪法和法律规定了立法机关实行公开制度，占这些国家总数的55．73％。[15]

　　立法听证制度是立法公开的一个重要内容，其目的在于保障并实现包括纳税人在内的公民的立法知情权，使其制定的税收法律规范能够最大程度的反映广大纳税人的意愿。《立法法》在我国首次引进了立法听证制度。2005年9月27日，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会就个人所得税法修正案草案的部分内容举行了立法听证会。这是《立法法》颁布5年来全国人大第一次举行立法听证会。这次听证会的召开虽然具有积极意义，但是《立法法》规定的内容极为简单，不具可操作性。鉴此，建立起完善的立法听证制度，就显得尤为必要。

　　（三）建立预算公开制度

　　如前所述，纳税人在缴纳税款之后对税款如何使用以及使用是否合法应享有知情权，这也是纳税人对税收的使用进行有效监督的前提。但就单个纳税人而言，由于各方面的原因，不可能亲自行使税款使用的知情权。相反，通过纳税人选举产生的代议机关以预决算方式，则可以实现对税款使用的有效监督。因为预算反映政府的活动范围、方向和政策，关系到全体公民的切身利益，因此预算及其执行情况必须采取一定的形式公之于众，让人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。换言之，通过公开的预算，将政府财政收支尤其是财政支出情况向社会公开，从而实现纳税人对税款使用的知情权，把“看不见的政府”变为“看得见的政府”，将政府的收支行为置身于纳税人的监督之下。

　　所谓预算公开，是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算等整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。具体来说，预算公开主要包括四个方面：（1）预算的依据亦即预算所依据的背景材料、说明、解释等必须依法公开；（2）预算编制、审批、执行、变更、决算的过程必须公开；（3）预算的内容即批准的预算内容必须公开；（4）预算监督的过程和结果必须公开。但令人遗憾的是，在我国，预算公开制度尚未建立，例如，预算报告在审议前往往被当作一项“保密文件”，社会公众往往对此无法通过相关途径了解，更无法参与；预算审查的过程不公开；预算执行不公开。鉴此，有必要修改预算法，建立我国预算公开制度。

　　（四）建立纳税人诉讼制度

　　没有制度保障的权利永远都只能是印在纸面上的文字，知情权也是如此。就纳税人而言，如果其在行使知情权的过程中受到不应有之阻碍，就应当创立纳税人知情权的救济途径，惟此才能从根本上确保纳税人的知情权得到实现。对纳税人知情权提供司法保障和司法救济，也是社会文明程度的一个重要标志。其中，比较有效的救济途径之一就是建立纳税人诉讼制度，即纳税人就税款如何使用、使用是否合法等请求有关机关告知而受到阻碍的情况下，以纳税人的身份向法院提起诉讼的制度。在性质上，纳税人诉讼属于公益诉讼的范畴。

　　纳税人诉讼制度。是不少国家如美国、日本等维护纳税人权益的一个重要途径。在我国，纳税人对征税机关征税决定、税务处罚等不服的，只能依法提起行政复议和行政诉讼，但对侵犯自己知情权的尚不能依法提起任何诉讼。在这种情况下，借鉴国外纳税人诉讼制度，扩大行政诉讼的范围，就显得尤为必要。




【作者简介】
华国庆，安徽大学法学院教授。


【注释】
[1]DavidM·O'Brien:《The public right to know》,New Yom 1982，转引自宋小卫：《略论我国公民的知情权》，载《法律科学》1991年第5期。
[2]平松毅：《知情权》，载《法学家》1986年（增刊）。
[3]刘剑文主编：《税法专题研究》，北京大学出版社2002年版，第170页o
[4]消刚、黄鑫：《纳税人知情权及其实现》，载《湖北财税》（理论版）2003年第7期。
[5]叶赞清：《新征管法实施后纳税人的知情权与参与权》，载《福建税务》2003年第12期。
[6]（日）芦部信喜著：《宪法学Ⅲ人权各论》，有斐阁1998年版，第270页。
[7]姚小林：《知情权探究》，载《兰州学刊》2005年第2期。
[8]吕霓、陈铁夫：《知情权：公民的基本权利之一》，载《江西行政学院学报》2004年第1期。
[9]李晓光、赵峰：《公民知情权的宪法学思考》，载《中共南京市委党校南京市行政学院学报》2003年第1期。
[10]陈五星主编：《财税法教程》，天津大学出版社2000年版，第214页。
[11]徐孟洲主编：《税法》，中国人民大学出版社1999年版，第47页。
[12]（日）金子宏著、刘多田等译：《日本税法原理》，中国财政经济出版社1989年版，第50页。
[13]颜海娜：《构建与完善知情权的保障机制》，载《行政论坛》2001年9月。
[14]康健、付玲：《公民知情权法律保障之探析》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2004年第6期。
[15]毕可志：《论建立和完善立法公开制度》，载《吉林省经济管理干部学院学报》2003年第6期。