民事行政申诉案件息诉标准问题研究

【出处】《太平洋学报》（京）2007年9期
【摘要】在我国，检察机关民事行政检察中有一个实务性很强的工作方式——民事行政检察息诉工作。这项工作在处理当事人申诉案件时起到了不可替代的作用。息诉工作，不仅可以消除当事人的逆反心理，而且还能向对法律一知半解的当事人解释法律，实现法治的一个良性循环。现实中通过息诉服判的当事人，不论是申诉方还是等待判决执行方，都在息诉的帮助下，不必通过多次诉讼甚至多次上访等既浪费金钱又浪费精力的方法达到对判决的理解和执行，从而实现了当事人自己的司法目的。特别是在“和谐社会”理念的大环境下，民行息诉工作定纷止争的高效、便民的特点更加顺应了时代的要求。但可惜的是民行息诉工作在法律上没有一个明确的地位，司法环境中的种种问题，特别是在现实中没有一个标准的操作规范，使得息诉工作停留在一个应急、随意的层次上。介于推进息诉工作的科学化、法律化进程，课题以一个实务的角度切入，结合多个检察机关的息诉经验，以息诉工作标准问题的探讨为线索，进行一次息诉工作法律问题的梳理，在理论与实践上探索一条息诉工作的法制之路，进而提出了完善民行申诉息诉案件立法的建议。
【关键词】民行申诉；息诉标准；息诉工作；法律思考
【写作年份】2007年


【正文】

　　一、绪论

　　何为民事、行政检察息诉，目前学界尚未有正式的定义。在辞海中，“息”是指停止、休息的意思。据《后汉书·章帝纪》：“其令有司，罪非殊死，且勿案验；及吏人条书相告，不得听受，冀以息事宁人。”[1]本谓不生事扰民，后常用指调和人事纠纷。而据《旧唐书·张镒传》：“自此奴婢复顺，狱诉稍息。”“诉”意即控告，如起诉或上诉。[2]因此，息诉即停止起诉或上诉的意思。

　　所谓民行息诉工作，指的是在民事行政检察工作中，以罢访息诉为目标，经由特定的工作机制，通过正确接待和受理民行申诉案件，对人民法院裁判正确的案件，结合案件的基本事实、双方当事人争议的焦点和申诉理由，通过晓之以理、动之以情等方式，帮助申诉人分析法院判决确认的是非过错和责任归属、判决理由，详细解释裁判所依据的法律条文及有关规定，同时宣传检察机关依法抗诉的条件，使其对案件事实、适用的法律及抗诉的标准认识到位，促使其自觉接受裁判，从而化解矛盾纠纷，维护社会稳定和司法权威，促进社会和谐。

　　近年来，随着依法治国的不断推进，特别是构建社会主义和谐社会重要命题的提出，民行息诉越来越多地受到检察理论和实务部门的重视和关注。在和谐社会的基本内涵“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”中，前提是民主法治，通过民主法治保障社会公平正义，实现安定团结。当前，我国社会中不和谐的因素仍然较多，其中各社会主体之间的利益纷争得不到公正处理，涉法涉诉信访增多，是导致社会不稳定、不和谐的一个重要原因。不可否认，对人民法院确有错误的生效裁判提出抗诉，能直接地、有力地体现检察监督的力度和权威性，占据民行监督的主导地位，但目前存在一些片面的观点，将民行检察工作扩大化、绝对化，认为检察机关民行部门的职能就是抗诉，忽视了息诉工作在保证法律正确实施中的重要性。另一方面，目前我国法律在民行息诉上并没有相关的立法，致使检察人员在具体的办案过程中无法可依，效果不尽如人意。因此，研究民行申诉案件标准问题具有重要的理论意义和现实意义，对构建和谐社会，维护司法公正、司法权威，保证法律的正确实施等具有重大的促进作用。

　　二、我国民行申诉案件息诉的意义

　　抗诉与息诉是民行工作的两个方面，它们的关系既对立又统一。抗诉与息诉的统一性表现在，它们追求的终极目的是一致的，都是为了维护司法公正和司法权威。它们的对立表现在，抗诉能直接地、充分地体现检察监督的特点，即民行工作“刚”的一面；而在繁琐的息诉工作中，通过“晓之以理，动之以情”的方式，则体现了民行工作“柔”的一面。因此，做好民行申诉案件息诉工作具有重要的意义。

　　（一）做好民行申诉案件息诉工作有助于构建和谐社会

　　构建社会主义和谐社会，是我国从建设中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，反映了建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。民行息诉工作可防止矛盾扩大和激化，确保一方平安，维护社会稳定。可以说，每一件申诉案都潜伏着矛盾激化的危险因素，如果置之不理，申诉人的不满情绪愈演愈烈，可能导致“民转刑”案件的发生。通过民行检察干警的息诉工作，可以使申诉得到及时处理。这样既可以避免申诉人由于等待处理结果时问过长而到其他部门去多头申诉，导致不同部门对同一申诉案件重复审查，也可以避免申诉人到不同部门申诉的奔波之苦，以及申诉人因不能实现申诉目的而产生的与社会之间的矛盾，减少纠缠、涉法上访事件的发生，有助于构建和谐社会。

