公共设施致害的国家赔偿立法建议

发布日期：2011-12-28 作者：110网律师

（一）完善公共设施致害赔偿的法律体系
1、将公共设施致害赔偿纳入《国家赔偿法》
（1）厘清公共设施致害行为的性质
    公共设施致害行为引起的赔偿责任是国家赔偿责任。公共设施致害行为从性质上区别于其他行为或非行政行为的标准包括以下三个方面：
    首先，行政权能的存在。判断行政案件与民事案件的重要标准首先取决于该行政主体是否具备行政权能，行政权能是决定一个行为是不是行政行为的首要条件。所谓行政权能就是实施法律，作出行政行为的一种权利能力或资格。它可以由法律赋予行政机关和社会组织，也可以由行政主体分解、确定给行政机构和公务员。只有具备行政权能的组织或者个人才能实施法律，作出行政行为，也只有具备行政权能的组织或者个人所作出的行为才有可能是行政行为，否则就不是行政行为。也就是说，行政权能是决定一个行为是否为行政行为的要件。（参见周佑勇:《行政法原论》，中国方正出版社2002年版，第163页。）在我国，国家行政机关是当然拥有行政权能的组织，它作出的行为就有可能是行政行为，具有行政诉讼的可诉性。至于是行政机关或被授权组织直接以自己的名义作出的，还是通过受委托组织或者行政公务人员作出的，均不影响行政行为的性质。如果行政主体以外的国家机关或其他社会组织及人员，在无依法授权或委托的情况下所作出的行为，不能认为是行政行为。公共设施是由行政机关或其授权的组织设置或管理的，而行政机关或其授权的组织是具有行政权能的。
    其次，行政权力的运用。所谓行政权力的运用，既包括行政职权的行使也包括行政职权的履行，既包括行政权力的积极运用也包括行政权力的消极放弃（即不作为）。（参见周佑勇:《行政法原论》，中国方正出版社2002年版，第164页。）行政不作为的本质就在于它是行政主体消极放弃行政权力的行为。行政权力包括行政职权和行政职责，都是法律赋予行政主体维护和分配公共利益的必要手段。无论行政职权的行使还是行政职责的履行，都是行政权力的运用，只是其运用方式不同而已。同时，行政职责的履行表现为行政职责的积极履行和行政职责的消极履行。行政职权的行使和行政职责的积极履行都属于行政权力的积极运用，行政职责的消极履行为则属于消极放弃行政权权的不作为行为，但也是行政权力运用的一种方式。公共设施致害是由于行政机关或其授权的组织在设置或管理公共设施中存在瑕疵造成的，也就是说行政机关或其授权的组织没有积极履行职责或消极履行职责造成的，是存在行政权力的运用的。
    最后，法律效果的存在。所谓法律效果，是指主体通过意志为行政相对人所设定、变更或消灭的某种权利义务关系，及所期望取得的法律保护。行政行为作为行政主体的一种意思表示，只有当这种意思表示具备了为行政相对人设定、变更或消灭某种权利义务关系的内容时，才具有法律意义。如果一个行为没有针对行政相对人，或者没有设定、变更或消灭某种权利义务，或者尚未形成或完成对某种权利义务的设定、变更或消灭，则该行为不具有法律意义，不是法律行为。并且，主体作出这种意思表示时，是期望得到法律保护，尽管最终是否能够得到法律保护有待于法律评判。总之，只有具有这种法律效果的行为才是法律行为，才能成为行政行为。如果一个行为并不具有这种法律效果，即使是享有行政权能的组织运用行政权力的行为如行政事实行为，也不是行政行为。法律效果的存在可以称为行政行为成立的法律要件或内容要件。（参见周佑勇:《行政法原论》，中国方正出版社2002年版，第165页。）公共设施致害是行政主体因其设置或管理的公有公共设施存在瑕疵而导致公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害，造成了行政不作为的侵权结果。
