也谈《无利害关系，应当主动公开的政府信息是否可诉？》

【案情】

2010年12月8日，起诉人许某以邮政特快专递邮件的形式，将《致上栗县X人民政府之政府信息公开申请》寄给上栗县X人民政府，要求公开：1、自2007年11月至2010年10月三年间全镇计划外生育的情况及对计划外生育者实施节育措施的情况，以及对计划外生育者收缴相关款项的情况。2、自2010年元月至2010年11月十一个月间全镇报请上栗县国土资源局审批宅基地及其他占用耕地的情况。3、义务教育普九债务化解下拨各校偿还债务资金是否由X人民政府收回？如有收回，请告知该笔资金使用情况。4、西气东输管道工程临时占用X镇村民耕地的补偿资金发放情况。5、X镇各行政村2008年和2009年村务（包括财务）公开实施情况。至2010年12月27日，起诉人许某既未收到被起诉人上栗县X人民政府按起诉人要求提供的所申请的信息，也没有接到被起诉人任何形式的任何内容的口头答复。因此，起诉人许某依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条之规定提起行政诉讼，请求法院判令政府公开其所需要的信息。

【分歧】

对于本案是否受理法院有两种不同意见:

第一种意见认为：除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身需要，依法申请公开相关信息。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。该条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。起诉人许某认为X镇人民政府违反条例所规定的答复期限，拒绝答复起诉人所提出的政府信息公开申请，侵犯了其依法享有的权利，根据条例第三十三条第二款规定，依法可提起行政诉讼，法院应予受理。

第二种意见认为：起诉人许某要求X人民政府公开的五项信息均为政府应当主动公开的政府信息，且与其自身生产、生活、科研等无关联，并未对其自身的生产、生活等方面产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因此，对起诉人许某的起诉应裁定不予受理。

【评析】

原文作者同意第二种意见。理由如下：

本案关键是否人民法院行政诉讼的受案范围。我国行政诉讼法对行政诉讼加以限制，只对具体行政行为予以受理，对抽象行政行为不予受理，进一步区分为具体行政行为的行政相对人为特定的人（包括公民、法人和其他组织），范围小，抽象行政行为的行政相对人为不特定的人，范围大。从另一个角度来讲，也就是原告资格问题，在行政诉讼中，起诉人必须具有原告资格，这是整个行政诉讼启动和发展的一个基础性和前提性的问题。我国关于行政诉讼原告资格的认定标准运用了一个不确定的法律概念——法律上的利害关系。这种不确定的概念一方面能够适应社会发展的需要，另一方面也留给了法官较大的自由裁量空间。对法律上的利益关系的理解，不能脱离权益和因果关系两个要素。“权益”要件是“利害关系”的一个基础性要件。是否存在公法所保护的权益或者事实上公法值得保护的权益。是判断是否存在利害关系的重要方面。另一个要件，“因果关系”则是在“权益”要件的基础上而展开的，它表达了行政行为和受损害人的“权益”之间的一种联系。

从本案起诉人起诉状及申请信息公开的内容上来看，起诉人许某仅以一个普通公民的身份，从维护X镇全镇人民的利益，维护X镇人民政府的形象，协助提高政府工作的透明度、促进行政机关依法行政、充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用这一角度出发，要求X镇人民政府公开上述五项政府信息，许某申请公开的政府信息并未对其自身的生产、生活等方面产生实质上的影响。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。因此，本案起诉人许某虽然享有政府信息公开权，但政府在不履行职责过程中，并未对起诉人的权利义务产生实际影响，不能依《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定提起行政诉讼，故该行为不属于人民法院行政诉讼范围。

笔者认为：

在关于行政诉讼受案范围问题上，《行政诉讼法》第十一条第二款明确规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”如此规定，意在对受案范围循序渐进、逐步扩大，哪些扩大则取决于单行法的特别授权，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）就属于这种单行法，《条例》第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”所以，法院受理政府信息公开行政案件符合现行法律规定，并未超出法定的受案范围。 另外，依照《条例》的有关规定，政府信息公开包括应当主动公开和依申请公开两种。在依申请公开中，《条例》对政府信息申请人的资格并没有限定特殊的条件，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息。对于被要求公开信息与申请人的关系来看，谈不上所谓的“直接利害关系问题”，法律上的直接利害关系是行政机关拒绝公开所申请的信息的行为与信息公开申请人之间的关系，公民提出了公开信息的申请而行政机关拒绝，两者间当然有直接的利害关系。因此不能把政府信息公开中的具体行政行为与政府信息本身搞混淆，认为申请公开的政府信息与申请人没有直接利害关系起诉不能受理当然是不正确的，因此，依申请公开而没有公开的政府信息是否可诉的。至于行政机关应当主动公开政府信息却没有主动公开，公民能否提起诉讼？相比较拒绝申请的情况，起诉人与被告并不像依申请公开那样，存在一个申请关系。从《条例》第三十三条第二款规定似乎提起行政诉讼的只是依申请公开，对主动公开的行为不可诉，但根据举重以明轻的法则显然是不对的。因为条例对依申请公开政府信息的范围并未规定，政府没有主动公开，自然就是在可以申请公开之列。如果经过申请遭拒绝后再起诉，自然就转化成依申请公开的诉讼了。因此，笔直拙见，第一种意见于法于情更为合理。



作者：永修县人民法院 郇小军