　　（二）做好民行申诉案件息诉工作有利于实现司法公正和司法权威

　　当事人申诉主要是对生效判决结果不服，而且绝大多数为败诉方。申诉人对正确的裁判进行申诉是出于多方面的考虑，有的是因为不懂法而固执地认为自己正确，有的是为了要面子明知法院裁判正确还进行申诉，有的是猜疑法官偏袒另一方当事人要求检察机关主持公道，等等。如果法院裁判没有起到定纷止争的作用，原审诉讼的矛盾并没有得到彻底解决，当事人就会对司法权威和司法公正产生怀疑。申诉人在法院没能得到满意的结果，转而向检察机关申诉，说明其还没有完全对司法丧失信心。检察人员应把握住时机，通过解释、说服、疏导等方式，适时做好息诉工作，让申诉人认识到司法的公正性，树立法律的权威性。

　　（三）做好民行申诉案件息诉工作有利于保证法律的正确实施

　　申诉案件是裁判已生效的案件，按照法律规定，申诉不影响裁判的执行。由于申诉人还没有息诉服判，且对改判抱有一线希望，申诉案件执行起来大部分都会受到阻碍，尽管裁判正确，也会因为申诉人的抵触而引起执行困难，甚至无法执行。如果息诉工作成功，使申诉人认识到裁判的正确性，可以使申诉人正确认识裁判，心悦诚服地履行裁判，打消可能获改判的侥幸心理，则可从根本上解决执行难的问题。当前，在民行部门受理的申诉案件中，提出抗诉的只是少数，大部分申诉案件需做息诉工作，因此，从这个意义上说，息诉也是民行监督的职责，是民行监督的重要方面之一。

　　（四）做好民行申诉案件息诉工作有利于保护当事人的合法权益

　　申诉是法律赋予民事案件当事人的一项民主权利。当事人不服法院的生效裁判而申诉是他的权利，任何人不能限制和剥夺。然而有的申诉人错误认为，申诉是“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，因而运用各种手段进行重复上访和越级上访，浪费大量的时间、精力和财力，也为裁判正确的申诉案件带来了较大的执行阻力，损害了另一方当事人的合法权益；另外，民事案件大多关系到公民的切身利益，且争议性强，易激化，如不及时处理或处理不好，容易出现不良后果。[3]因此，做好民行申诉案件息诉工作，对申诉人“晓之以理，动之以情”，使其心悦诚服地接受法院的正确裁判，减少重复上访和越级上访，可以节约申诉人大量的时间、精力和财力，也可减少裁判正确的申诉案件的执行阻力，保护另一方当事人的合法权益。

　　三、我国民行申诉案件息诉工作存在的问题

　　（一）难以把握民行息诉工作的操作标准

　　息诉工作的操作标准，也就是息诉工作的度。关于息诉工作，检察机关内部有一句十分原则的话，叫做“适度不过度，到位不越位”。但怎样才算“适度”和“到位”，是检察官们深感疑惑的问题。而现今衡量适度和到位的标准主要就是看结果。可以说，每一件申诉案都潜藏着矛盾激化的危险因素。一些案件经检察官工作后能“化险为夷”；但确有一些申诉案件，经过多次工作仍不能奏效。如果对其置之不理，申诉人会有愈演愈烈的缠诉劲头，有碍稳定大局；如果管的话，又不能犯插手实体问题的禁忌。这类案件，检察官们就是使尽浑身解数，也难达到“到位”和“适度”。司法实践工作中，民行息诉不可或缺，并且所占民行检察监督工作的比例非常大，然而办案人员的认识、办案能力又不尽相同，因此仅有经验性的指导，很难保证民行息诉工作的正确、有效开展，甚至缺乏统一的工作标准，会极大地损害司法的公正和法制的统一。同时，缺乏民行息诉工作的标准，也使民行息诉工作的范围难以界定，无法判断究竟哪些申诉案件可以适用息诉，哪些案件不属于民行息诉的适用范围，必须通过其他诉讼渠道予以解决。因此，我们需要制定民行申诉案件息诉标准，从而将有限的办案资源运用于确实需要的申诉人，避免有限司法资源的浪费，同时也使不适格的申诉人尽快通过其他的渠道解决自己的问题，避免不必要的经济、精力的浪费，作为实现司法效果和社会经济效果的有力途径。