    公共设施的功能是服务社会大众，有明显的公共利益特征，相当多的公共设施还是由国家设立和管理的，不可避免的带有国家行政职能或者是公共行政职能介于其中，有明显的行政性质。因此，公共设施致人损害的赔偿问题应当属于公法调整的范围，而不应当属于私法或是民法调整的范围。所以，公有公共设施致害行为实质上是一种行政不作为。因公共设施致害行为引起的赔偿责任，应该按照行政不作为侵权之国家赔偿责任处理。
（2）合理界定公共设施
    公共设施是指行政主体为了公共目的设置或者管理的，供公众使用的有体物或物之设备。
    首先，就公有而言，设置和管理公共设施之所以成为国家的一项公务活动，在于它是国家为了公共目的，而向公众提供使用的活动，国家所有权的存在与否并不是关键。只要为了公众使用的目的，国家在事实上管理公共设施即应当适用相应的公法制度，而无论这种管理源自于所有权、租借、法律授权甚至无权限的管理。德国学者提出的二元结构理论为此提供了有说服力的解释。根据该理论，在公物上，私法所有权和公共役权同时存在，正是这种公共役权的存在带来了特殊的法律后果，要求适用一套特殊的制度，而所有权并不是问题的关键。因此，正如我国台湾学者廖义男举例说明的那样，私有土地因供公众通行而发生公用地役关系时，虽然土地所有权人仍保有所有权，但其所有权的行使受到了限制，不得违反供公众通行之目的，国家因公有地役关系而取得该私有土地的管理权，这也是所称的公共设施。
    其次，就公共而言，所谓“公共”应当指国家为公务目的供一般公众使用，不包括专供行政机关自身使用。这是因为，前者是直接以满足公共利益为目的的活动，属于公务，应当适用特殊的公法制度。（吴志红.我国公有公共设施致害赔偿问题研究.安徽警官职业学院学报，2009,(1):9）后者只是间接地满足公众利益的行为，其性质与私产管理行为无异，没有必要适用特殊的法律制度。当然，对是否供公众使用应当从实质上考察，专供行政机关公务使用的设施，如办公大楼，由午同时也供公众进入接洽相关事务，其实质仍属供公众使用，属于公有公共设施。
    再次，就设施而言，公共设施指有体物或者其他物之设备，不包括人的行为或无形财产。设施以不动产居多，对于是否包括动产，学者们存在争论。从法律史的角度观察，公共设施致害的赔偿，起源于民法上的建筑物责任，应当以不动产为限，但从有效保障公民权利的角度来看，应当将其解释为包括一定的动产。当然，对于手枪、警犬之类，仅仅是公务员执行职务的手段，不能独立构成一项公务，不应将其认定为公共设施。（王名扬.法国行政法.北京:中国政法大学出版社，1988, 480-483）
（3）将公共设施致害赔偿纳入国家赔偿法的赔偿范围
    将公共设施致害赔偿纳入《国家赔偿法》的赔偿范围，目前在我国具有必要性和现实可行性。
    首先，随着民主宪政时代的到来，最大限度保护公民权利已成为法治的目标，也成为各种立法的目标。包括国家赔偿制度，也经历了从“国王不能为非”的主权豁免到“无恶即无过，或无过即无责”的附条件之国家责任再到国家有责任及无过错的危险责任的演进。（Gary S Becker. The Economics of State Compensation. Chicago:University of Chicago Press, 1971，153一154）这一过程充分体现了对公民权利的日益确实和周全的保护。国家赔偿法作为人权保障法当然应当全面、完善地保护公民权益，充分实现“有权利，必有救济，有损害，即应赔偿”的精神，将公共设施致害纳入其中已是世界各国的通行做法和发展趋势，我国也不应例外，这样也能更加有利于保护公民权益。由于《民法通则》第125条和第126条的归责原则并不是严格责任原则，而是以能够证明自己没有过错作为法定免责事由的过错责任原则，这势必加重原告在举证方面的负担。