《民事诉讼法》修改与再审程序的变迁

【出处】《河南大学学报》（社会科学版）2008年第4期
【摘要】《民事诉讼法》修正案使我国民事诉讼中的当事人申请再审在申请事由上得到细化，在审判主体上得到明确化，在审查期限上得到规范化，并因而使民事诉讼中的再审初步具备了作为“再审之诉”的特征。但是，修正案也遗留了一些问题，比如未限制再审次数，再审案件审理主体设计逻辑不清，未明确规定再审案件的审理程序等。这些缺陷，皆因缺乏长远规划、缺乏对于相关背景的整体性观照所致。
【关键词】民事诉讼法修正案；再审事由；再审主体；再审期限
【写作年份】2008年


【正文】

　　2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过了“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”。民事诉讼法实施16年后首次修改，是为了解决当事人反映强烈的“申诉难”、“执行难”问题，为此，修改主要集中在审判监督程序和执行程序上。其中，关于审判监督程序的修改，涉及再审事由、再审案件的审理法院、再审申请的提出和审查期限等重要问题。修订后的《民事诉讼法》于2008年4月1日起施行。新法施行后，会给人民法院的再审工作带来哪些影响？对于此次修改，又该如何从理论上加以评价？本文拟对此略作阐述，以求教于理论界与实务界同仁。

　　一、再审事由的细化

　　对于2008年前民事诉讼法规定的再审制度，不仅当事人意见很大，法官们也不满意。当事人认为其申请再审权经常受到漠视，向法院申请再审意义不大；而在法官看来，当事人无休止地申请再审，给法院工作带来了巨大压力。造成双方均有怨言的根源之一，就是我国民事诉讼法关于再审事由的规定过于简约。[1]

　　原先民事诉讼法规定的当事人申请再审的事由仅有五项，原则性太强而不具可操作性，当事人与法官在理解上难免存在偏差。由于这种理解的偏差，当事人认为符合条件的，法院可能认为是无理申请；法院认为可以结案的，当事人却一再申请再审。而按照当时法，无论当事人还是法院的行为，对对方都没有绝对的约束力。一方面，当事人的再审申请能否进入再审，需要经过法院的审查。由于当时民事诉讼法关于再审事由规定完全缺乏可操作性，法院在审查过程中享有宽泛的自由裁量权。另一方面，虽然法院可以轻易驳回当事人的申请再审，但却无法阻止当事人一而再、再而三地申请再审。说得极端一点，按照当时法，当事人和法官都可以依据自己关于再审条件的理解来利用这种程序。这种无法形成相对约束的再审申请，最终只能被解释为一种广义上的“申诉”，而不是民事诉讼法上的“诉”。

　　为改变这种现状，在民事诉讼法学界，一直存在将审判监督程序改造为再审程序，将当事人申请再审改造为再审之诉的观点。而一种申请成为“诉”的基本条件是：首先，它所针对的对象范围明确；其次，符合要求的申请一定会带来特定的法律后果。也就是说，只要申请合法，法院就必须受理。由此可见，对当时法规定的再审事由加以细化，是将当事人申请再审改造为再审之诉的关键所在。此次民事诉讼法修改，将当事人申请再审的事由由原来的五项调整为十三项外加一个补充条款，可以认为，该规定与修正案关于人民法院对当事人申请再审必须受理的规定相配合，已在立法上初步确立了当事人申请再审作为一种“诉”的法律地位。

　　概括起来，此次民事诉讼法修改关于再审事由的规定主要包括以下方面：

　　首先，关于原审判决中的事实问题，修正案将现行法的两条细化为五条。除第一项完全相同外，第二项将现行法规定的“原判决、裁定认定事实的主要证据不足的”修改为“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”。从“事实”到“基本事实”的改变，大大降低了当事人申请再审的门槛。第三到第五项属于新增加的内容，分别涉及“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”、“原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的”、“对审理案件需要的证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的”。这几项新增条款，从证据来源和证据认定的角度，充实了再审事由的规定。