　　（二）民行检察部门对息诉工作没有准确定位

　　很多人根据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的有关规定想当然地认为：“按审判监督程序抗诉是民事行政检察监督的唯一方式。”这种观点的不合理性，早在1994年就有学者进行了论证：“法律规定人民检察院对民事审判和行政诉讼实行法律监督，这里的‘监督’是个外延较大的属概念；而按审判监督程序抗诉是其中的一部分，不能涵盖‘监督’的全部，即抗诉权与民事行政检察监督权为种属关系。因此，将抗诉看作民事行政检察监督的唯一方式是违背立法的原则和宗旨，也是不合逻辑的。”[4]另外，根据诉讼法的相关规定，当事人享有申诉的权利，这就使得民事行政案件的申诉工作量越来越大。由于法院裁判案件的水平也越来越高以及内部监督机制的逐步健全，使得申诉案件中符合抗诉条件的案件所占比例越来越小，据统计，1991年至2001年，全国检察机关受理民行申诉案件419381件，向人民法院提出抗诉59，170件。“近两年来，江苏检察机关民行部门受理的申诉案件中，抗诉和发再审检察建议的案件只占受理数的13％，大量的案件都是通过息诉处理的。”[5]当然，不可否认，对人民法院确有错误的生效裁判提起抗诉，能充分地体现司法的公平和权威，但民行检察的息诉工作也同样有利于保证法律的正确实施，体现司法的公平与权威。因此，我们应当改变“重抗诉，轻息诉”的思想。

　　在这个问题上，除了在观念上存在误区外，在实际工作中也存在误区。首先，检察院对息诉工作的要求缺乏稳定性，使这项工作带有较强的应急性和阶段性。同时，由于现行的目标管理是上级检察院对下级检察院的工作以考核为主要标准，考核是以提出建议、抗议和改判案件数量的多少为主要内容，而对工作量很大的息诉工作要么不列为工作考核的范围，要么实行“惩劣不奖优”的政策。这种考核机制直接影响了基层检察院对这项工作的认识和操作，使得干警在办案中不由自主地重视抗诉案件，而忽视息诉案件。

　　（三）民行检察设置的复议程序可能引发申诉人的缠诉

　　我国现行相关司法解释中规定（见《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中第二章第5条），可以提起申诉的条件非常宽泛，以至于在检察院的实际工作中常常出现一些申诉人无理缠诉的情形。这些申诉人的申诉请求经检察机关审查后，检察机关给予了维持原法院的裁判的审查结论，申诉人因其预期的申诉目的没有达到，而不服审查结论。这类申诉人常常具有如下特征：一是申诉决心大，有不达目的誓不罢休之势。这导致申诉人在思想情绪上与检察机关高度对立，认为检察机关不能坚持实事求是、有错必纠的原则，决心要逐级申诉，以期最终讨回自己所谓的“公道”。如2003年，汕头市澄海区澄华街道下窖居委会村民蔡某某等9人提起的申诉案，称该村20多户农民为寻找生活出路，在口头征得该村书记同意后，划地办厂经营，后该村把那片土地承包给港商办企业，遂发生纠纷，向检察机关申诉，刚开始情绪激昂，声称要到省、市一级反映，讨个公道，后在民行检察人员的耐心劝导下，才取消这一念头。二是固执己见，不听劝解。申诉人始终认为自己的意见是正确的，证据是充分的，理解法律是正确的，而检察机关坚持不改原结论，是受经济利益驱动，怕相关机关赔偿，怕丢面子，或是为了维护下级院的名誉或利益，官官相护，对检察机关做出的审查结论以及列举的证据等一概听不进去，息诉难度大。如汕头市澄海区检察院受理的谢某不服法院中止执行裁定的申诉案件，谢某始终认为法院的做法是错误的，多次到各个部门申诉无果后，到该区检察机关申诉，经该院办案人员审查，认为法院做出的裁定是正确的，切实符合法律的规定，经过检察办案人员的再三反复解释、教育、引导，谢某终于想通，最后接受法院做出的裁定。三是重复、多头、越级上访，多次到同级或上级人大、政法委、信访局以及上级检察机关，甚至到最高人民检察院上访，广发申诉材料，引起多层收转，或有关领导多头批示、多头交办，增加了基层检察机关的工作负担，造成恶劣的社会影响。如杜某在大排档吃饭时，无故被林某一班人毒打至轻伤，后林某一班人受到法律制裁，林某被判处6个月有期徒刑，杜某对法院做出的判决不服，认为量刑过轻，因此，多次到人大、法院、信访等有关部门申诉，到处写信，该区检察机关一年收到杜某的重复申诉信件达10多封，杜某还联合村民50多人到检察机关上访，情绪激昂，严重扰乱检察机关正常的办公秩序。针对类似的情况，应当给予申诉人以一定的申诉权限制，防止其对申诉权的滥用。

　　而且，按照民行检察设置的复议程序，检察院受理审查的案件，如有争议，一般经部门集体讨论方可结案，无争议的，也要部门负责人审查后方可定论。立案审查的案件，除上述程序外，还须分管检察长批准方可终止审查。如因申诉人持异议又另行指定专人复议，将监督程序从制度上再次细化，带来的弊端一是复议程序没有法律依据，操作难以规范；二是同一部门设置两道程序，复议形同虚设，很难发挥制约作用；三是重复劳动，同时也给申诉人提供了缠诉机会。

