完善审判检察监督路径之思考

【出处】《中国司法》2011年第6期
【摘要】当前审判检察监督的缺陷主要表现在监督范围的狭窄性、监督程序的模糊性、监督标准的抽象性、监督方式的事后性、监督手段的疲软性和监督效力的受制性等方面。检察机关审判监督改革的目标就是要通过完善审判监督职能，将抽象的审判监督权转化为具体的、可操作的监督制度，以实现法律监督的制度化、规范化和程序化。具体表现在：扩大监督范围、细化监督程序、强化抗诉权、明确监督标准和增设监督手段。
【关键词】审判监督；缺陷；路径
【写作年份】2011年


【正文】

　　在现代法治中，法院不仅具有解决各种冲突和纠纷的权威地位，而且法院裁判乃是解决纠纷的最终手段，法律的公平正义价值在很大程度上需要靠法院的公正来具体体现。因此，审判正义是实现和谐社会的重要保障，也是实现法治的一个重要价值目标。审判腐败所造成的影响远比其他形式的腐败严重，它亵渎法律权威，动摇人们对法律的信仰。当审判权没有受到足够的监督制约时，审判腐败便会成为必然。

　　近年来，在法院系统，重庆、海南、广东、云南、辽宁等10个高级法院的院长、副院长，一批中级法院院长先后因涉嫌腐败被处重刑。2005至2006年，安徽省阜阳市前后三任中级法院院长同时被起诉，103名法官和相关人员涉案，引起国内外司法界强烈震荡。2002年至2003年6月，湖北检察机关共立案查办涉嫌职务犯罪的法官91人，其中高级法院副院长1人，中级法院院长2人，副院长4人，基层法院院长2人，副院长1人；涉嫌贪污贿赂犯罪51人，涉嫌循私舞弊、枉法裁判等渎职犯罪40人。2002年，武汉中院因爆发“腐败窝案”而震惊中国司法界，涉案人员中，不仅包括当时的武汉中院常务副院长柯昌信和副院长胡昌尤，还包括副庭长3名、审判员7名、书记员1名和44名律师。临危受命任中院院长的周文轩“高调反腐”，推出所谓的“刮骨疗毒”方案。2007年9月，周文轩又因犯受贿罪被判刑10年。2010年6月，武汉市中院6名执行局法官再次集体落马，涉案4亿元。2010年1月，最高人民法院前副院长黄松有因贪污、受贿罪被判处无期徒刑，黄松有成为建国以来司法系统因涉嫌贪腐而落马的最高级别官员。2011年1月26日，贵州省遵义市中级人民法院一审宣判原重庆市第一中级人民法院副院长、重庆市高级人民法院副院长张弢犯受贿罪，判处死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；犯纵容黑社会性质组织罪，判处有期徒刑三年；决定执行死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。法官腐败案的屡屡被查处，一方面说明，中央反腐败的力度在加大；另一方面反映了中国在预防法官腐败方面存在薄弱环节，监督制约机制存在缺失。如何加强对审判机关的监督成为当前人们关注的热点问题之一。

　　笔者认为，在所有外部监督力量中，检察机关对审判活动的监督是最有力，也是最具可行性和可操作性的监督。2008年12月，党中央转发了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，高检院以此为契机，加快推进审判监督工作。2010年1月12日，“两高”联合颁布《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》，8月30日，高检院又联手最高法院、公安部发布《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，11月18日，高检院又颁布《关于加强对职务犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定（试行）》。2011年4月14日，最高人民法院下发《关于自觉接受检察机关法律监督进一步推进刑事审判工作的通知》。但现行审判检察监督机制中，仍存在一些不尽如人意的问题。笔者试图在分析现行审判检察监督缺失的基础上，对如何进一步完善检察机关审判监督提出建言。

　　一、现行审判检察监督的缺陷

　　当前审判检察监督的缺陷主要表现在以下几个方面：

　　（一）监督范围的狭窄性

　　从现行法律规定看，人民法院的审判活动应当接受人民检察院的监督。但法律上却大多没有明确规定监督的具体范围，从而使审判检察监督步履维艰。根据我国民事诉讼法第185条规定，检察机关有权提起抗诉的只能是已经发生法律效力的判决、裁定。这表明，人民检察院无权提起诉讼和在一审、二审中参加诉讼，而且监督的对象仅限于对判决和裁定，不能对调解进行监督。又如刑事审判监督是相对比较完善的监督，但监督范围仍然有不少空白点，这主要表现在：1．对于当事人上诉而人民法院决定不开庭审理的案件的审判缺乏检察监督的规定；2．对于自诉案件的审判缺乏检察监督的必要规定；3．缺乏对人民法院适用简易程序审判案件进行检察监督的必要规定；4．缺乏对人民法院适用审判监督程序审判案件实行检察监督的有关规定；5．缺乏对死刑复核程序进行检察监督的必要规定。6．对审判机关执行刑罚的活动缺乏规定。