在这类民事侵权纠纷中，被告可以举出无过错的证据以免除责任，原告将处于被动地位。但如果将公共设施致害纳入国家赔偿范围并确立无过错责任或危险责任原则，那么被告不能主张无过错而免除赔偿责任，只要存在违法侵权事实，就必须承担责任，这对公共设施受害者获得赔偿偿极为有利，尤其是对于豆腐渣工程的受害者。除了举证责任方面有利于原告外，同时将公共设施致害纳入国家赔偿范围还有利于原告获得实际赔偿。如果适用民法通则，向设置、管理者索赔，很可能因设置、管理者财力有限而使赔偿判决成为一纸空文。但国家赔偿的经费由国库开支，这一强大的后盾能够使公民的损害赔偿权落到实处。
    其次，由于现代福利国家的形成，主权理论逐渐被公共服务理论所取代，国家的角色也由过去的消极转变为积极的社会经济生活的参与者和公共责任的承担者。依照德国学者福斯多夫的生存照顾理论，国家为保证人民福社，有义务提供公共服务，公民有权利利用公共设施从政府得到福利给付。在现代社会，在强调政府服务功能的同时，不能忽视政府的管理职能，这种管理就是需要政府从注意确保安全义务这一角度进行管理。有效的行使管理和维护公共设施安全的职责，积极地采取避免发生危害的措施，如果行政机关怠于履行这种义务或未尽合理注意，国家应承担赔偿责任。在给付行政时代，公共设施的设置和管理行为受到公法的约束，相应损害赔偿制度也应当根据公共行政的现实需要进行特别设计。这些特殊规则的形成要么通过对原有普通侵权法进行解释或修正；要么设计一套自成体系的国家赔偿法。从我国的制度实践来看，已经存在对国家机关及其工作人员行使职权侵权进行系统调整的国家赔偿法，其目的就是为国家的公法行为设立一套系统的赔偿规则，以充分照顾国家公共活动的现实需要。因此，将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围更符合现有的法律制度，同时也可以防止在普通侵权法体系内创造特殊规则可能造成的判决不统一及对普通侵权法逻辑的破坏。
    再次，随着行政法理论的发展，行政不作为理论也逐步得到承认，并运用到实践中。对于行政不作为，可以宣告其违法，并且责令行政主体在一定时间内履行以弥补损失，或承担损害赔偿责任。在审判实践中已有法院对此类案件作行政案件受理，并作为指导性案例发布。尤其是最高法院作出的《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》，这一司法解释开启了行政机关不履行法定职责致害的国家赔偿责任的先河，对道路等公共设施致害的案件，法院作为行政案件受理并判决被告承担行政赔偿责任的逐渐增多。而公有公共设施的侵权赔偿由于在设置和管理方面的瑕疵，往往带有不作为的特征，从某种角
度上说也是一种加害行政，理应由国家承担赔偿责任。
    最后，从我国经济社会发展的阶段看，国家已基本具备将公共设施致害纳入国家赔偿范畴的经济基础。一方面，随着社会主义市场经济的快速发展，处于转型时期的中国政府正在改变治理方式，收缩政府权利，行使行政职能的主体呈现多元化趋势，这在公共设施的管理与设置方面表现的尤为明显。随着提供公共设施主体的多元化，完全纳入国家赔偿范围的公共设施范围已小于立法之初。国家并不需要为所有的公共设施致害责任买单。另一方面，国家赔偿负担重的问题，还可以通过完善行政追偿制度和行政机关投保等方式予以缓解。要求国家承担公共设施因设置或者管理不当所致损害赔偿之责，并非免除承包施工的企业、具体经营或管理公共设施的企事业单位、特定国家机关及其人员的责任，而是要求从性质上确定此类赔偿责任属于国家赔偿，国家要负责到底，国家在任何情况下都不能推卸应负的赔偿责任。当承担了有关赔偿责任之后，国家有权要求有关企事业单位在经济上承担应负的责任，要求有关国家机关及其工作人员在经济、行政上承担相应的责任。此外，在一些保险业比较发达的国家和地区，常常利用保险机构来参与国家赔偿经费的支付和管理工作，由国家通过保险机构代为支付赔偿费用，如美国的一些地方政府即采取此种方式。
