业内人士称抑制招投标领域腐败重在法律制度落实【法制日报采访】

发布日期：2011-12-07 作者：110网律师

业内人士称抑制招投标领域腐败重在法律制度落实
2011年12月07日 07:08
来源：法制日报
●工程领域一直是腐败重灾区,中央、国务院今年强调将其列为反腐重点领域,而其中最核心的是招投标反腐
●对破坏招投标的行为习以为常,招投标法便形同虚设。所以应该以此次草案的出台为契机,在今后进一步将有关法律落到实处
本报记者杜晓
本报实习生杨卉
招投标作为腐败现象和腐败行为的一大源头,长期以来一直备受诟病。
国务院常务会议近日审议通过了《中华人民共和国招标投标法实施条例(草案)》。对此,业内人士普遍认为,草案对于整顿和规范招投标市场秩序、维护公平公正、制止和预防违法违规行为意义重大。
违规操作手法繁多
近年来,招投标领域的腐败现象和腐败行为一直时有发生。
今年1月,江西省查处的迄今为止最大的一起招投标领域窝案串案,涉案标的金额达2亿余元,涉案违纪金额1600余万元,仅涉及串通投标项目就有21起,涉及串通投标公司100多家；
1个月后出炉的国家审计署《10省区市部分机场建设情况审计调查结果》显示:福州、泉州、桂林、二连浩特和满洲里等地23个机场项目的359项合同(占抽查合同总数1817项的19.7%),存在未公开招标等违反招投标程序的问题,涉及金额19.38亿元；
……
“目前在招投标领域常见的一些问题包括设置各种障碍限制排斥他人投标、肢解工程规避招标、围标串标或招标单位内定中标人、假借资质参与投标等现象严重。同时缺乏必要的制约措施,评标办法不够科学,评标办法过于单一,专家评标时间过短,评标过程中的泄密现象严重,丧失应有的公正性。”北京市律师协会建设工程法律事务委员会委员王文杰向《法制日报》记者透露,不仅如此,“招投标主管、监管乏力,工程项目的后续监管存在盲区,多头管理,不按中标价签订合同等问题同样突出”。
“工程领域一直是腐败重灾区,所以中央、国务院今年强调将其列为反腐重点领域,而其中最核心的是招投标反腐。”中央党校教授、反腐学者林喆介绍说。
异化的招投标制度
记者查阅相关资料了解到,招投标制度实际上是个舶来品,出现在200年前的西方,目前,世界上许多国家都为其立法,并成立专门机构。
据王文杰介绍,上世纪80年代初,因世界银行提供贷款时要求对我国大型项目进行招标采购,从而促使招投标制度进入中国,“但最初只是停留在纸上的一个概念”。
王文杰指出,在曾经很长一段时间,工程包给谁做,只需要领导干部打个电话,批个条子,甚至一句话,行政权力直接插手工程项目,包工头与官员的腐败联姻甚至成了上世纪90年代少数领导干部腐败的重要形式。
在这样的背景下,强制招标走上了历史舞台。
2000年,我国正式颁布实施招投标法,明确强制招标的范围包括大型基础设施、公用事业和使用国有资金投资的项目,以及国外贷款或援助项目。而招标规模的标准则由各省自行规定。
但业内人士注意到,发展至今,现有的关于招投标的法律制度正在出现某种异化,“腐败联姻”现象仍未消弭。
“当前公共工程建设、土地使用权出让、矿产资源开发利用、政府采购等领域,是以权谋私、腐败问题易发多发的重灾区,而上述领域内的很多违法违纪问题集中表现在招投标环节。这些年来招投标法是执行得最差的一部法律,不少招投标流于形式,表面上按程序公开进行,实际上暗箱操作,特别是个别领导干部违规插手干预招投标,个别掌握资金和项目审批权的部门或领导干部直接或变相推荐施工企业或供货商,其背后往往都存在权钱交易等腐败问题。”王文杰说。
对此,林喆认为:“重大工程属于稀有资源,不法商人通过权力寻租,假招投标之名获得项目,就能赚取巨额利润。这种腐败有漂亮的外衣,很难被外界获知,已然成为权力寻租的主战场。”
据中国招标投标协会理事,北京市律师协会招标、投标与拍卖法律事务专业委员会主任赵曾海介绍,在招投标法的规制之下,此类腐败案件仍频发主要是因为招投标存在四大制度漏洞:
权力制衡机制缺失。目前,在招投标市场中,一些行业和部门既是政策的制定者,又是资金的安排者,也是代理机构的遴选者,还是许多项目的招标人,同时又是部分投标人的领导者、招标工作的仲裁者,集决策、执行与监督权力于一体,极易在市场经济中引发权钱交易的腐败行为；
监管机构设置不合理。目前对招投标领域的行政监管模式仍是按照行业属性,由各系统的行政主管部门分头监管。这种模式的弊端,一是政出多门,各说各话；二是在工程建设中的招投标活动,按行政隶属分别由各地的行业主管部门管理监督,缺少一个统一、权威的管理监督机构,招标采购主体与执法监督主体的混同,对工程建设的监督实质上是一种“同体监督”。
法律制度不够健全。涉及工程建设领域的现行法律法规存在“三多三少”的问题,即原则规定多、具体细则少,禁止规定多、配套罚则少,部门规定多、适用规范少,导致罪与非罪界限难以区分,同时在一些已经“变种”的腐败手段面前无可奈何。
对违法行为的惩罚力度不够严厉。刑法第223条规定:投标人相互串通投标报价,损害招标人或者其他投标人利益,情节严重的,处3年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。同时,高利润回报与串通投标违规低成本之间有较大的反差。目前对招投标违规处罚多数只是中标价的5%至10%,再加上约1%至3%的围标费用,与其20%以上的高额利润相比,只是“九牛一毛”。
招投标法亮点纷呈
记者了解到,招投标法实施条例草案针对当前招标投标领域一些项目规避招标或者搞“明招暗定”的虚假招标、个别领导干部利用权力插手干预招标投标、当事人互相串通围标串标等突出问题,细化了保障公开公平公正、预防和惩治腐败、维护招标投标正常秩序的规定。
王文杰认为,从招投标实际操作的角度来看,条例草案“亮点很多”,其中首先进一步明确了招投标法规定的应当公开招标的项目范围。
“招投标法既适用于强制性招标的项目,又适用于自愿招标的项目。条例草案规定凡属招投标法规定的依法必须招标的项目,除法律、行政法规规定的特殊情形外,都必须公开招标。这就使已有的法律规定更加明确。”王文杰说。
为了防止招标人与中标人串通破坏公平竞争,招投标法在第46条特别规定,招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内,按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
“这个条款是招投标法中一条非常重要的规定,草案为使该条款更加明确具体,进一步规定‘招标结束后依法订立的合同,主要条款应当与招标文件、中标人投标文件的内容一致,招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议’。”王文杰指出。
“根据招投标法规定,强制性招投标的项目都跟权力部门有关,因为很多项目的业主都是国家主管机关,因此,制定规则禁止利用权力干预、操纵招标投标的规定很有必要。如何做到禁止权力干预、操纵招标投标才是最重要的。”王文杰认为,在此次的条例草案中,禁止国家工作人员以任何方式非法干涉招标投标,违反规定的依法给予处分,构成犯罪的依法追究刑事责任的规定强化了禁止利用权力干预、操纵招标投标的规定。
尽管法律已经很完善了,但业内专家认为,真正要抑制招投标领域的腐败,还需要将法律落到实处。
“一部法律的执行,关键在于监督。招投标法实行11年来,鲜有因串通投标等罪名被判刑者。违反招投标法的行为一旦形成气候,大家对破坏招投标的行为习以为常,招投标法便形同虚设。所以应该以此次草案的出台为契机,在今后进一步将有关法律落到实处。”王文杰说。
赵曾海也指出:“在很多情况下,制度本身并无问题,但是有制度不依,缺乏执行力,制度也就成了‘摆设’。因此,当前不仅需要为可能的制度漏洞打上补丁,同时也须明确对于制度的落实,以免完善的制度在现实中大打折扣。”

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