当前农村集体经济组织成员资格认定存在的问题

【关键词】农村集体经济组织；成员资格认定
【写作年份】2011年


【正文】

　　随着我国经济体制改革的不断深入和城镇化的快速发展，我国农村集体经济日益壮大，特别是在城市规模扩大和乡镇企业迅速增多的过程中，城市周边地区土地被大量征用，所涉及的经济利益数额巨大。因农村集体经济组织成员权而产生的分配房屋、分配土地征用补偿款、集体成员福利等一系列经济矛盾越来越多，并日益突出，严重影响了新农村的建设和农村的稳定和谐发展。分配农村集体财产的前提是农村集体经济组织成员资格的认定，当前我国农村集体经济组织成员资格认定存在立法缺位、司法实践做法不一、无司法救济途径等问题。

　　一、立法缺位

　　《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》中都出现了农村集体经济组织这一概念，如土地管理法第 8 条规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有；承包法第 15 条也规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”可见，农村集体经济组织成员资格的认定关系到每一位农民的切身利益，具有重要的意义。但是，对于哪些人属于农村集体经济组织成员，迄今为止，尚未有成文、具体的法律法规作依据，这种立法的缺位，造成了实践中集体组织成员资格认定的混乱。

　　二、司法实践中做法不一

　　对于如何确认农村集体经济组织成员资格这一问题，在司法实践中主要有 3 种做法。其一是采取单一标准的方法，即以是否具有本集体组织所在地常住户籍作为判断是否具有农村集体组织成员资格的依据。其二是采取复合标准的方法，即以户口标准为基础，辅之以是否在本集体组织所在地长期生产、生活来判断。其三是根据权利义务关系是否形成的事实作为判断标准，即必须与本集体组织形成事实上的权利义务关系及管理关系的人才具有农村集体组织成员资格。显然，由于现实问题的复杂多样，无论采取以上标准中的任何一种都难以从根本上解决问题。如采取是否具有本集体组织所在地常住户口的单一标准，很可能会加剧“空挂户”、“悬空户”现象，这将会严重损害真正应当享有集体组织成员利益的人的合法权益。而后两种标准不仅不利于农业人口的转移，不符合我国的城镇化发展趋势，也过于模糊，可操作性不强。

　　三、无司法救济途径

　　尽管农村集体经济组织成员资格的认定与其利益攸关，农村集体经济组织成员资格往往是农村集体财产收益分配的前提，现行法律并没有为农村集体经济组织成员资格认定中产生的争议提供公权力介入的救济途径，对于司法能否介入，学界存在两种截然不同的观点：一种是否定意见，认为该问题属于村民自治的范围，司法不应当介入。而且此事事关广大农民的基本权利，其法律解释权在全国人大常委会。在法律尚未对确认农村集体组织成员资格的标准作出规定的情况下，法院不应受理该类案件，已经受理的应驳回起诉。另一种观点则持定肯态度，认为当村民自治过程中侵害了部分村民的合法权益时，司法应当提供救济的途径。尽管立法尚未对确认农村集体组织成员资格的标准作出规定，但法院不能以法无明文规定而拒绝裁判。

　　最高人民法院出台的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》拘于权限的限制，认为根据我国立法法，应该是全国人大常委会的立法职权范围，因此回避了这一问题，对于单独以农村集体经济组织成员资格认定为由提起的诉讼，各地法院目前的措施都是以成员的界定问题属于村集体的自治性事务为由不予立案。在权利纠纷涉及到的农村集体经济组织成员资格认定问题，各地法院对此类纠纷的受理存在很大随意性，且也致使各地方法院持截然相反的态度。法律的缺位导致了司法实践的混乱，这种现状如不能及时改变，随着农村城镇化的加快和流动人口的增多，此类问题会越来越到。




【作者简介】
侯陶，单位为扬州市邗江区人民法院。