（4）规定公共设施致害国家赔偿责任的构成要件
    首先，须为公共设施。这是公共设施致害国家赔偿的前提条件，否则只能构成其他类型的赔偿责任。公共设施是指行政主体为了公共目的设置或者管理的，供公众使用的有体物或物之设备。
    其次，须设置和管理存在瑕疵。公共设施的国家赔偿责任，以存在公有公共设施设置或管理欠缺为前提。设置是指公共设施在使用前设立行为，如设计、建造、施工、装设等，扩充或者扩建行为也包括在内。设置有欠缺一般是指设计不完备、施工不良、施工方法错误或者材料低劣、品质规格不符合相关标准而生的瑕疵。管理是指公共设施投入使用后，为维持其发挥预定的功能，以及维持可运营的状态而做的保存、维护、改良等。管理有瑕疵，主要是指建造或装设后，未为妥善保管、或者怠于维护，致使公共设施发生瑕疵。管理，不仅指具体的行政行为或事实行为，也包括订立管理规则的抽象作用。对于受害者而言，公共设施的瑕疵究竟是由于设置行为所导致，还是管理行为所导致，难以辨别。因此，受害人只要能证明公共设施存在瑕疵，就可以请求国家赔偿，无需具体指明瑕疵发生的原因。
    再次，须公民的人身或财产遭受损害。损害事实是一切侵权责任的必备要件，公共设施致害的赔偿以弥补损失为主要目的，故无损害即无赔偿的必要。这里的损害包括对人身和财产造成的损害，也包括直接损失和间接损失。（叶百修.国家赔偿法.安徽警官职业学院学报.2007, (4) , 12）
    最后，须损害与公共设施的设置或管理存在瑕疵具有相当因果关系。一般来说，若没有某项公共设施的瑕疵，公民权利就必定不受损害；若有该项瑕疵，则通常会造成公民权利损害，此时则可以认定，该瑕疵与损害结果之间存在相当因果关系。当然，公共设施设置或管理存在瑕疵，不必为损害发生之唯一原因，如与被害人自己之行为或自然事实相结合而发生损害之结果者，有时亦具有相当因果关系。具备相当因果关系，具体而言，即公共设施设置或管理的瑕疵，在一般情形下通常会发生损害的，即为有相当因果关系；如通常情形下不会发生该损害的，则不具有相当因果关系。当然，公共设施设置或管理的瑕疵并不一定是损害发生的唯一原因。如果公共设施设置或管理的瑕疵导致损害扩大，则该扩大部分的损害就与公共设施瑕疵之间存在相当因果关系；如果受害者自己对于损害也有过失，则国家可主张过失相抵。（[日]原田尚彦.行政法要论.东京:学阳书房，1986, 24）
2、统一《国家赔偿法》与《行政诉讼法》的相关规定
    进一步完善《国家赔偿法》和《行政诉讼法》等相关法律，统一、协调有关国家赔偿的相关规定，保持法律体系的完整统一。就有关国家赔偿的规定而言，《行政诉讼法》与《国家赔偿法》是普通法与特别法的关系，当两者规定不一致时，按照特别法优于普通法的原则，应适用作为特别法的《国家赔偿法》。因此，我们可以通过进一步修改《国家赔偿法》，把《国家赔偿法》的侵权对象拓展到公民、法人或者其他组织的合法权益，不局限于公民的人身权、财产权，甚至是行政法等公法上保护的法定权利、应得利益等，都纳入赔偿范围，这既与《行政诉讼法》的相关规定相吻合，也更有利于公民的合法权益在受到国家侵害时得到全面的救济。

（二）完善相关实体法的规定
1、增加间接损害人的赔偿请求权