　　其次，关于原审中的程序问题，修正案由原来的一条概括规定修改为六条规定，具体包括：管辖错误的；审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或应当参加诉讼的当事人因不能归责于本人或其诉讼代理人的事由未参加诉讼的；违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；未经传票传唤缺席判决的；原判决、裁定遗漏或超出诉讼请求的。诉讼法是强行法，人民法院审理案件必须严格按照法定程序进行，生效裁决违反特定法定程序在绝大多数国家都是绝对的再审事由。

　　再次，规定了“据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的”这一新的再审事由。裁判基础被撤销是西方各国通行的再审事由，现行法没有规定这一再审情形，属于重大遗漏。修正案的这一规定，终于弥补了这一遗漏。

　　最后，以一个一般条款补充规定了“违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的”，该规定是对上述十三项具体事由的补充，使得整个再审事由的规定更加完整。

　　上述修改将给人民法院的再审工作带来一系列影响。比如，由于再审事由的细化，人民法院对当事人再审申请的审查将变得更加具体，由此将导致人民法院案件复查工作量的增加。面对这种变化，人民法院需要在再审事由的审查方面投入更多的人力、物力，甚至要对其内部工作分配作出相应的调整。再审事由的法定化，还将对当事人的申诉和人民检察院的抗诉产生直接影响。因为再审事由是再审程序启动的根据，它不仅适用于当事人申请再审，同时也是有关部门接受申诉和人民检察院提起抗诉的重要依据。因此，再审事由的法定化应当也有利于规范申诉制度和抗诉制度。[2]

　　另外，某些再审事由的变化和增加可能带来更加深远的影响。比如，根据第七至第十一项再审事由，违反法定程序将成为案件再审的理由。与以前民事诉讼法相比，修正案关于违反法定程序的再审事由的规定，不再要求这些情形“可能影响案件正确判决、裁定”，从而首次在这一问题上将程序问题与实体问题剥离。这一修改，与学界关于“程序独立价值”的倡导相呼应，将有利于诉讼程序在实践中的严格遵守。又如，第十二项再审事由规定：“原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的”。这等于确认了当事人诉讼请求对法院的约束力，从而也就在我国民事诉讼法上首次承认了大陆法系通行的“处分权原则”，让我国的民事诉讼程序向着当事人主义的诉讼模式更进了一步。

　　二、再审审理主体的明确化

　　未修改前的民事诉讼法规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或上一级人民法院申请再审。但对于由何级人民法院审理再审案件，并无相关规定。司法实践中，当事人首先应该到原审人民法院申请再审，若原审人民法院驳回其申请或当事人对原审人民法院作出的再审判决仍然不服，才可以向上一级人民法院申请再审。当事人直接向上一级人民法院申请再审的，上一级人民法院一般会告知其先到原审人民法院进行。原审人民法院裁定再审的案件由其审理不成问题，但对于上一级人民法院裁定再审的案件及人民检察院抗诉的案件，上一级人民法院一般也交原审人民法院再审。

　　大量的再审案件由原审人民法院复查和审理，这种做法并不利于再审工作的开展。很显然，由原审人民法院复查、审理由其作出生效裁决的案件，很大程度上要依赖原审法院“自纠其错”的责任心。在实践中，此种纠错的力度有多大，会不会因为原审法院基于“局部利益”的考虑而打折扣，则令人生疑。另一方面，原审人民法院决定对其作出生效裁决的案件进行再审时，一般需要提交审判委员会讨论决定。而按照民事诉讼法的规定，审判委员会的决定，合议庭必须服从，在这种制度背景下，审判委员会对案件原审裁定正确与否的决定，对案件的再审会多少产生一些负面的影响，影响再审案件的审理。