　　（四）民行申诉案件息诉不只是检察院一家的事情

　　民行息诉工作中遇到的部分问题，常常单靠检察院一个机关无法顺利解决，需要其他机关的配合、协助工作。特别是当法院的裁判正确，而申诉人又不断向检察院申诉的情况下，民行科承办人员应当在了解案情的基础上，认真分析申诉人的申诉请求，找准症结所在，对症下药。这类情况是司法工作中比较难办的，当法院判决、裁定出来以后，因为涉及多个政府部门，协调的难度大，使裁判的执行非常困难。因此，检察院应当在与法院进行沟通、协作的基础上，会同其他有关部门尽快克服困难予以解决。必要时，还应当提请人大、司法行政部门给予有力的支持。另外，对于多数申诉案件法院、检察院、信访等部门应当建立信息共享制度，使得多头申诉、上访的案件多个部门可以结合本部门的职权共同处理，从而避免不必要的重复审查和彼此之间产生不必要误解。然而，现行的检察院内部工作要求过分强调了检察机关的责任，客观上弱化了其他机关和职能部门的作用，使检察官们常常处在“主持人”的窘境。[6]

　　四、完善民行申诉案件息诉的若干法律思考

　　从上文的分析中不难看出，由于检察机关开展息诉工作，特别是通过受理法院一审、二审后直接生效的裁判案件，然后提出检察建议、提出抗诉以及做好息诉服判，直接减轻了基层审判机关的工作压力，有效缓解了基层诉讼膨胀的现状；同时在解决当事人缠诉、维护司法权威、节省法律资源上有不可替代的作用，民行检察息诉工作不仅在基层检察院，基层法院甚至是广大的检察机关、审判机关中起着重要的作用，尤其是在我国法治进程发展的今天，息诉这个非法定程序的服判工作显得更为重要。今年最高法院工作报告中指出：“地方各级人民法院共办结各类案件8105,007件，结案数同比上升2.07％”，其中“审结一审民事案件4382,407件，诉讼标的额6,827.8亿元；审结一审行政案件95,052件，审结国家赔偿案件2,323件，涉及赔偿金额3484万元；办理执行案件2149,625件，执行到位金额3,455.8亿元；审结申诉和申请再审案件197468件。审判质量稳步提高，一审后当事人服判息诉的占89.72％，上诉的占10.28％。”[7]更加证明了息诉工作的不可替代性。但是当前法律法规以及法律制度上并没有对息诉工作做出具体规定，立法上存在真空，使得息诉工作“名不正则言不顺”，检察机关普遍存在重民行抗诉，轻民行息诉的现象。最高检察院对息诉服判工作只做了原则性的规定，在法律法规没有对息诉权利义务明确化、具体化的情形下，民行息诉工作呈现“只有经验可借鉴，没有规章可遵循”的现状。因此，笔者通过一定的调查与对检察机关的实地考察，对申诉案件息诉服判在法律完善方面进行一次粗浅的探讨。概括来说应该是：两大标准、五个制度、二元报告模式相结合，即“2＋5＋2”的法律构想。

　　（一）确定民行申诉案件息诉的两大标准

　　在法律层面探讨息诉标准主要分为两个部分，一是息诉启动的四要件，即息诉的法定条件，这个要件是不同于检察机关提起抗诉的要件，也不是单纯的抗诉以外的案件都归入息诉；二是息诉终了的两要件，现在我国各级检察机关都没有一个息诉终了的标准界定。因此，本文将在实际调研的基础上展示对这两类标准的初步研究。

　　1.息诉的法定条件

　　提及息诉的法定条件，首先要明确我国对检察机关抗诉条件的规定。按照《民事诉讼法》的规定，人民检察院依照审判监督程序提出抗诉，应当符合下列条件：第一、判决、裁定已经发生法律效力。未生效的判决、裁定即使有错误，检察院也不能通过抗诉的方式进行监督。生效裁判既包括一审生效判决、裁定，也包括二审生效判决、裁定。但是，对于调解书，检察院不能提起抗诉。第二、具有法定的事实和理由。所谓法定的事实和理由，即指《民事诉讼法》第185条所规定的以下四种情形，有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉[8]：（1）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（2）原判决、裁定适用法律确有错误的；（3）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（4）审判人员再审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

　　由此可见，我国法律法规对检察机关的抗诉规定了极为狭窄的范围，而对民行申诉则规定得极为宽泛，将当事人的主观感受发挥到极致。这从一个方面来说是我国法治建设的一大亮点，两审终审之外给当事人另外一个救济的途径。但从另一个方面来说，从法律对检察机关息诉少之又少的规定来看，二者很难达到相对的均衡，正如美国著名学者德沃金说过的“法律应当与权利保持一致”。法律既然赋予了民众极为宽广的民行申诉权，那么民行息诉在立法上就应该跟进，至少在民行检察息诉标准方面的法律应该作如下规定：

　　第一、法院裁判正确，申请人基于个人主观原因申诉、不能抗诉的案件。

　　基于创建和谐社会的理念，这类案件既不符合检察院抗诉的条件，也不是审判机关可以改判的，但是当事人的申诉权是法律规定的，不可随意剥夺。申请人基于各种原因，诸如：败诉输了面子、自己因为诉讼请求超越法律规定、申诉无需交纳费用，不申白不申的心态，或是对法律程序不了解造成证据的突袭或证据缺失，超过时效等等，检察机关民行科就应该对该类当事人进行释法工作，尽可能帮助其解决实际问题，使其主观上逐步接受息诉处理。