　　（二）监督程序的模糊性

　　现行诉讼法规定的审判监督程序的抗诉，都缺少可操作性的程序规范。在民诉法中，对抗诉程序的规定是最为详细的，但也仅仅只有4个条文，只规定了抗诉的条件、抗诉效果、抗诉书和抗诉再审。对于具体的抗诉应当怎样操作？法院如何审理？法、检如何配合等都没有规定。比如民行抗诉案件应由哪一级人民法院进行再审？抗诉案件再审开庭时，检察机关如何参与及其出席再审法庭的权利、义务，办理民行抗诉案件的期限等都没有明确规定，导致检察人员难以全面履行监督职责，有的再审合议庭甚至不给检察人员发表出庭意见的时间和机会，有的人民法院在受理抗诉案件后，长期不予开庭审理或开庭后长期不作出判决，导致民行抗诉案件往往久拖不决。由于抗诉效果未达立法预期，民行抗诉监督陷入困境，迫使检察机关不得探索其他监督方式，如推广再审检察建议的使用。

　　（三）监督标准的抽象性

　　刑事抗诉是是人民检察院对人民法院刑事审判活动实行法律监督的中心环节和重要手段。但在司法实践中，抗诉并未真正发挥其应有的作用。近几年来全国检察机关抗诉的案件每年只有 3000多件。有的基层检察院多年来没有一件抗诉案件。这种情况不能真实地反映我国人民法院的审判水平和审判质量，同时也反映了检察机关抗诉权普遍运用不到位的现状。刑事抗诉之所以存在不良运行现状，原因是多方面的，但刑事抗诉标准的抽象是导致抗诉案件不多的重要原因之一。2001年2月5日，最高人民检察院颁布的《关于刑事抗诉工作的意见》中在抗诉范围的每一条规定中都使用了“明显不当”这样可操作性不强的限制词，并在“不宜抗诉的情形”中规定了对法律规定不明确、存有争议的案件均不宜提起抗诉，从而把抗诉限制在极小的范围内。近年来存在着对腐败官员从轻处罚，或者说渎职犯罪轻刑化现象。2009年5月至2010年1月，高检院组织开展了全国检察机关刑事审判法律监督专项检查活动，检查中发现，2005年至2009年6月，全国被判决有罪的职务犯罪被告人中，判处免刑和缓刑的共占69.7%。其中2005年至2009年6月，被判决有罪的17671名渎职侵权被告人中，宣告免予刑事处罚的9707名，宣告缓刑的5390名，合计占到85.4%。在矿难渎职犯罪中，免刑和缓刑比例高达90%以上。［[1]］这种不正常现象的出现与我国刑法对职务犯罪规定了过大的量刑幅度有关。近年来，随着死刑的限制适用，贪污贿赂犯罪判处死刑的标准日益提高，贪污受贿上千万元甚至上亿元也大都是无期徒刑、死缓甚至15年有期徒刑。这种量刑幅度导致法官自由裁量权过大，一定程度上使刑法的量刑标准失去了意义。

　　（四）监督方式的事后性

　　刑事诉讼法第169条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”如何理解这一规定，理论和实践中有争议。1998年1月19日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部 、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第43条规定：“人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出。”根据这一规定，庭审中出现违法情况后时，出庭的检察人员只能坐而视之，等到庭审后才能向人民法院提出纠正意见，法律监督变成了事后监督，而事后监督往往使提出的纠正意见失去实际意义。刑事诉讼法第 222条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后20日以内，向人民法院提出书面纠正意见。”这也是一种事后监督。这意味着检察监督主要限于事后对裁定的审查。由于检察机关无法介入减刑、假释的申报和审批过程，执行机关也不移送有关案卷材料。审查监督就成为无源之水、无本之木。承担监督任务的检察人员只能审查已生效的不足百字的裁定书，而无法进行实质审查。同时，法律并未对裁定书副本送达检察院的时限作出规定，因此在实际运作中不及时将文书送达检察机的关的情况非常普遍。有的法院在作出减刑、假释的裁定后，时隔数月才送裁定书副本，有时甚至将上千份裁定书副本同时送达。在这种情况下，检察机关要在法定的时间内完成审查并对不当裁定提出书面纠正意见根本不可能，监督成为一句空话。