　　此次民事诉讼法修正案对再审案件的复查主体及审理主体作了明确的规定，包括：第三条“，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审”。第六条：“因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理。最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，由本院再审或者交其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审。”第八条：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”第九条：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；有本法第一百七十九条第一款第（一）项至第（五）项规定情形之一的，可以交下一级人民法院再审。”

　　结合这几条规定，可以预计，基层人民法院在未来将很少审理再审案件。当事人申请再审的案件将全部由中级以上人民法院审理。人民检察院抗诉的案件，主要是由接受抗诉的人民法院审理，例外情形是当接受抗诉的人民法院受理的抗诉案件符合第一百七十九条第一款第（一）项至第（五）项规定情形之一时，可以交下一级法院审理。由此，修正案生效之后，中级人民法院和高级人民法院审理的再审案件数量将会大量增加，尤其是中级人民法院，除了要复查大量当事人申请再审的案件，还要审理同级人民检察院提出的抗诉案件以及高级人民法院指令再审的案件，其将成为审理再审案件主要阵地。而高级人民法院和最高人民法院受理再审申请的数量也将大大增加，由此可能引起这两级人民法院再审复查工作量的剧增。在这种背景下，各级法院如何调整人员配置和机构设置，将成为下一步审判方式改革需要面对的问题。

　　三、当事人申请再审和法院审查期限的规范化

　　虽然当事人申请再审早已写进我国民事诉讼法，但就人民法院审查再审申请的期限、程序，以往民事诉讼法并无规定。司法实践中，人民法院对当事人符合法律规定的再审申请不予受理，或在受理后很久才作出是否再审的裁决，甚至干脆不了了之的情形时有发生。凡此种种，使得当事人申请再审的运作非常不规范。

　　此次民事诉讼法修正案针对上述问题作出了相应的规定，主要内容包括：第五条“，人民法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提出书面意见”。第六条，“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查”，并做出是否再审的裁定，有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。第七条“，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出；二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起三个月内提出。”第九条：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定”。

　　以上规定具有明显的积极意义。

　　首先，按照修正案，对于当事人的再审申请，不管其申请是否有法律规定的再审事由，人民法院必须受理审查；同时，又赋予对方当事人获取再审申请书并提出书面意见的权利，避免了过去那种申请人单方面对法院的情形。[3]这样，不仅当事人申请再审的权利受到了保护，申请人、被申请人、法院三者在当事人申请再审中的关系也被理顺，当事人申请再审这种程序因此进一步具备了作为一种“诉”的特征。

　　其次，明确了人民法院对当事人的申请是否予以再审的期限，有利于提高人民法院审查再审申请的效率，避免久审不决的情形发生。第三，对当事人申请再审的期限增加了一项例外规定，从而让部分二年以后提起的再审申请能得以受理。此外，此次民事诉讼法修正案还对人民法院受理检察机关抗诉案件的时间作出了明确规定，有利于抗诉案件得到及时处理。

　　四、若干遗留问题

　　与以往民事诉讼法相比，修改后的新民事诉讼法关于审判监督程序的规定更加科学，操作性也更强。但是，此次民事诉讼法修改仅涉及审判监督程序中的部分内容，不具有系统性；一些理论界已经达成共识但立法部门仍有顾虑的问题，在此次修改中并未得到反映。因为这些原因，修改后的审判监督程序仍存在不少问题。比如，

　　（一）未限制再审次数。修改后的民事诉讼法对再审次数未作出明确的规定，司法实践中，有些案件历经数次审理，当事人出于种种目的仍不断申诉，希望借助种种正规的或不正规的渠道实现对案件的再审，以达到拖延执行或改判等目的。再审次数不受限制，使得生效裁判确定当事人之间法律关系的效力不具有稳定性，助长了不尊重法院裁判的不良风气，其结果不仅无助于解决当事人“申诉难”问题，反而会使目前当事人到处上访申诉的局面进一步恶化。再审次数不受限制所带来的上述一系列负面影响，使理论界与实务界皆认识到限制再审次数的必要性，且在此方面已达成共识。但遗憾的是，此次民事诉讼法修改仍未对再审次数作出限制。可以说，再审次数不受限制，其弊远大于利。如何合理地确定再审次数，对再审加以必要的限制，仍是未来制度改革需要面对的问题。