　　第二、法院的错判已经无法取证，检察机关又没有足够抗诉理由的案件。

　　这类案件主要有历史遗留老案和申诉人在法律上欠缺证据的情况。对于历史遗留的老案，检察机关的审查有很大难度，难以在期限内提出对申诉人有利的证据来提请抗诉，而申诉人对这些情况的不理解将会造成申请人对检察机关的不信任，造成反效果。另外就是申请人在申请中原始证据的遗失，造成其在事实真实与法律真实的不一致，导致败诉。这种案件就应该予以息诉。

　　第三、法院判决合法，但是欠缺合理因素，申请人难以接受的案件。

　　行政案件以及民事案件中混合过错的案件就适用这个规则。在我国，由于权力扩张以及长久以来官僚权力观使得我国的行政部门做出的处分相对人权利的决定虽然合法但是欠缺合理因素，总是难以让相对人心悦诚服。而在混合过错的民事案件中，法官的自由裁量并不能绝对的做到公平，这样的案件进入息诉比较有利于消解申诉人的不满情绪。

　　第四、疑难案件以及申请人无理缠诉的特殊案件。

　　这类案件是比较复杂并且难以解决的。首先，疑难案件是已经裁判、反复审理，但是都难以给申诉人一个满意答复的；其次，法院在个别事实认定上有出入，但是由当事人已经和解的，某一当事人事后不服进行申诉，结果对检察机关提出无理要求的。如，汕头市一七旬老太，在其丈夫、儿子都决定将自家老屋赠与本家弟弟时，老太上诉至法院请求返还，未受支持。之后老太申诉至汕头市检察院，检察院经审查后认为法院判决有误，基于老屋是夫妻共同共有财产，赠与效力不及于老太的一部分，并基于此提请抗诉，但是老太太说：“不要你们抗诉，为什么要抗诉！我只要你们检察院要回我的房！”自此，老太就不停地在检察院门口叫冤。这两类案件是典型的难缠型的申诉人，释法等已经难以达到息诉的目的了。只能通过下面步骤解决。

　　2.息诉终了的标准

　　通过上面的论述，民行息诉启动的标准在4个方面进行了规定，对于民行息诉的工作究竟能做到哪个程度，实现到哪个阶段，现在的法律法规中也是空白。但是基于我们这个课题的研究，息诉的法律条件已经具备，那么对于息诉的终了也会有一定的表现。基于上文息诉标准的一个探讨，分为4类，那么在息诉终了标准上就是分为两类：

　　第一、协议书备案。基于息诉的法律条件中的前三种情况均属于可以息诉类型，因此可以归于这类息诉终了当中，即：在息诉工作完成时，由检察机关制作《息诉协议书》作为息诉的凭证。该协议书的内容包括申诉人就所争议的程序法、实体法、事实由息诉工作人员进行释法、说服等工作所作出的认同的条款。对于同一个申诉人就协议中认同的各项条款将可以运用一事不再理的原则。至于该协议书的法律地位还有待探讨，但是该协议书无疑是对检察院息诉工作的一种记录、汇总以及肯定。由于息诉工作的难度，这也将作为检察院年终考核的一项指标。

　　第二、问答笔录、视听资料备案。息诉法律标准最后一项，即疑难、申诉人无理缠诉类型，这类的案件未被排除于息诉工作标准之外是基于“有救济就有权利”[9]的理念。但是有一点我们必须认知到的就是“要理解法律，特别是要理解法律的缺陷”[10]。息诉工作不是万能的，对于不讲理、顽固、不接受法律、固执己见的申诉人释法、说服工作要做，但是在实际中申诉人是不会签署息诉协议书的，因为在他们看来那是让他们放弃自己的权利，也是公、检、法官官相护的手段。这类申诉人对法律存在抵触，只想通过法律来达到自己所认为的公正，而实际上并非公正的现实状况，是当前息诉工作的难点。检察机关只有通过以问答方式来平息申诉人的激动情绪，如果有条件，至少是中级人民检察院，我们认为应该配备视听录像设备，通过文书和视听资料的留存，来对申诉人进行长期的法律教育、释法说服工作，最终实现完整记录，达到息诉服判备案的优势作用。

　　（二）检察机关民行息诉工作的五大规章制度

　　之所以有“息诉五制度”，是因为民行息诉工作是一项复杂的“系统工程”，法律法规在制度上没有一个准确的定位使得基层民行息诉工作相对缺乏稳定性，工作往往带有较强的应急性和阶段性。而司法解释上，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（下称《规则》）对息诉案件工作只有原则性规定，而没有具体的操作规范，即《规则》第13条第2款“人民检察院决定不立案的案件，应当通知申诉人”和第13条“人民检察院决定终止审查的案件，应当向当事人送达《终止审查决定书》”的规定，简单化、机械化、格式化的规定使得当事人对息诉工作已经带有情绪了，致使后续的息诉工作变得尤为困难，导致检察机关民行工作十分被动。因此首要的是要抓紧制定《民行案件息诉工作规程》。