    一方面，增加间接损害人作为赔偿请求权人。公共设施致害赔偿的请求权人是因为公共设施设置管理瑕疵而遭受损失的人。通常而言，因提供给公众利用的公共设施设置和管理瑕疵而蒙受损失的人，通常是该公共设施的利用者，该利用者是公共设施致害赔偿的请求权人，没有疑义。但是，在某些情况下，受害者并非限于利用者。由于公共设施的存在，周围居民也受到损害，即公共设施存在社会性瑕疵时，受损害的居民也能够根据《国家赔偿法》的规定请求国家赔偿。在日本，空港、新干线、高速公路等为公共利用提供的营造物，在与其直接利用者的关系上没有瑕疵，但却给直接利用者以外的周围地区居民带来噪音、震动、大气污染等损害，这些居民因此而追究国家赔偿责任的情况，近年来不断增加。在著名的大阪国际空港案中，由于在空港起飞，着陆的飞机噪音，使周围的居民受到损害，判例将营造物的通常安全性作扩大解释，认为除对利用者的安全性外，还包括对周围地区居民等间接受害者的安全性，该损害起因于空港设施的缺陷，根据《国家赔偿法》第2条，命令国家支付赔偿金。实际上，日本、我国台湾地区就倾向于将设置管理瑕疵作扩大解释，即使设施符合法定标准，也可能被认为具有瑕疵，从而使公共设施致害赔偿责任基本上是一种结果责任。如我国台湾学者王和雄就认为：“在法令已就公共设施设置或管理设定标准时，仍不得遂以该标准作为公共设施设置或管理有无欠缺之唯一或绝对判断标准。”因此，在完善公共设施致害国家赔偿制度下，增加间接损害人作为赔偿请求权人，公民的权益将获得更为充分的保护。
    另一方面，增加保险人在某些情况下作为间接损害赔偿请求权人。因公有公共设施设置或管理存在瑕疵造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，经保险公司依保险合同理赔后，该保险公司应具有代位请求国家赔偿权。美国《联邦侵权赔偿请求协议规则》规定：“……4.全部的损害经由保险人赔偿后，保险人可以代位取得请求人的损害赔偿请求权；损害之一部分经由保险人赔偿后，请求人与保险人可以分别或共同就其利益提出损害赔偿请求。”（陈韵.浅析我国公有公共设施致害的国家赔偿责任.法制与社会，2008, ( 7 ):9-11）即美国基于其普通法之观念，无公法与私法之界分，认可代位人的代位请求权。我国《国家赔偿法》中对保险人的代位请求赔偿问题没有明确规定，所以有必要在国家赔偿领域规定保险人具有赔偿请求权人资格。因为在《国家赔偿法》中明确规定保险人的代位请求赔偿权，具有重大意义。其一，对于受害人而言，通过保险人获得赔偿比其直接要求国家赔偿来得容易，可以避免国家机关以各种理由不予赔偿的现象。保险人根据保险合同进行赔偿，是一种履行民事合同的行为，对于受害人易于实现补救其损害。其二，对于保险人而言，允许其理赔后，或以向国家代位求偿，既是一般保险规则必要要求，也可以充分调动保险人参加到国家侵权赔偿领域的积极性。如果不允许保险人的代位求偿权，则保险人可能不愿意积极赔偿。因为，如果依保险法赔偿后，却仅仅因是国家机关侵权行为而使其无法求偿。当然，如果国家采用自己投保，即以责任险的形式，由保险人进行赔偿的话，国家也要向保险人交纳大量的保费。这是保险规则的必含内容。其三，对于国家而言，可以减少其逃避责任的现象。由保险人向国家请求赔偿，当然比受害人自己要求赔偿，国家更难以逃避责任。因为保险人有专门的团队，具有专业知识，国家承担责任的可能性更高。
2、重构行政赔偿义务机关
    在今后对国家赔偿法作修改时，公共设施致害行政赔偿义务机关与公有公共设施致害行政侵权机关应当相对分离，二者的职能应当相互制衡、互相配合。总体而言，行政赔偿义务机关应当为县级以上一级人民政府，其负责受理所辖区域内所有行政赔偿请求，并负责统一支付国家赔偿费用、监督与分配行政侵权机关具体的赔偿履行义务。同时，我们主张在县级以上一级人民政府下设具有一定独立性、公正性的国家赔偿委员会，专门从事国家赔偿案件的受理、审议、决定等事项。国家赔偿委员会的组成人员应当由政府人员和专家、学者、社会公正人士担任，其中政府人员不得超过半数，其组成人员为兼职、无固定工资，但其履行国家赔偿职责时给予应当补助。国家赔偿委员会的日常事务由一级人民政府的法制部门负责。行政侵权机关则负责具体的国家赔偿义务履行职责，不再从事受理赔偿请求和赔偿决定的职责，同时，行政侵权机关依法从事行政复议被申请人和行政诉讼被告的活动。
