完善老年人权益保障法，积极应对人口老龄化——“全国老龄社会法律应对与老年人权益保障立法学术研讨会”观点综述

【出处】中国宪政网
【关键词】老年人权益保障法
【写作年份】2011年


【正文】

　　2011年11月5日，由全国人大内务司法委员会主办、山东大学承办的“老龄社会法律应对与老年人权益保障立法”学术研讨会在山东大学召开，全国人大内务司法委员会、民政部、全国老龄工作委员会办公室、山东省人大内务司法委员会、山东省人民政府研究室、山东省老龄工作委员会办公室等单位的领导和专家以及来自山东大学、西南政法大学、浙江工商大学、安徽大学、东南大学、中国青年政治学院、上海政法学院、华东政法大学、山东财经大学、济南大学、山东政法学院、山东省委党校、青岛大学、烟台大学等国内高校和日本学习院大学、加拿大不列颠哥伦比亚大学的专家学者50余人参加了会议。

　　会议聚焦于《中华人民共和国老年人权益保障法（修订草案稿）》，针对老年人的概念及分类保障原则、积极应对人口老龄化基本国策、家庭保障与社会保障的关系、老年健康与护理保险制度、老年人权益保障法的可操作性，以及设立老年节、“常回家看看”等问题展开了深入和热烈的讨论。

　　1.老年人定义与老年人分类保障

　　根据2010年人口普查结果，我国60岁以上的老年人已接近1.78亿，65岁的老年人将近1.19亿，并且在未来20多年里人口老龄化还将不断加快。我国老年人在法律上的定义是60岁以上的人，多数学者建议对1996年老年人权益保障法确定的定义进行修改。世界上多数国家和地区将老年人定义为65岁以上的人，由于人类寿命延长，加之人的体力和心态良好性持续，可以将老年人的最低年龄调至65岁。这样可以相对减轻政府的财政压力，使面向老年人的福利水平更高且福利政策更具持久性。人们通常将老年人的最低年龄与退休联系起来，实际上农村老年人与退休年龄无关，女性55岁退休与60老年人的底线年龄也不一致。

　　老年人权益保障应当贯彻区别对待原则。我国不仅老年人规模大，高龄老人、空巢老人、失能老人比例也高，对老年人的福利保障应当根据不同的标准区别对待，适度向老年人中的弱势群体倾斜。就年龄而言，可以将80岁以上的人定义为高龄老年人，国家应当建立全国统一的面向高龄老年人的福利补贴或护理保险制度，并鼓励有条件的地方适当放低年龄。

　　2.积极应对人口老龄化基本国策

　　计划生育、环境保护、节约耕地等基本国策对过去三十多年经济社会发展发挥了重大作用。基本国策对国家规划和立法等具有重大意义。随着人口老龄化的不断加快，将积极应对人口老龄化提升到基本国策的高度是一项重大选择。多数学者认同将积极应对人口老龄化作为基本国策写进老年人权益保障法。与会学者普遍认为，将积极应对人口老龄化确定为基本国策，说明国家立法层面对人口老龄化问题给予前所未有的高度重视，这不仅是近2亿老年人的福音，也是亿万人民的福祉，若辅以强有力的可执行的法治化措施，必将促进老龄事业的发展。也有的学者对此持保留态度，认为基本国策应当经周密的程序确立并写入宪法以显示其效力。另外，国家基本政策的确立应当特别慎重，应当保持基本国策的协调性，有学者认为积极应对人口老龄化的一个重要方面就是适时调整计划生育政策，积极应对人口老龄化与计划生育在基本国策层面上的关系需要予以通盘考虑。

　　3.家庭保障与社会保障的关系

　　面对中国人口老龄化态势，尤其是老年人基数与规模大和高龄老人、空巢老人、失能老人比例高以及家庭养老功能减弱等社会现实，正确界定和平衡家庭保障和社会保障的关系，对有效解决我国养老问题具有重要意义。多数学者认为，随着人口老龄化不断加快，我国传统家庭养老模式已经逐渐解体，家庭养老功能逐渐减弱，需要政府和社会予以辅助和支持，养老社会化是一个必然趋势。但在家庭保障和社会保障的关系上，应当从中国的国情出发，充分考虑我国的文化传统，以家庭保障作为养老的基础。任何一个国家的养老政策，都必须充分考虑本国的国情，将家庭保障作为养老体制的核心是我国现阶段的必然选择。同时，中国的家庭关系与西方的家庭关系有很大不同，尽管当代中国社会各个方面都发生了深刻变革，但个人与家庭之间的纽带仍然异常紧密。即使将来物质条件极为丰富，社会化养老成为现实，中国家庭也依然在养老保障体制中发挥着重要的作用。也有的学者认为，社会化养老代表了中国养老体制发展的方向。基于宪法规定的“从国家和社会获得物质帮助的权利”产生了养老的“国家和社会责任”。同时从世界各国的社会保障尤其是老年福利保障的发展来看，随着社会文明的进步，越来越重视公民基本生存权的国家保障义务。世界上大多数的国家都采取高福利的社会保障制度，以促进社会和谐。尽管中国还不具备建立全方位福利社会的条件，但是在老年人权益保障中，国家和社会无疑应当分担更多的养老义务。

