发达国家公共设施致害的国家赔偿现状及我国对其的借鉴

发布日期：2011-12-28 作者：110网律师

（一）发达国家公共设施致害国家赔偿的制度现状
    对公共设施致害赔偿的具体规定，各国做法并不相同，不过在通常情况下，各国均将公共设施致害的赔偿责任纳入国家赔偿的范围。
     1、德国公共设施致害的国家赔偿现状
    1973年，德国由联邦司法院与内政部共同拟定了《西德国家赔偿法》草案，第一条规定：“国家对因技术性设施的故障所产生的侵权行为，应该负赔偿责任。”（转引自张小叶：《公共设施致害的国家赔偿责任初探》，“中国优秀博硕士学位论文全文数据库”，http：//dlib.cnki.net/kns50/ scdbsearch/scdetail.aspx?Query工D=14&CurRec=2 2005年7月11日。）什么是德国《国家赔偿法》中所指的“技术性设施”呢?法条并未作出明确的解释，但结合其它法律条文并根据其立法目的，此处的技术性设施，可以理解为与本文中的公共设施的含义接近。
    由于德国对公私法进行了严格的划分，所以根据“公营事业”所参与的法律关系，将公营事业造成的损害进一步划分为“公法”和“私法”两个领域。该法第十七条规定：“公权力主体因其参与私法交易之责任，依其所适用之规定定之，但法律另有规定时，不在此限。公权力主体对土地、内陆水域、建筑物或其他设备，违反交通安全义务，或参与陆、海、空交通，参与交通运输营利事业、邮政服务事业的，均依私法规定承担责任。但道路、小路、场所、水路和供公共交通使用之水面的交通安全义务，视为公法上的义务。”（转引自金立琪等：《国家赔偿法原理》，中国广播电视出版社1990年第1版，第109页。）应适用《国家赔偿法》予以赔偿。值得注意的是，虽然德国分设行政法院和普通法院，但是国家赔偿案件却由普通法院管辖，而大部分的公共设施致害案件是采用民事责任来解决的，只有涉及公权力行使的技术性设施致害，才适用《国家赔偿法》。德国以危险责任作为国家赔偿责任的基础，在公共设施的国家赔偿责任问题上，并未完全承认无过失责任主义。（参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第1版，第333页。）
    2、法国公共设施致害的国家赔偿现状
    法国没有明确的公共设施概念，也从未明确规定公共设施致害的国家赔偿责任。与之相关联的是公产、公共工程、公共建筑物致害的赔偿责任，判例对此针对不同情况确立了不同的赔偿责任。公产是指供公众使用或公务使用的行政主体的财产。行政主体对因公产处于破坏状态而造成使用人损害时，要负赔偿责任。（王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第1版，第333页。）对于公共工程损害赔偿，行政法院的判例把受害人区分为三种，适用三种不同的赔偿责任：对第三人的赔偿适用无过错责任原则；对使用人的赔偿适用正常维修责任；对公共工程的承包适用民法的过错责任原则。
    3、英国公共设施致害的国家赔偿现状
    英国的《王权诉讼法》对公共设施的国家赔偿责任未作明确规定，但承认中央政府对财产的所有、占有和控制的危险责任。（参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年第1版，第221页。）1961年制定的《高速公路法》，对于公路的瑕疵、过失或不作为致害者，规定了赔偿责任。从判例看，英国承认公共设施致害的国家赔偿责任，最早可追溯到1866年默西码头和海港管理局诉吉布斯一案。在该案中，一审原告认为海港职员疏忽未清理码头入口处的泥堆，使原告商船受损，要求赔偿。上议院判决认为，应当要求公共机构在行使权力时遵守合理注意的义务，从而确立了公共设施的国家赔偿责任。英国在归责原则上采取的是主观说，即过失责任原则，在适用上视公务员有无违反义务的过失而定。例如：教育设施案件，主要从学校或教师的教导管理行为是否有过失、教育设施本身的安全性等角度来确定责任的有无；医疗设施致人伤亡的案件，则以医疗行为是否存在过失来确定国家赔偿责任；浴场、游乐场所及一般公共设施，则应从其管理是否适当，是否注意周围环境，使用人年龄、特性，危险是否能够预知，事故属于经常性发生还是偶发性等方面发生来判断国家否应当承担赔偿责任。（林准、马原：《国家赔偿问题研究》，人民法院出版社1992年第1版，第111页。）