　　结合我们课题组的考察、调研与现今检察机关息诉工作的实际，我们认为，基层民行工作首先要建立健全以下五个息诉工作制度，也是实际上具有操作性的几个工作流程：

　　1.息诉案件排查制

　　具体是由民行检察部门和控申部门联合对申诉当事人的申诉以及各级人大、政府、上级院交办、转办的所有民行申诉案件进行初审，认真摸排分析，确定是进入抗诉程序还是做好息诉工作，进入息诉工作的范围内就要根据息诉启动标准来确定申诉的案件符合上述息诉条件四种当中的哪一种，对症下药，有针对性地做好息诉准备，把握工作主动权。

　　2.案件简繁分级制

　　如果说初审的案件排查，是对民行部门和控申部门掌握的案件进行的进入抗诉程序还是息诉服判工作的一个初步判定，那么简繁分级制则是一个把关制度。借鉴民事诉讼和刑事诉讼中的简繁分流、普通程序和简易程序相互配合的程序上的优化，息诉的简繁分级制度要求着力在检察机关内部探索和建立重点息诉案件和普通息诉案件区分的工作机制，这样方便分管检察长、科室负责人对重点息诉案件的审查把关，相对也可以分清主次，重点解决主要矛盾，这是做好息诉工作的重中之重。

　　3.移交法院审查制

　　这一制度是对申诉人不服检察机关做出息诉处理的案件设立的一个保障性制度，特别是对司法解释的适用、案情较为复杂的案件申诉人有不同异议的，由检察机关交由法院审查，充分利用法院熟悉案件和相关法律的便利条件来达到对申诉人息诉的目的。但是确保检察院这一移交权限的问题和法院与检察院的配合，是司法实践的一大难点，笔者会在稍后的环节进一步阐述。

　　4.息诉案件听证制

　　相较于前三个制度来说，听证制度是一个成本比较高昂、效率相对较低的方式，但是相较于前三种所包含的息诉案件来说，能够进入听证程序的息诉案件也是相对复杂、疑难的。基本上是属于历史遗留老案、法院判决是否错误已经难以查证的案件、申诉人固执己见，将自己的愿望当成法律公正进行申诉的案件等等一些申诉人主观原因造成的缠诉案件，这就需要公开听证，邀请招集有关人员参加，实行对立案、抗诉公开审查的方式来解决。听证制度在我国法律中已经有萌芽的势头，相对于立法的相对滞后性而言，听证制度正是立法滞后期的一个黏合剂，能够快速弥补法律的空白，并且相较于诉讼而言，听证制度的推广能够在最短时间内，实现对公民释法、进行法治教育、推行法律、讲解法理思想的目的，在一定程度上能够解决由于申诉人主观原因产生缠诉的现状。

　　5.首办责任流程制

　　这个制度与管理学上泰勒的科学管理理论[11]有异曲同工之妙，首办责任流程要求检察机关内部相关职能部门通过规范案件交办、承办、签发、答复等程序，使每个民行检察部门、控申部门的干部了解息诉启动和终了的六个标准，并且通过轮流参与息诉工作，在实践中丰富息诉的法律理论。

　　这五个基本制度是相辅相成，紧密联系的统一整体，也是息诉复杂体系中关于制度原则的一部分，能够成为基层民行息诉工作中比较完备的工作机制，能对推进民行息诉工作的发展起到基础性和保障性的作用。

　　（三）建立与法院协作并向同级人大报告的二元模式

　　有了明确的息诉标准、完整的工作流程和制度，还需要多方的协作，才能做好息诉工作。毕竟息诉服判不是单凭检察机关民行检察人员的三寸不烂之舌就能够做到的，民行检察不是街道居委会，检察人员也不是居委会老大妈只能通过调节说服工作来息诉。因此，要做到息诉服判，还得从法院、相关部门的协作和向同级人大的报告两方面着手。

　　1.模式一——建立与法院及相关部门的协作息诉

　　长期以来，法检两家的认识分歧是民行检察案件难以开展的观念障碍。从法院方面来看，在民事诉讼中，法院独家办案、强调内部监督制约为主，使得法院难以接受检察院的外部监督。虽然检察机关有调阅案卷进行必要的调查取证权，但是实际上能否正常审查，完全依赖于被监督者的配合态度。而法院也基于没有法律明文规定而推诿塞责，甚至拒不配合。

　　再说行政机关，行政权力的扩张，导致处分相对人权利的时候态度极为蛮横、手段极为粗暴，在公民的法律意识不断增强的今天，诸如城管的野蛮执法、行政公务人员执法素质低下、处罚对象错误、行政执法合法但不合理等原因，造成民告官案件数量剧增，合法不合理的民行申诉也在增多，加之行政机关的不配合，导致息诉工作进入瓶颈，申诉人产生极端情绪、四处上访的现状。