　　4.老年人长期护理保险制度

　　老年保险制度是社会保障的基石，除了养老保险、医疗保险外，建立老年人长期护理保险制度已经成为保障老年健康生活的重要选项。多数学者主张将医疗保险与护理保险加以区分，认为对于老年人来讲，虽然生活的基本保障及医疗保障很关键，但建立有别于基本医疗保险之外的护理保险意义也很重大。多数学者赞同建立老年人长期护理保险制度，主张国家应当逐步建立长期护理保险制度，鼓励、引导商业保险公司开展长期护理保险业务。联合国提倡健康寿命，我国的平均寿命是73.5岁，平均健康寿命是62.3岁，在全球排名81名，老年人的健康状况令人堪忧。不健康老人多需要家庭和社会养老机构的照料，在照料的过程中建立护理保险具有现实意义。当今日渐显现的“421”家庭结构和空巢老人骤增已经成为我国突出的社会问题，家庭结构的变化导致家庭养老功能的弱化甚至丧失，不少学者主张调整计划生育政策，并认为医疗保险和长期护理保险是将家庭风险或者家庭责任分散给社会的有效手段，建议将国家建立长期护理保险制度写进法律。也有学者提出，要首先弄清楚护理保险的性质，认为若是能够将其纳入医疗保险的范畴之中，就不应该单列出来作为新的保险种类。

　　5.老年人权益保障法的可操作性

　　与会学者就老年人权益保障法不少条款的可操作性问题产生了激烈的争论。有的学者认为老年人权益保障法属于社会法范畴，应体现政策、道德与法律的有效结合，因而有些条款带有明显的政策性或道德性并不影响法律的可操作性，法律的可操作性和可诉性是两个不同概念。众多社会法的条款的可操作性重在促使政府采取行动，而不是必须能够拿到法院去适用。有的学者认为，从法理学的角度出发，法律规范应该具备行为模式、法律后果等基本构造，这是法律区别于政策的关键。老年人权益保障法的许多条款像是政策性要求或者道德性宣示，如带有鼓励、支持、倡导等术语的条款不像“法言法语”，这样的条款不具有法律的刚性，在援引解决具体问题时就不具备可操作性。老年人权益保障法虽然道德、政策性较强，但应该刚性规定的就要应当刚性规定，要正确处理好法律可操作性与政策性、道德性规定之间的关系。

　　6.老年节、“常回家看看”及其他

　　关于设立老人节。多数学者认为，随着社会发展和进步，越来越多的老年人不再满足于被敬，他们还有自己的追求，所以应当设立“老年节”而不是“敬老节”，像青年节、儿童节、妇女节等一样。与会学者建议将现行法律规定的“敬老节”改为“老年节”，并遵循我国传统将农历九月九日确定为老年节。

　　关于“常回家看看”。这是近年来社会各方面比较关注的热点问题。有学者主张应当规定：“与老年人分开居住的赡养人，应当经常看望或者问候老年人”，这样的规定具有促进子女定期探望老人，实现对老年人精神慰藉的作用，对于和睦家庭关系，融洽代际感情具有重要的意义。也有的学者认为，这只是一个倡导性的规定，不具有可操作性，法律中应当避免这类规定。同时，要求不具备条件的子女看望老年人，对子女构成沉重的负担，反而不利于大家庭和睦。

　　关于社会照料服务。社会照料服务涉及设施、机构、人员等基本要素，政府应当扶持社会照料服务的发展，但对这一领域要进行适度监管，涉及养老设施建设规划和标准、养老机构许可和登记、机构人员从业标准和培训等若干方面。必须平衡好促进养老机构的发展和监管养老机构规范运作的关系，养老服务机构应当符合国家规定的条件，获得养老服务许可后，依法进行登记，但对一些小型养老机构，它们不对外募捐，也不要求税负减免和政府补贴，应当降低门槛，甚至可以不需许可，以适应老年人对社会养老机构的多元需求。有学者建议设立不同于医疗护理的社会护理职别，从人才培养、人员培训入手，打造一支适应老龄社会需求的专业化、职业化的社会照料服务队伍。

　　关于同等社会优待。社会优待已经成为老年人权益保障的一项重要制度，它不同于一般老年社会福利，应当尽量做到城乡无别，超越户籍限制面向所有本行政区划内的老年人开放适用。有学者认为，国家应当提倡对常住户口不在本行政区域的老年人实行同等对待。更多的学者主张不应当仅仅是提倡，而应当作出硬性规定，明确规定各地方对常住户口不在本行政区划的老年人应当实行同等对待。这样就使得比较软性的条款具有了硬性的约束。

　　另外，老龄社会问题繁多且与其他社会问题交叉重叠，其中有些方面与其他社会问题存在一定的紧张关系。比如，计划生育与积极应对人口老龄化不在同一个政策方向上，保障老年人独立的社会地位尤其是发展老年人就业与整个社会就业政策也存在一定的冲突，如何协调、缓和这些冲突和紧张关系，是公共政策与立法必须面对的综合课题。




【作者简介】
胡明，山东大学法学院2010级硕士研究生。