　　（二）再审案件审理主体设计逻辑不清。再审案件究竟应由哪一级法院审理，现行民事诉讼法并没有作出明确规定。学界主流观点是希望由上一级法院审查及审理，理由是，这样比较有利于消除原审法院的影响，使再审案件获得公正审理。民事诉讼法修正案（草案）也曾规定民事再审案件由上一级法院管辖，[4]但在最终审议时，却变成了“当事人申请再审的案件由上一级人民法院审查，由中级人民法院以上的法院审理，最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，由本院再审或者交其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审”。虽有人在审议时对此规定提出了异议，[5]但该规定最终仍得以通过而上升为法律。这样的安排与学界主流观点相比，主要分歧在于高级以上人民法院受理的再审案件的审理主体不同。按照主流观点，高级法院和最高法院受理的再审申请，应当由本院审理；而按照修正案，这类案件也可以交其他人民法院或原审人民法院审理。[6]该规定明显不符合制度原理。

　　首先，修正案规定，最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，由本院再审或者交其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审。但由于该条并未对何种情况下由上级人民法院审理，何种情况下可以交其他人民法院或原审人民法院审理作出规定，这样决定权就完全被赋予了上级法院。由于高级人民法院审判监督庭人员短期内不可能迅速增加，再考虑到目前严峻的申诉上访形势，大量的再审案件最终可能仍然流向中级法院。[7]如此，再审案件提级管辖的希望仍难得以实现。当中级法院作为原审审理再审案件时，其是否能够完全摆脱原审影响，仍然是一个问题。

　　其次，同是再审案件，有的由上级人民法院审理，而有的则由上级人民法院交其他人民法院或原审人民法院审理，不符合当事人审级利益的平等保护，也与检察院抗诉案件的审理法院等级不一致。

　　对检察院抗诉的案件，除第一百七十九条第一款第（一）至（五）项情形的可以交下一级法院审理外，应由接受抗诉的法院审理。对再审事由相同的案件，仅因为启动主体不同而由不同等级的法院审理，这显然不符合逻辑。

　　（三）未明确规定再审案件的审理程序。民事诉讼法修正案对再审事由、人民法院的受理、审查程序作了较明确的规定，在法律上初步确立了当事人申请再审之诉的法律地位。但是，修正案并没有就再审案件的审理和裁判规定一个独立的审理程序。根据现行民事诉讼法第一百八十四条的规定，再审案件审理适用原审程序，司法实践中，也是按照此规定对再审案件进行审理并据以进行裁判的。这也就是说，对于原审为二审的生效裁判，仍适用二审程序审理。关于二审程序对案件的处理，现行法第一百五十三条第一款规定了三种处理方式，即依法改判、维持原判和发回重审。其中，发回原审的处理方式主要适用于“原判决认定事实错误，或者原判决认定事实不清，证据不足”和“原判决违反法定程序，可能影响案件正确判决的”两种情形。不难发现，这两种情形与修正案关于当事人申请再审事由的规定有明显重合。现在的问题是，如果中级法院审理的再审案件针对的是二审判决，那么是否允许其以事实不清或程序违法为由发回重审？如果允许，将与民事诉讼法修正案提升再审法院等级的立法意图相冲突；如果不允许，则必须对现行法一百五十三条作出限制性解释。