　　（五）监督手段的疲软性

　　1994年12月29日颁布的《监狱法》曾规定了检察机关对于人民法院刑罚执行过程中的不当裁定的抗诉权。修正后的刑事诉讼法第222条则规定，检察机关对于人民法院的不当裁定只能提出“书面纠正意见”。所以刑罚执行过程的审判监督只能通过检察建议（意见）的方式来行使监督权。又如现行立法对检察机关民事行政诉讼监督中的调卷权、调查取证权没有规定。由于立法对调卷权没有规定，致使实践中对这一问题一直得不到解决。对于调查取证权，不少学者认为，“谁主张谁举证”是民事诉讼的基本原则，法庭所确认的事实只能是有证据证明和支持的事实，如果对自己的主张不能举出足以使法庭认定的证据，就是举证不能，举证不能的责任应当由举证义务人来承担。检察机关依国家公权主动调查取证，实际上破坏了民事诉讼双方当事人在举证方面的“攻守平衡”，势必形成双方当事人诉讼地位上的不均衡状态。因此，检察机关在民事检察中不能介入到证据的调查收集，否则将打破当事人之间诉讼力量的平衡机制。司法实践中，人民法院在抗诉案件再审中，往往出现对人民检察院调查获取的证据或以新证据为由排除适用，或以检察机关在民事诉讼中没有调查取证权而不予认可。

　　（六）监督效力的受制性

　　检察监督的特点之一在于它没有实体处分性，但这种没有实体处分权不应影响到其监督的应有效力。检察权是国家权力的组成部分，它与其他国家权力一样，具有强制性的特点。这种强制性是通过被监督者的法定义务来实现的。监督对象的相应义务包括三个方面：第一是实施一定行为或者提供一定帮助的义务，第二是启动再审审查机制的义务，第三是追究责任的义务。［[2]］但恰恰在这些方面，我国现行法律在赋予检察机关法律监督权的同时，没有规定被监督者相应义务，从而使检察监督的效力受到严重影响。当前审判监督效力的受制性主要表现在：在民事行政诉讼中，各级人民法院根据最高人民法院的司法解释对检察机关的抗诉案件不予受理，导致再审程序难以启动；在刑事、民事行政抗诉中，人民法院受理案件后，又将案件发回原审人民法院重审，导致上级检察机关的抗诉在一定程度上失去意义；对一些判决和裁定确有错误的案件，审判机关拒不纠正的，缺乏有效的救济途径，导致公民诉讼成本增大；最高人民检察院抗诉的案件，缺乏最终裁定者，影响检察监督效力等。

　　二、强化审判检察监督之路径选择

　　目前，对于检察机关的审判监督大多只具有宣言式的概括授权，而没有明确具体的监督规范和监督制度。任何权力都必须是具体的、实在的，空洞、抽象的权力是无法付诸实施的。检察机关审判监督改革的目标就是要通过完善审判监督职能，将抽象的审判监督权转化为具体的、可操作的监督制度，以实现法律监督的制度化、规范化和程序化。

　　（一）扩大监督范围

　　根据法律的基本原则，人民检察院有权对所有审判活动实行监督。鉴于法律规定不明确，笔者认为立法应增设以下监督内容：

　　1．增加对人民法院审判自诉案件的检察监督。人民法院在受理自诉案件后，应当将自诉状、答辩状等材料的副本及时送达人民检察院。对自诉案件进行调解或开庭审理3日前，人民法院应当通知人民检察院，人民检察院根据需要，决定是否派员参加调解或出庭。人民法院审理自诉案件作出判决、裁定的，应当将判决书、裁定书副本送达人民检察院。

　　2．增设对人民法院适用简易程序审判案件的检察监督。人民检察院对人民法院适用简易程序审判案件的检察监督可以参照人民检察院对人民法院适用普通程序审判案件的检察监督执行。