    这种理论改造与制度安排有以下好处：统一了国家赔偿请求的受理机关，使受害人投诉有门；避免了各行政侵权机关之间相互推诿的现象；最大程度地避免了行政侵权机关私自赔偿、各自为政的现象；给受害人提供了一个公正的赔偿纠纷解决机制；避免了较大幅度增加人员编制，充分利用了现有组织架构，这种方案唯一新增的机关是国家赔偿委员会，但其组成人员并不是专职人员，也无专门的工资待遇，不会因此增加国家的财政负担，对政府法制部门只是新增了负责具体国家赔偿事务的职能，也不会造成较大的人员膨胀，更何况随着法治国家建设的推进，政府法制部门的重要性与职能也是必须加强的；充分考虑了与现行《行
政复议法》、《行政诉讼法》的对接，行政侵权机关做复议被告、诉讼被告，只是一种程序义务，并非是实体义务，因为赔偿的实体义务是由国家财政负担的。
3、改革国家赔偿费用的设立管理模式
第一，适度统筹管理。针对分级管理制度下基层国家赔偿费用无法得到保障的状况，应当改变现有国家赔偿费用设立管理层级过多的弊病，对国家赔偿费用的设立管理进行适度统筹。考虑到中国地广人多的现实，设立全国统一的国家赔偿基金在管理上存在一定的难度。因此，可以考虑设立中央和省两级国家赔偿基金。中央国家赔偿基金由中央财政出资，负责中央国家机关及中央垂直管理的机关的国家赔偿；省级国家赔偿基金由省、市、县各级地方政府按一定比例缴纳，负责本辖区内国家机关的国家赔偿，省级国家赔偿基金由省财政机关统一管理，并根据情况拨付给辖区内各级政府财政机关使用。同时，对于经济落后的省份，如果财政有困难，中央国家赔偿基金有补贴的义务。采用这种模式有如下好处：其一，采用基金的方式能比较切实的将国家赔偿费用独立出来，保证专款专用。其二，基金的方式可以保证资金能够通过稳健的投资保值增值，扩大国家赔偿费用的基础。例如，可以借鉴社会保障基金的管理经验，在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现基金的增值。其三，基金的管理方式也便于灵活地进行投保和接受捐赠，向社会募集资金。相反，在国家赔偿种类越来越多、赔偿范围越来越大的情况下，政府财政拨款的局限则日益突出。（胡建淼.中国行政法规分解与比较.北京:法律出版社，2004, 1127）
第二，强化人大监督。针对现实中很多地方政府不把国家赔偿费用列入预算的做法，应当通过强化人大在审议预算时对赔偿经费专项监督的办法解决。同级人大在审议预算时，发现赔偿费用未列入预算或数额显然过低时，应不通过对其的审议，对列入预算的资金的使用，同级人大及上级财政机关应当加强监督。强化人大监督可以督促政府在制作预算时考虑国家赔偿费用，并且在一定程度上保障国家赔偿费用专款专用。
第三，借助保险制度。即政府向保险公司投保，通过保险途径来筹集赔偿费用。在支付时，赔偿请求人凭赔偿决定书直接向保险机构申领赔偿金。此外，一些外国专家也建议通过法律规定所有地方政府按照一定比例缴纳费用，设立一个全国性的索赔保险基金，由地方政府投赔偿责任险，并通过为地方政府以往的工作经验评级来确定其保险费。（周晓旭.浅谈国家赔偿费用支付方式的完善.行政法学，2004, ( 4 ):23-24）借助保险制度解决国家赔偿费用具有广阔的前景，也与现代公共管理体制改革强调的借助市场的思路相契合，代表了未来发展的方向。

（三）完善赔偿程序的相关规定
1、合理配置举证责任
    确立无过错原则作为公共设施致害国家赔偿责任的归责原则。
