中国电信、中国联通反垄断案的欧美经验思考

【关键词】中国电信；中国联通
【写作年份】2011年


【正文】

　　自从央视对中国电信、中国联通涉嫌垄断一案进行报道后，国内的各大媒体纷纷对此事件进行相对密集的关注。从报道内容看，电信和联通的支配性市场地位是毋庸置疑的，但是否构成中国《垄断法》下的滥用市场支配地位，还需要对相关的事实进行分析和认定，而这需要法学、经济学和电信领域内的专家共同努力。此文仅从反垄断法的角度介绍一下欧盟和美国在类似案例中的做法，希望对中国电信行业价格挤压及相关案例的处理提供一点启发。

　　透过现象看本质

　　在介绍欧美相关案例前，我们需要对此案所涉及相关反垄断法问题的实质进行分析。目前媒体所报道中比较普遍的法律观点是，中国电信和中国联通的行为构成《反垄断法》第十七条第一款第（六）项所规定的价格歧视。发改委《反价格垄断规定》第十六条也有类似规定，即“具有市场支配地位的经营者没有正当理由，不得对条件相同的交易相对人在交易价格上实行差别待遇。”即使我们能够对“条件相同的交易相对人”进行认定，这也仅揭示了问题的一个层面，即源头批发环节的批发价格问题。从此层面看，中国电信、中国联通作为非主导运营商仅可选择的两家供应商，在向非主导运营商出售带宽时，采取了不同定价，导致差别待遇情况出现，。在另一层面，我们还需要注意到，中国电信、中国联通作为主导运营商同时还向普通消费者（商业用户和居民用户）直接提供互联网接入服务，这些消费者也是非主导运营商（如长城宽带、铁通、歌华有线等）欲获得的客户，在此层面上二者存在竞争关系。第一个层面被称为批发或上游市场，第二个层面被称为零售或下游市场。中国电信、联通在上游市场向非主导运营商出售带宽的价格就是“批发价格”，在下游市场向普通消费者收取的费用就是“零售价格”。

　　从中我们可以看到问题的实质，电信和联通不仅在批发市场控制着带宽及基础设施等必要要素，还在零售市场与非主导运营商进行竞争。像中国电信、中国联通这样在上下游市场同时开展经营且控制下游市场必要投入要素的垂直整合型企业，利用批发价格与零售价格之间的互动而产生排挤下游市场竞争对手目的的行为，在欧美被称为“价格挤压”（pricesqueeze或marginsqueeze），简单地理解就是利用对上游市场批发价格和下游市场零售价格的控制，挤压下游市场竞争对手的利润空间，将其排挤出下游市场，最终巩固或加强在下游市场的垄断地位。这种“互动”形式包括提高批发价格、降低零售价格或二者的结合。就中国电信、中国联通反垄断案而言，从目前可获得的事实看，可能仅涉及到对其批发价格的反垄断调查。与此同时，我们需要注意到未来降低零售价格或二者结合使用达到排挤竞争对手目的这两种情况。因此，我们需要探究的问题本质上是“价格挤压”，而不是仅仅限于批发价格问题，更要思考如何建立一种行业监管和反垄断法执法的协调机制，避免价格挤压问题再次出现。

　　欧美案例

　　尽管反垄断法出台后，时至今日才对中国电信、中国联通的价格挤压行为进行反垄断调查，但这种现象在欧洲和美国早已被行业监管和反垄断执法部门所关注，而且在与中国电信、中国联通案案情十分相似的案例中，欧盟法院和美国最高法院做出了完全相反的判决，这也被国外的部分学者称为一种“背离”。欧美在价格挤压问题上的经验对中国解决此案有一定的借鉴作用。