　　3．加强对人民法院二审程序的监督。二审法院应当在受理上诉、抗诉案件后的法定期限内，通知人民检察院审判监督部门，以便检察机关对二审实行检察监督。

　　4．加强对死刑复核程序的检察监督。在我国死刑复核程序的完善与改革中，关于检察机关是否应当介入死刑复核程序这一问题也存在一些理论争议。［[3]］笔者认为，对死刑复核程序的参与不仅是检察机关的职权，更是检察机关的应尽职责。死刑复核作为人民法院刑事审判活动的重要组成部分，是刑事诉讼法所明确规定的一个诉讼程序，理应属于检察机关施行法律监督的范围。为了确保死刑复核的公正性和合法性，检察机关都有必要介入到死刑复核程序中来。

　　5．增设对财产刑的监督程序。人民法院的生效判决含有财产刑内容的，负责执行的人民法院应在收到生效判决的15日内，将生效判决送达同级人民检察院并及时报告财产刑的执行情况。人民检察院发现对判处财产刑的罪犯没有依法执行的，或者执行不当的，或者罚没的财产未及时上缴国库的，应当及时通知纠正。

　　6．增设交付执行监督程序。人民法院在作出刑事判决后应及时将法律文书送达人民检察院，同时立法应对罪犯交付执行的方式、时间、手续、费用的承担、效力和不依法交付执行的责任等作出明确规定，以便使人民检察院对交付执行依法实行监督。

　　（二）细化监督程序

　　抽象、笼统的监督程序不能发挥监督作用，而细化监督程序必须做到检、法协作配合。如我国的检察长列席同级法院审判委员会制度，最早可追溯于1954年的《中华人民共和国人民法院组织法》。此后，十余个宪法性法律、中央及“两高”发布的一系列文件都对其予以明确规定。但由于对于检察长如何列席审委会的操作规范问题，一直没有形成具体运行规则，导致该制度长期被忽视、冷落，处于虚置状态。在新一轮的司法改革中，不少地方的检察院与法院联合出台了检察长列席审委会的若干规定。随着“两高”联合颁布《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》，检察长列席审委会制度最终从“纸面上的法”成为“实践中的法”。检法两家只有通力合作，才能在审判的各个领域建立起具有可操作性的检察监督程序。

　　（三）强化抗诉权

　　1．取消人民法院的再审提起权。根据刑事诉讼法规定，人民法院和人民检察院都是提起再审程序的主体，从司法实践看再审程序大多由人民法院提起。笔者认为，赋予人民法院提起再审程序的主体地位缺乏法理基础。控审分离是现代刑事诉讼的基本原则。所谓“控审分离”，是指除少数轻微刑事案件由被害人直接起诉外，控诉只能由检察院提起，法院不得主动开启审判程序；法院的审判对象必须与检察院起诉指控的对象保持同一性，检察院未起诉指控被告人和罪行，法院不得迳行审理。［[4]］“在任何一个现代法治国家，有关再审的申请都应当由检察机构和原审被告人向法院直接提出，而法院则在再审过程中充当权威的裁判者。在任何情况下，法院都不能在控辩双方未曾提出再审申请的情况下，自行就某一生效判决或裁定发动再审程序。”［[5]］有的学者认为，“根据我国的情况，有必要允许法院主动提起有利于被告的再审。”［[6]］笔者认为，允许法院主动提起有利于被告的再审虽有利于保障人权，但实质上还是人民法院自控自审、控审合一，与人民法院在审判活动中消极仲裁者的地位不相符合，而且还会导致新的腐败诱因。这种制度设计不具有合理性。从国外刑事诉讼法规定看,鲜有将法院纳入提起再审权人的。从审判实践看，法院任意启动再审程序，损害司法的公正性。而在民事行政审判活动中，废除法院依职权发动再审程序，已成为学者的基本共识。

　　2．严格限制审判机关发回重审的范围和次数。现行刑事诉讼法第189条、191条所规定的发回重审的理由不明确，缺乏可操作性，使得司法实践中二审法院发回重审带有很大的随意性；同时上述两个条文没有规定发回重审的次数限制，这导致了实践中发回重审不受次数的限制。由于我国目前对被告人的羁押期限依附于办案期限，发回重审制度使得被告人的羁押期限无限延长，严重侵害被告人的合法权益。笔者建议，取消“证据不足”这一发回重审的理由，对于事实不清、证据不足或量刑畸重的抗诉案件，二审法院应当直接改判。同时规定抗诉后，发回重审以一次为限。［[7]］而对检察机关按照审判监督程序提出的抗诉，人民法院再审后，一律不得发回重审。