　　因此，在这个协作模式下，横向联合法院、地方政府的各个行政机关；纵向联合省、市、县的民行检察部门，协调各有关职能部门形成息诉合力，做好息诉的工作。这种方法主要由检察院牵头，联系人大法工委、法院、信访局、司法局等机构组成息诉工作网络。利用这种模式主要解决那些涉及职能部门多、协调难度大的缠诉案件。

　　2.模式二——向同级人大报告，联合公开答复

　　所谓联合公开答复，就是充分发挥人大代表、政协委员、地方政府部门、人民监督员、乡村基层组织负责人以及群众代表等的作用，让更多的人参与进来，并让参与旁听的人员各自发表自己的意见，对案件办理的程序和结果进行评判。当最终大家的意见与检察机关的处理意见取得一致时，旁听人员就会主动做申诉人的思想工作，有时候甚至不用参加旁听的人做工作，申诉人自己就罢手息诉了[12]。

　　这一模式增加了息诉工作的透明度与科学性，将已决和未决的息诉案件报告同级人大，发挥人大指导协调的作用，特别针对个别缠诉的案件通过人大和检察机关、审判机关以及相关政府部门对申诉人提出的民行申诉案件进行一个公开答复，并与之前的公开听证相联系，形成一个互动整体，保证了申诉人的申诉权、知情权。

　　（四）从根源上解决，从本质上划分息诉的标准问题

　　民行检察息诉工作之所以难的原因是因为我国的法律在检察机关监督权的规定上与法院被监督地位的规定上有出入。总结起来主要有两点：第一、检察机关提起抗诉的范围过于狭窄，接受申诉的范围过于宽泛；第二、民行检察监督制度被虚化，甚至是检察院整个监督权虚化。要解决息诉难的问题，要从根源上、本质上解决抗诉、息诉范围的问题和法检的认识误差问题。

　　1.检察机关提请抗诉的范围应该扩大

　　如前所述，按照我国《民事诉讼法》“审判监督程序”的规定，检察机关可以提请抗诉的案件十分有限，而且，在实践中具体有以下两种情况还介于中间地带：

　　第一、法院只是违反法定程序，但未影响到实体判决的案件，均不属于抗诉范围；

　　第二、当事人在一审、二审裁决均生效以后发现新证据足以推翻原判决、裁定的，法院均不认定其效力。

　　另外，最高人民法院还通过数次公布司法解释的形式缩小检察机关抗诉的范围。[13]

　　在司法实际操作中由于上述两种极为典型实例当事人申诉后，检察机关无法律依据均不能提请抗诉或要求法院再审，只能进入息诉工作中，但是对于前者，由于当事人已经认定法院违反程序即会造成不公的判决，如果检察院不抗诉，当事人会认为其中是官官相护、极端的不公平，这样息诉工作可以说是没法做的。对于后者，用证据规则和其他的法律来进行释法也是难以进行息诉的，当事人只要认为自己不是故意藏匿证据而是刚发现有利于自己的新证据，如果法院不再审的，当事人极易缠诉。

　　这两个实例证明了抗诉范围扩大是有讨论的空间和价值的，并且扩大抗诉范围也是司法实践发展的要求。“没有程序的正义就没有实体的正义”，因此，在程序上有瑕疵时，谁又能保证这个瑕疵不会影响到实体的判决？！可喜的是，在2007年3月2日最高检民行厅下发的《关于民事诉讼法修改涉及民事检察制度有关问题进行书面调研的紧急通知》中《中华人民共和国民事诉讼法》修正案（民事抗诉部分建议稿）方案说：“当事人申请符合下列情形之一的，人民检察院应当向人民法院提出抗诉：……（四）发现新证据，足以推翻原判决、裁定的……”，这个建议稿让我们看到了民行检察工作的曙光。

　　2.检察机关的民行监督应该要落到实处

　　根据报道，全国检察系统一年一度的举报宣传周中，检察长接待日里接受群众对民行案件不服申诉占了越来越大的比例。[14]这个现象一方面说明审判过程中的确存在不公平现象，另一方面说明民行检察监督已为群众所接受。近年人大代表之间呼声甚高的制定人大《个案监督法》的要求也从另一个侧面说明人民群众对司法现实的不满以及纠正司法不公正的强烈愿望。尽管个案监督不符合人大作为国家权力机构的本质内容，但在司法实践中适用的检察机关提请人大个案监督的做法说明民行检察监督仍是出于现实需要而不是已经过头。

　　检察机关是监督机关，实行对审判机关的监督权；审判机关是被监督机关，要接受检察机关的监督。但是在我国的司法实践中，监督者与被监督者的权力极度失衡。根据民事诉讼法的规定，民事抗诉权是民事检察监督权最主要的表现方式，但在实践中只不过是引起再审的一个条件，它本质上属于改判的建议权。并且审判机关对检察机关的抗诉是否采纳以及何时答复，法律未作明文规定。基层检察院甚至连直接提出抗诉的权利都没有，只能通过向上一级检察院提请抗诉来实现监督。既然提起抗诉是一种建议，法院当然可以采纳也可以不采纳。这种由被监督者决定的权力设置，不仅严重挫伤了监督者的积极性，更重要的是根本达不到监督权设置的预期目的。因此在体制上保证监督者与被监督者权力均衡并使之得到立法确认是民事检察业务得以顺利开展的重要条件，也是从源头上解决息诉难的关键。