    首先，我国现行国家赔偿法第2条修订前确立的违法行使职权的归责原则侧重于对国家机关及其公务人员积极违法行为的法律评价。由于公共设施设置或管理瑕疵致害多属于行政主体消极不作为情形，因此，职权违法归责原则不能适用于这类国家赔偿责任。
    其次，借鉴国外一些国家的立法经验，应确立无过错责任原则作为公有公共设施侵权损害国家赔偿的归责原则。无过错责任原则是指只要发生损害结果，侵权人就要承担赔偿责任，而无需考虑侵权人和受害人的主观过错，有利于减轻受害人的举证责任。与过错责任原则最大的区别在于，强调侵权损害的客观结果。在国家赔偿责任制度相对完善的法国，关于无过错赔偿责任的理论有两种学说，危险责任说和公共负担平等说。前一种学说基于行政主体所做出某些行为或所保管的某些物具有危险性；后一种学说认为公民由于行政活动而受到损害，是一种为了公共利益而承受的负担，必须平等分配于全体公民，不能由少数人负担。根据法国行政法院判例，属于基于危险的无过错赔偿责任的事项有行政人员的工伤、危险物体所产生的损害、危险行政或危险技术所产生的损害；属于公共负担平等的过错赔偿责任的事项有公共工程的损害、不执行法院判决的损害和社会经济措施的损害。英国也确认类似的危险责任原则。（宋飞，王雪梅.关于完善国家赔偿制度的一些思考.修宪之后的中国行政法，2008,(1):43-49）
    最后，我国公共设施致害赔偿适用《民法通则》及《侵权责任法》的相关规定，从司法实践来看，如果相应的公共设施属于《民法通则》和《侵权责任法》的相关规定，适用推定过错责任，如果不属于，则一般适用过错责任，这在实践中造成了一定的不确定性，并且难以体现法律对公务行为的特殊要求。基于公共设施的安全运行在给付行政时代的特别重要性，公共设施致害赔偿与其说是就不法行为即管理者方面的失职而规定的追究责任的制度，倒不如说是以公共之手连带弥补营造物的利用者偶然蒙受损害的社会保险性质的制度。更进
一步说，该制度具有一种“采取不法行为的形式的社会保障”的机能。（马怀德.完善国家赔偿立法基本问题研究.北京:北京大学出版社，2008. 70-298）
    因此，在修改《国家赔偿法》，将公共设施致害纳入国家赔偿范围时，应当考虑对该类赔偿采取无过错责任。这顺应了国际的趋势：日本和我国台湾地区明确规定了无过错责任；德国试图建立无过错责任；法国虽然对使用者采取推定过错责任，但不少公共工程符合危险责任而适用危险责任原则，同时法国的公务过错是指公务活动欠缺正常的标准，这是一种已经相当客观化了的过错责任。
2、明确民事侵权法与国家赔偿法的适用范围
    国家赔偿起源于现代社会区分了国家与社会职能的分工后，国家放弃国家主权豁免理论，对自己因行使公共职能而造成的损害承担与一般民事主体相类似的赔偿法律责任。虽然国家赔偿与民事赔偿具有天然的联系，但是国家赔偿制度一旦确立，就应与民事侵权赔偿划分界限。国家赔偿的原因在于在履行社会公共职能过程中对社会公众造成了损害，国家履行社会公共职能的手段多种多样，既有直接对社会事务进行管理的权力行政，又有提供公共产品和公共服务的社会行政，而行政公产是后者的主要物质手段，公共设施又是行政公产的主要组成部分。（马怀德.完善国家赔偿立法基本问题研究.北京:北京大学出版社，2008. 70-298）国家对公共设施既可能拥有所有权，也可能仅仅具有管理权，但这都不影响行政公产的公共服务目的，由其所引起的致害赔偿应该适用国家赔偿，其中公用公产虽然不是直接供公共使用的设施，但是为公共服务提供了条件，因此，将国家所有的公用财产也归入公共设施，对于国有的公用公产致害适用国家赔偿。当然，国家所有的财产致害也有适用民事侵权赔偿的情形，这部分财产仅限于国家运用所有权进行市场运作盈利的国有“私产”，因为这部分财产的运作目的与私有财产相同，国家这时就应作为平等的市场主体其他市场主体进行竞争，因为此部分财产引起的损害适用民事赔偿。