     4、美国公共设施致害的国家赔偿现状
对于公共设施致害的赔偿，美国在《联邦侵权赔偿法》中明确规定了联邦政府的赔偿责任。实践中，美国法院对于高速公路、一般道路、桥梁、步道等交通设施的缺陷所造成的损害，承担国家赔偿责任。具体到公共设施致害的判例有：联邦海岸防卫队因过失没有妥善尽到管理灯塔的义务，致使货轮航行搁浅受损；联邦政府因过失使某处机场设施不良，经常发生空难事件，致使居住于该地区附近的某一居民心脏病加重；未在灌溉运河上的桥梁上设置护栏，致使受害人掉入水中溺死；联邦政府为挖掘河道，致使河岸上码头下陷，码头上的货物因此受损；兴建公路有瑕疵，致使公民权利受损；邮局进口楼梯未设栏杆致人摔伤；联邦政府将土地租与他人作娱乐场，对该地面仍有控制权，致使游客溺毙；对公路的建筑或维护不当，如无完备的排水系统，路面结冰致使车辆滑行倾覆，造成伤亡者；管理人疏忽未在航行水闸上燃灯，致使航行者溺毙等等。（曹兢辉：《国家赔偿立法与案例研究》，三民书局 1986年第1版，第141页）从美国《联邦侵权赔偿法》第二百六十条及其众多免责条款看，国家承担因其供给的设施维护不当、欠缺安全性的损害赔偿责任。美国的国家赔偿责任制度是以过错责任为基础的。在决定联邦政府侵权赔偿责任时，普通法院的各种原理、原则均适用，如行为本身即过失的原则、具有吸引力的公害原则、过失推定原则、过失转嫁原则、损害的分担、诉讼的转移等。（林准、马原：《国家赔偿问题研究》，人民法院出版社1992年第1版，第113页。）
5、日本公共设施致害的国家赔偿现状
    日本早在大正时期（1912年一1926年）发生的德岛游动圆木事件中即以判例形式确立了国家对公共营造物的设置、管理瑕疵承担赔偿责任。（林准、马原：《外国国家赔偿法制度》，人民法院出版社1992年第1版，第140页。）1947年《日本国家赔偿法》以成文法形式确立了公共营造物致害的国家赔偿责任，该法第二条规定：因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，给他人带来损害时，国家或公共团体，对该损害承担赔偿责任。（转引自马怀德：《制度变迁中的国家赔偿》，“中国普法网”，   http：//www.legalinfo.gov.cn/pfzx/2003一10/21/content_54571.htm 2003年10月21日。）上文提到，公共营造物，是指公共行政主体为服务于特定的公共目的而规定的人力、物力手段的综合体。（转引自[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年第1版，第479页。）所谓瑕疵，是指公共营造物欠缺通常所应具备的条件，即欠缺本来应有的安全性能和安全状态。所谓设置瑕疵，是指公共营造物设计不周、材料粗劣等不完全的情形；管理瑕疵，是指公共营造物设置后的维持修缮或保管有不完全的情形。（转引自[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年第1版，第479页。）日本《国家赔偿法》第二条采取的是无过错责任原则，即凡是客观上因公共营造物的设置或管理上的瑕疵造成了损害，无论设置人、管理人是否尽到注意义务，国家或公共团体均应负赔偿责任。此种瑕疵，只要在客观上存在即可，至于发生的原因是人为还是自然力，瑕疵是不是导致结果发生的唯一原因，在所不问。瑕疵举证责任采用瑕疵推定原则，即先行推定公共营造物的设置或管理上的瑕疵存在。如果公共营造物的设置人、管理人能以反证推翻此种推定，则国家或公共团体不承担赔偿责任，反之，就会败诉。（林准、马原：《国家赔偿问题研究》，人民法院出版社1992年第1版，第109-110页。）日本确认公共设施致害国家赔偿责任的依据是：既然国家或公共团体建设道路、公园、学校等公共设施供广大国民利用，由于设施的瑕疵，利用者以通常的用法加以利用而发生无法预料的损害时，作为该设施的提供者就应当承担责任。（张正钊：《国家赔偿制度研究》，人民大学出版社1996年版，第162页。）在日本，对因公共设施致害提起的诉讼，受害人可以向公共营造物的设置、管理者或者负担有关公共营造物的设置、管理的费用的人任何一方提出赔偿要求。诉讼由普通法院管辖，通过民事诉讼程序进行。适用法律上，特别法优先，其次是国家赔偿法。若国家赔偿法及其他法律上没有特别的规定，就适用民法。（周红、黄文琼：《公共设施致害的赔偿责任》，“中国法制网”，http：//www. legaldaily. tom. cn/mist/2005一10/17/content_206331. htm 2005年10月17日。）