　　首先是德国电信案，德国电信是一家经营固定电话网络基础设施的运营商。在德国电信业自由化之前，由其垄断固话业务。其本地网络设施包括“本地回路”，德国电信需要将其本地网络提供给其他的电信运营商和用户使用，因此就相应地对提供的服务进行了分类，即向竞争者－其他电信运营商提供的“批发服务”和向其普通用户提供的“零售服务”，服务价格也据此分为“批发价格”和“零售价格”。批发价格必须事先得到德国电信和邮政监管机构批准。经批准后，德国电信必须在批准的期限内执行此价格。就零售价格而言，德国电信提供传统的模拟连接和数字窄带连接(ISDN)，同时还提供宽带接入(ADSL)服务，但ADSL需要升级现有的模拟连接和ISDN网络。对模拟连接和ISND的使用收费(即零售价格)受最高限价制度的约束，但德国电信有权对组成价格的各因素（如本地、区域、长途和国际长途等价格）进行调整，只要其合计不超过最高限价就可以。ADSL的零售价格则由其自行决定，但需经事后审查。15家企业对德国电信的定价策略进行了投诉。在此案中，作为欧盟反垄断执法机构的欧盟委员会与欧盟法院的观点几乎是一致的，均认为德国电信在批发价格和零售价格受到管制的情况下，仍然有一定的能动性来避免这种排挤效果的出现，比如在最高零售限价范围内提高某组成部分的价格。法院认为，在同等效率情况下，零售价格与批发价格的差额是负的或不足以覆盖垂直整合企业下游产品具体成本，就被认定为一种价格挤压的滥用行为。且将价格挤压作为一种独立的滥用行为对待。

　　在美国的LinkLine案中，AT&T拥有提供“DSL”服务所必须的基础设施，控制众所周知的“最后一里”(lastmile)。与其竞争的DSL服务提供商一般必须从AT&T的设施获得接入才能向其用户提供服务。联邦电信委员会要求AT&T向独立的企业提供批发DSL传输服务，且其价格不能高于AT&T自己的DSL服务零售价格。对方当事人是与AT&T在加利福尼亚DSL零售市场进行竞争的独立的四家互联网服务提供商。对方并不拥有提供DSL服务所需要的所有基础设施，因此需要从AT&T租赁其DSL批发传输服务。2003年6月，对方根据《谢尔曼法》第2条向地区法院提起诉讼，认为AT&T通过DSL传输服务批发高价及其本身的零售DSL服务低价方式非法“挤压”他们的利润空间。因为上诉人拒绝被上诉人接入其必要设施，并实施价格挤压。这种方式将被上诉人置于不利的竞争地位，从而使AT&T能够保持其在DSL市场的垄断优势。但美国最高法院最终裁决认为，在上游价格和下游价格均合法的情况下，只要AT&T没有反垄断法下的交易义务，就不能根据谢尔曼法第2条提起价格挤压的诉讼。

　　启发与思考

　　从以上两个案例的简要介绍中，我们不难发现，中国电信、中国联通反垄断案与以上两个案例有很大的相似之处。尽管价格反垄断执法机构的强势介入是中国经济和电信行业所处发展阶段的必然要求，但在调查、讨论和研究中国电信、中国联通垄断案中，以下方面仍需要认真思考：

　　1．在认定中国电信、中国联通滥用支配性地位时，能够给出清楚的法律依据和界定，必须注意到利用价格歧视进行定性时，可能无法彻底解决“价格挤压”所引起的滥用市场支配地位问题；

　　2．在提出问题的解决方案时，不但要考虑到上游市场的批发价格问题，还要统筹兼顾下游市场的零售价格问题，形成一个针对批发与零售价格互动（价格挤压）关系的解决方案；

　　3．在反价格垄断执法机构、价格执法机构和电信行业主管部门的分工上，能够形成一个有效的长期协调机制，使反垄断执法、价格制定和行业监管的分工更加明确；

　　4．作为反价格垄断执法机构的发改委，迫切需要对其《反价格垄断规定》进行修改，以便将“价格挤压”作为一种独立的滥用支配地位行为纳入到其适用范围。这不仅是电信行业反垄断执法的需要，也是其它领域未来一定时期内反垄断工作的需要。




【作者简介】
李治国，单位为律师事务所。