　　3．规定抗诉案件的审理期限。刑事诉讼法第207条明确规定了抗诉案件再审的期限。而民事诉讼法、行政诉讼法虽然规定了人民检察院提出的抗诉案件，人民法院应当再审，但没有规定再审的审限。一些法院对抗诉案件采取消极拖延态度，迟迟不启动再审程序，导致一些抗诉案件数年没有一个结果。鉴此，笔者认为，立法应当明确规定再审的审限。

　　（四）明确监督标准

　　刑事抗诉标准的明确化，关健是要细化量刑标准。2010年9月13日，最高人民法院会同最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合颁布了《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》，最高人民法院制定的《人民法院量刑指导意见（试行）》也于2010年10月1日起试行。这标志着量刑改革已进入全面试行阶段。量刑规范化有利于增强量刑的公开性和透明度，促进公正廉洁司法。更好地满足了公众的知情权、参与权、监督权，以公开促公正，以透明保廉洁，不断提高司法公信力和权威。但遗憾的是，最高人民法院只选择了交通肇事、故意伤害、抢劫、盗窃、毒品等15种犯罪进行量刑规范，其中并不包括贪污贿赂罪和渎职罪。要切实解决职务犯罪轻刑化问题，必须在职务犯罪量刑指导标准下功夫。如果职务犯罪量刑规范化问题不解决，高检院制定的《关于加强对职务犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定（试行）》也难以有效地发挥作用。所以，最高人民检察院当务之急是要积极配合人民法院尽快出台职务犯罪的量刑指导标准。

　　（五）增设监督手段

　　为了提高检察监督的有效性，必须赋予检察机关必要的监督手段：

　　1．调查取证权。检察机关在民事抗诉程序中应当被赋予有限的调查取证权，具体包括以下两个方面：一是对法院查证缺漏行为予以补救，目的是侧重于消除那些造成当事人客观上举证不能的原因，从而使其能够获得依法应该得到的证据，这种情形下检察机关调查取证行为的启动应依当事人的申请而为之；其二是调取审判人员贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判行为的证据，目的是侧重于对审判人员相关违法行为的追究，维护国家审判机关的公信力。

　　2．改革减刑、假释审报制度。笔者建议取消刑罚执行机关（监狱、公安机关）对减刑、假释的直接申报权，减刑、假释的申报权改由检察机关行使，刑罚执行机关只享有减刑、假释的建议权。即服刑罪犯需要减刑、假释的，由刑罚执行机关制作减刑、假释建议书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院（刑罚执行监督机关）审查。人民检察院对于刑罚执行机关建议减刑、假释的案件进行审查后，认为符合减刑、假释条件的，制作减刑、假释意见书报人民法院审核裁定。《监狱法》曾规定了检察机关对于人民法院刑罚执行过程中的不当裁定的抗诉权，修正后的刑事诉讼法则规定，检察机关对于人民法院的不当裁定只能提出“书面纠正意见”。这明显弱化了检察机关的对刑罚执行过程中的监督职能。笔者认为，正在讨论修改的刑事诉讼法应当恢复《监狱法》关于检察机关对于人民法院刑罚执行过程中的不当裁定的抗诉权。




【作者简介】

张兆松，宁波大学法学院教授；干红光，宁波市鄞州区人民检察院检察员。




【注释】

[1]赵阳：《法律监督“软”变“硬”排除案外干扰》，《法制日报》2010年11月22日第5版。
[2]张智辉：《法律监督的强制性》，《法制日报》2004年2月26日。
[3]郝银钟：《检察机关不应介入死刑复核程序》，《法制日报》2006年3月30日第9版。
[4]谢佑平、万毅：《刑事诉讼法原则：程序正义的基石》，法律出版社2002年版，第157页。
[5]陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第495页。
[6]陈光中主编：《中华人民共和国刑事诉讼法再修改专家建议稿与论证》，中国法制出版社2006年版，第642页。
[7]对这一观点，最高人民法院已有所肯定。2010年12月28日，最高人民法院印发的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》第6条规定：“第一审人民法院已经查清事实的案件，第二审人民法院原则上不得以事实不清、证据不足为由发回重审。第二审人民法院作出发回重审裁定时，应当在裁定书中详细阐明发回重审的理由及法律依据。”第7条规定：“第二审人民法院因原审判决事实不清、证据不足将案件发回重审的，原则上只能发回重审一次。”