6、韩国公共设施致害的国家赔偿现状
韩国1951年颁布的《国家赔偿法》，受美国和日本的国家赔偿制度影响较大。1967年韩国颁布新法，进一步完善有关公共设施的概念、瑕疵原因以及归责原则、求偿权等，其内容与日本国家赔偿法大致相同。但是韩国《国家赔偿法》第五条第一项规定：“因道路、河川以及其他公共营造物之设置或者管理瑕疵，致他人生命财产受到损害时，国家或地方自治团体负赔偿责任。”（转引自张小叶：《公共设施致害的国家赔偿责任初探》，“中国优秀博硕士学位论文全文数据库”，http：//dlib.cnki.net/kns50/scdbsearch/scdetail.aspx?QueryID=14&CurRec=2 2005年7月11日。）可见，在韩国，地方自治团体也是国家赔偿责任的主体之一。

（二）我国对发达国家公共设施致害国家赔偿的理论和实践的借鉴
    通过对发达国家公共设施国家赔偿制度的比较和分析，我国在建构公共设施国家赔偿制度时，可以做几点借鉴。
    1、公共设施致害的赔偿制度应纳入国家赔偿法
    公共设施的赔偿责任作为国家赔偿法的一个重要组成部分，经历了一个循序渐进、从无到有的发展过程，例如英国由于最早受“国王不能为非”的传统思想的影响，对于公务员侵权行为所生的损害，均认为不得向国家请求赔偿，仅能向造成赔偿原因的公务员按照对一般私人请求赔偿，对国家供给的设施有瑕疵，致使公民权利受到损害时，也否认国家有赔偿责任。直到1947年制定了《王权诉讼法》，才推翻了“国王不能为非”理论，规定国王对其使用人或代理人行使职权的行为，同样应当负法律责任。而对于公共设施的国家赔偿责任，该法仍未明确定规定，直至1961年英国又制定《高速公路法》，规定对于高速公路的瑕疵、过失或不作为造成的损害，均由国家承担赔偿责任，这样英国的公共设施致害的国家赔偿才较为明确。美国法律由于深受英国法律理论的影响，认为国家是至高无上的，公民的合法权利受到政府行政行为的侵害后，联邦政府及各州政府并无赔偿责任，只能由受损害人向国家请愿，通过特别法案，予以赔偿。1946年制定《联邦侵权行为赔偿法》，该法第二百六十条规定了“公共设施”的国家赔偿责任，此后，公共设施的国家赔偿责任在美国才得以确立。在德国，国家赔偿制度的发展是由私法演变成公法的，而早期的德国民法并未对国家赔偿责任加以规定，当然也未出现有关公共设施致害赔偿的规定，直至1910年，德国公布关于《国家责任法》才承认了国家的一般赔偿责任，但其中也未涉及有关公共设施的赔偿问题。1973年，由联邦司法院与内政部，共同拟定西德《国家赔偿法》草案，该法第十七条规定：“公权力主体对土地、内陆水域、建筑物或其他设备，违反交通安全义务，或参与陆、海、空交通，参与交通运输营利事业、邮政服务事业时，均依私法规定承担责任。”（金立琪等：《国家赔偿法原理》，中国广播出版社1990年第1版，第109页。）从此德国的公共设施赔偿责任才得以确立。
    从上述资料可以看出，西方主要发达国家对国家赔偿都经历了一个从无到有的过程，而且公共设施赔偿都是当国家赔偿制度发展到一定的程度才逐步建立起来的。我国由于国家赔偿制度起步较晚，也正在经历这一过程，我国的《国家赔偿法》是1995年施行的，在《国家赔偿法》中并未对公共设施致害的赔偿加以规定，而是在《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）的第一百二十五、一百二十六条中加以规定。当然，个别属于公共设施行业的行为造成他人损害的赔偿是由特别法加以调整的，例如《中华人民共和国铁路法》（以下简称《铁路法》）第五十八条规定：“因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的铁路运输企业应当承担赔偿责任。”可见我国并没有像发达国家一样，把公共设施致害的国家赔偿责任纳入到国家赔偿的体系中，当然这也与我国立法之初的立法背景和国情状况分不开的。