　　五、评价与反思

　　作为一次小范围的修改，此次民事诉讼法修改显得相当谨慎，修改仅仅涉及对妨害民事诉讼的强制措施、审判监督程序及执行程序三个方面的内容。这样的局部修改，显然不足以使民事诉讼法性质发生根本性的变革，学界期待的审判模式转换并未在立法层面变为现实。在此背景下，有关审判监督程序的修改也只能限于某些具体制度，职权主义运作方式在审判监督程序中依然存在。这主要体现在：法院、检察院依职权提起再审的规定仍然保留，且不受时间限制；法院依职权提起再审没有具体的事由限制，只要其认为生效判决、裁定确有错误的，就可以依职权决定再审。可见，这只是一次暂时的、局部的改革。对这种变革策略应当作何评价？

　　尽管学界主流观点倾向于倡导一种全面的、激进的改革，但是在我们看来，局部的、渐进的改革在眼下是可以接受的。通过诉讼立法实现诉讼制度的全面转型，这样的先例并非没有，在理论上也有充分的支撑。但是，这样的转型需要一系列的条件，其中最重要的就是国家在政治上的支持。因为，一个国家诉讼制度最重要的部分，恰恰不是个别程序细节的安排，比如审级制度、审判组织、审理结构、审执关系等等。这些学界讨论最多的问题，恰恰不是民事诉讼法修改所能解决的。要实现这些制度的根本转型，就需要处理好一系列的关系，调整一系列的机构，修改一系列的法律。凡此种种，如果没有国家最高权力的坚定支持，是不可能毕其功于一役的。在暂时看不到这种迹象的情况下，从局部入手，解决眼前最需要解决的问题，以期通过局部变化来为更大范围的改革积累资源和积蓄动力，倒不失为一种现实主义的选择。

　　不过另一方面，我们也该看到，即便是局部改革，也需要以一种理性而富有远见的规划作为指引。如果我们确定了我国民事诉讼制度改革的目的就是建立对抗制的诉讼模式，那么，现在的一切改革都应该朝着有利于确立这种模式的方向来设计——即便这改革只限于个别制度。同时，制度逻辑的自恰和改革可能带来的各种后果，也是立法者所要始终关注的。局部的、个别的改革，只有建立在科学规划的基础上，才能真正发挥促进制度机体良性成长的作用。

　　从这个角度来看，眼下的这次改革，显然缺乏对一些重要背景的观照。比如再审与审级的关系、再审与申诉的关系、再审与涉法信访的关系，都是我们在讨论再审改革时需要关注的。而如果我们希望对现行民事诉讼制度进行全面的、整体性的变革，那么其他两大诉讼法，以及人民法院组织法、人民检察院组织法的协调发展，甚至现行司法体制的重大调整，都是无法回避的话题。由于缺乏对这些问题的通盘考虑，民事诉讼法修正案关于再审制度的改革终究给人“头痛医头，脚痛医脚”的印象，而这种缺乏详细调研和周密规划的改革，也终究难逃率尔操觚之讥。




【作者简介】
吴泽勇，河南大学副教授。刘新生，单位为河南大学。


【注释】
[1]李浩.民事再审程序改造论[J].法学研究，2000，（5）.
[2]张卫平.民事再审事由研究[J].法学研究，2000，（5）.
[3]张卫平.再审制度：新民事诉讼法的发展与实施[N].人民法院报，2007211208.
[4]草案的起草者对此的解释是由上一级法院管辖可以避免多头申诉、重复审查，也可以避免原审法院自己纠错较为困难的问题。
[5]具体内容可参见人大网《切实解决公民“申诉难”和“执行难”问题——分组审议民事诉讼法修正案草案发言摘登》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2007-11/14/content_374879.htm，2007年12月2日浏览。
[6]据坊间传闻，该条之所以被修改，正是因为各高级人民法院的强烈反对。
[7]根据人大常委会法工委民法室主任姚红的说明，“这次修改民诉法，由中级法院再审是一个原则”。见王丽丽：《追踪民诉法修正案三审细节》，http：//www.jcrb.com/2007 11/ca650036.htm，2007年12月16日浏览。