    由于我国经济体制的特殊性，大量公共设施由国有企事业单位管理，对这类公共设施的致害赔偿问题需要进一步厘清。
    首先，对于国家设立的以营利为目的的企事业单位，如各级烟草专卖局，并不符合前述公共设施含义中要求的供社会公众使用的要件。因此，他们管理的设施不能认定为属于公共设施。这类设施引起的侵权归入民事侵权范围。
    其次，对于国家设立的为社会公众提供服务的企事业单位，其管理的设施的性质应当具体分析。其一，对于国有企业管理的设施。一般而言，由于国有企业仅股份为公用财产，其设施属于公司所有而非国有。而且，采用企业的形式一般也表明该项服务的提供适宜通过私法形式的组织提供。因此，对其不能认定为公有公共设施，相应的赔偿责任适用普通民事侵权法的规定。但是，我国实践中大量的政府公司并未建立起独立的经营机制，与政府未完全分离。如很多地方的风景区管理委员会和相应的风景区旅游开发公司实际上是一套班子，两块牌子，承担的职责既包括经营开发，又包括公共管理，相应的人、财、物并未与政府分离。
对于这类企业，其管理的设施应当认定为国家赔偿法调整的公共设施。其二，对于事业单位管理的设施。事业单位在我国是一个极其概括性的概念，有些属于营利性的组织，如经营性的出版社；有些属于提供公共服务的公务法人，如学校；有些则具有行政管理职权，如一些地方的公路局。由于性质存在巨大差异，对事业单位管理的设施致害是否纳入国家赔偿范围难以作出一般性的规定，需要具体问题具体分析。从总体而言，对于那些履行政府管理职责，人事、财政也与政府有较密切关系的事业单位管理的设施应当纳入国家赔偿范围，如某些地方按照事业单位设立的公路局管理的道路交通设施。（马怀德.完善国家赔偿立法基本问题研究.北京:北京大学出版社，2008. 70-298）
    最后，对于一些单行法已经规定了赔偿责任性质的企事业单位管理的设施，按照单行法的规定办理。例如，虽然我国的铁路企业和铁路行政主管部门尚未完全分离，铁路行政部门控制着铁路运输企业的财务，掌握运力调配权，实行内部命令式的管理方式，但是，由于铁路体制改革的目标是政企分开，《铁路法》也按照这一目标确立了铁路运输企业对铁路行车事故及其他铁路.运营事故造成人身伤亡承担赔偿责任的制度，所以应当按照单行法的规定进行民事赔偿。
3、增加行政追偿程序的相关规定
    第一，规定行政追偿的时效。有些国家和地区就建立了追偿时效制度，比如，奥地利《国家赔偿法》规定：“本法第3条的偿还请求权自官署向受害人表示承认或自损害赔偿义务机关的判决确定时6个月消灭时效”。我国台湾地区国家赔偿制度也明确规定了，国家求偿权自支付赔偿金或回复原状之时起，因2年不行使而消灭。另有一些国家直接援引民法中的有关时效规定，来解决国家追偿时效问题。建立追偿时效制度，既是维持法律安定性的需要，更是督促有关机关积极履行追偿职责，提高工作效率的需要。结合到我国实际，具体为2年为妥，既与一般的民事侵权时效制度相一致，也符合社会发展的现实和对公务员惩处的需要。（张红.中美国家赔偿法学术研讨会综述.行政法学研究，2005年第四期第22-27页。）
    第二，规定行政追偿中公务员应具有的程序权利。行政追偿对于公务员来说，是一个不利行为，也是一种法律责任承担方式。因此，基于权利保护的角度考虑，有关机关对公务员进行追偿时，也必须遵循正当的法律程序，公务员具有的基本的程序权利，主要包括：申辩和陈述权、要求查清案件事实的权利、获得告知的权利、要求说明理由的权利以及要求回避的权利等。
第三，规定行政追偿的救济途径。在修改《国家赔偿法》时，应当建立行政追偿的救济制度，允许被追偿人向有关机关提起。申诉，以保障被追偿人的合法权益。

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