　　民事行政监督落到实处主要还是要提供法律的保障，修改《民事诉讼法》，应该全面具体地规定检察机关能够得到均衡权力的措施：

　　（1）阅卷权

　　案件的案卷都是由法院保管，应当规定检察机关有权调阅一切与民事判决裁定有关的案卷材料，人民法院不得拒绝。调阅时间、方式、期限可以协商决定。这样方便检察机关了解与申诉人申诉相关的案件情况，为息诉工作做好准备。

　　（2）否决权

　　当人民法院拒不接受调卷时，检察机关有权否决其做出的判决和裁定。检察院作为监督者，公正、中立是必然要求，但是也需要权力保障。处于对案件没有直观感受、法院判决不公不可抗诉、法院又拒不改正的不利地位，检察机关的息诉工作很难让当事人接受。

　　（3）调查取证权

　　检察机关通过对案卷的审查，或通过其他渠道（如公民举报等）发现问题，有权进行调查取证。

　　（4）旁听权

　　检察机关对人民法院的庭审活动、庭外调查以及调解活动有权旁听。检察机关的事后监督已经有很多弊端，甚至有学者戏称：事后监督等于无监督。因此，旁听权赋予了检察机关事中的监督权，全程监督法院的审判活动，对可能出现的即期的抗诉、息诉有一个初步的了解，这也是提高息诉工作效率的一个途径。

　　五、结语

　　检察机关民行检察息诉工作与民行抗诉工作具有同等的优势，在维护司法公正、促进社会公平正义，以及在维护社会稳定、构建和谐社会建设中发挥重要的作用。民行息诉工作显示了检察机关在司法实践过程中“公正、为民”的一面，体现了检察特色。当然，民行息诉工作不仅仅是检察机关一家的事，它涉及整个司法体系，需要各个单位、部门协作配合，特别是在检察、审判、当事人之间的矛盾与协调，要坚持“依法、依理、依情”原则，相互帮助支持，认真解决问题，化解矛盾纠纷。实践证明，民行息诉工作是其中最能体现这个体系中各部门良性运作的一部分，但在司法实践中，由于机制、法律缺陷以及其他方面的原因，民行息诉工作的方法、机制、规范等方面仍存在不少问题，制约民行息诉工作的有效开展，这些有待进一步研究、探索和实践，日臻完善。我们提出关于息诉标准法律问题的“两大标准，五个制度，二元模式”，希望能够抛砖引玉，在实践中起到推动的作用。

　　基金项目：2006—2007年度广东省人民检察院省级检察理论研究课题《民行申诉案件息诉标准问题研究》（课题编号：GDJY0607）。参加该研究的还有汕头大学法学院硕士研究生卿娜、杨如龙、王成立、许锦诚以及汕头市检察院民行科检察员高建柱、王煜。




【作者简介】
李广辉，河南大学法学院副教授。罗文超，单位为河南大学法学院。


【注释】
[1]夏征农主编，《辞海》，上海辞书出版社1999年版，第5383页。
[2]夏征农主编，《辞海》，上海辞书出版社1999年版，第1113页。
[3]步苏梅，《民事行政检察应重视息诉工作》[J],《河北法学》，1999年第2期。
[4]傅国云，《民事行政检察实践的困惑与思考——兼论强化民事行政检察监督职能》[J],《法学天地》，1994年第3期，第28页。
[5]卢志坚、李成光，《民行息诉构建和谐社会》，《检察日报》，2005年3月2日。
[6]李晓明，《对民行息诉工作的探索与思考》[J],《人民检察》，2000年11月。
[7]最高人民法院工作报告——2007年3月13日在第十届全国人民代表大会第五次会议上，最高人民法院院长肖扬，央视国际www.cctv.com，2007年03月21日17:07，新华网//news.cctv.com/china/20070321/105155.shtml。
[8]《指南针?2007年司法考试必读法律法规汇编（教学版）》，中国法制出版社2007年1月第1版，第626页。
[9]没有救济就没有权利。——法谚。
[10]要理解法律，特别是要理解法律的缺陷。——[英]边沁。
[11]科学管理理论：对工人提出科学的操作方法；对工人进行科学的选择，培训和晋升：制定科学的工艺规程，使工具\机器\材料标准化，并对作业环境标准化，用文化形式固定下来；实行具有激励性的计件工资报酬制度；管理和劳动分离。
[12]袁胜麦、王思宇，《联合公开答复是息诉的有效方法》[J],《人民检察》，2005年第12期（上），第60页。
[13]高扬捷，《试论民事检察业务改革和发展中的问题与对策》[J],《福建政法管理干部学院学报》，2002年第2期。
[14]李明蓉，《民行检察监督合理必然的存在》[J],石家庄市长安区人民检察院民事行政检察网，2003—12.11.//www.cajcy.com/show.asp?newsid＝4&newstable＝jcy_llyj。