    现今，随着政府职能逐渐从管理型行政向服务型行政转变，公共设施的损害赔偿也应纳入到国家赔偿法体系中，这样，国家不仅要对违法行使职权的行为进行赔偿，同时也要对公共设施的设置、管理未尽到安全注意义务而造成的损害负赔偿责任，这样更有利于保护公共设施使用人的合法权益，使他们受到的损害能够得到合理的救济。
    2、公共设施致害的归责原则责任以无过错责任原则为主
    从各国的立法例可以看出，关于公共设施致害的赔偿责任，各国在归责原则上有所差异，但大都是采取无过错责任原则为主，其他责任原则为辅的归责原则。无过错责任，也称无过失责任，是指当公共设施致害时，只要是发生了实际损害，国家就应当承担赔偿责任，而不问行政机关及公务人员在主观上是否存有过错。
我国《国家赔偿法》中的归责原则立法时所采用的是违法责任原则，即当具体行政行为对公民、法人、其他组织的合法权益造成损害时，只有行政机关及其公务人员的行为违反法律规定时，才负赔偿责任。但是公共设施致害的赔偿责任，是国家赔偿责任中的一种特殊赔偿责任，当其致害时，并不要求以故意或过失为责任要件，也就是说公共设施致害，不能采取《国家赔偿法》对一般国家赔偿责任的归责原则，否则就会使公共设施致害的受害人得不到应有的赔偿，所以，笔者认为，我国的公共设施致害应采取无过错责任原则为主的归责原则。
3、公共设施致害的国家赔偿责任范围呈扩大趋势
    现代各国对于公共设施致害的国家赔偿责任的范围呈扩大趋势，各国都在逐步增加其适用机会，其免责规定也日益减少。虽然我国现今还没有明确公共设施的赔偿责任，但是《国家赔偿法》修改建议稿第七条规定：“国有并由行政机关管理的公共设施，因设置或管理上的缺陷致人损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。”但可惜的是，最终个性稿取消了这一条，但可以相信公共设施致害的国家赔偿迟早会纳入到国家赔偿法的体系中来，但是其赔偿责任的范围却是值得研究的。
    笔者认为，首先，公共设施的损害赔偿责任中所涉及的“损害”应作广义理解，其不仅包括直接损害，也应当包括间接损害，不仅包括物质损害，也应当包括精神损害。所谓间接损害是与直接损害相对而言的，并不是实际已经受到的损害，而是指可预期利益所受到损害。我国的《国家赔偿法》立法时把间接的人身损害和财产损害排除在赔偿范围之外，无非是出于财政负担能力有限、间接损害认定与计算难度较大的角度考虑。但国家赔偿法修正后已将其纳入到了国家赔偿的范围，基于此，笔者认为，随着我国经济的发展，法制的完善，及司法工作人法工作人员素质的提高、工作经验的丰富，还是应当将公共设施致害国家赔偿责任的范围扩大到其所造成的间接损害，以逐步缩小受害人所受的损害与所得赔偿之间的差距。当然，同时也要对间接损害进行严格的控制，例如提出间接损害的受害人应承担有损害的举证责任。
    至于精神损害，其损害虽然是无形的，但也是确实存在的，并且精神损害本身一般不会单独存在，在多数情况下，都会给受害人的人身或财产造成一定的损害。所以，笔者认为，国家对于精神损害不承担赔偿责任显然是有失公平的，因为在实践中，当事人遭受到的精神损害往往大于其遭受到的直接损害，公共设施致害的赔偿也应把对受害人的精神损害纳入其中，以体现社会人性化和以人为本的法治精神，否则，公共设施的损害赔偿也只能停留在表面意义上。
    其次，对公共设施本身也应作广义的理解。即公共设施不仅包括不动产，也应包括动产，不仅包括国家拥有所有权的设施，也应包括由国家进行管理，但所有权不完全归属于国家所有的设施。不仅包括永久性设施也应包括临时性设施。公共设施的范围非常广泛，诸如道路、港埠、堤防堰坝、桥梁、机关办公处所等皆属此类，甚至还应包括此类设施的附属物。（卢以品：《论我国公共设施侵权的国家赔偿责任》，《二峡大学学报》2001年第2期，第72页。）把公共设施作拓宽性解释，能够更有利于保护相对人的合法权益，促使公共设施的设置或管理主体发恪尽职守，更好地履行公共设施的维护和管理的义务，同时，也便于我国
的国家赔偿法日后与世界接轨。

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