《中华人民共和国物权法》实施对电网建设影响的探讨

发布日期：2011-12-31 作者：许传中律师

《中华人民共和国物权法》实施对电网建设影响的探讨

重庆恒泽（昆明）律师事务所许传中
随着改革的深化、开放的扩大和社会主义经济、政治、文化、社会建设的发展，为了适应全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，依据《宪法》，制定《中华人民共和国物权法》（以下称《物权法》），自2007年10月1日起施行。它是规范财产关系的民事基本法律，调整因物的归属和利用而产生的民事关系，明确国家、集体、私人和其他权利人的物权以及对物权的保护及主体的民事平等关系。《物权法》中规定的所有权制度、用益物权制度和担保物权制度，这些物权制度是由社会主义市场经济制度决定的，全面准确地体现了社会主义基本经济制度，是维护当事人合法权益的保障制度。
《物权法》的实施也必将对电力企业在电网建设的征收拆迁、通道占用及补偿、环境评价、相邻关系等方面带来重大影响和新挑战。依据《物权法》的相关规定，从电网建设面临土地征收、资产权属管理、相邻环境保护及不动产相邻关系等方面的问题，进行法律风险分析；同时事物都有两面性，要一分二，趋利除弊，笔者也衔接《物权法》的相关规定提出应对措施，防范或降低《物权法》的实施对电网建设产生的影响而带来的法律风险，以维护电力企业的合法权益，树立电力企业的良好社会形象。
一、《物权法》基本概况
（一）制定《物权法》的必要性
我国的民法通则、土地管理法、城市房地产管理法、农村土地承包法、担保法等法律对物权作出了规定，这些规定对经济社会发展发挥了重要作用。随着经济、文化、社会等方面发展的需要，在依据宪法，在总结实践经验的基础上制定物权法，对物权制度的共性问题和现实生活中迫切需要规范的问题作出规定，进一步明确物的归属，定分止争，发挥物的效用，保护权利人的物权，完善中国特色社会主义物权制度。制定物权法必要性表现在：（1）是坚持社会主义基本经济制度的需要；（2）是规范社会主义市场经济秩序的需要；（3）是维护广大人民群众切身利益的需要；（4）实现2010年形成中国特色社会主义法律体系目标的需要。
（二）制定《物权法》总的原则
物权法起草工作始于1993年，2002年12月进行初次审议，2005年7月向社会全文公布，期间对物权法草案进行了六次审议，审议次数之多在我国的立法史上是空前的。其原则为：（1）以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持正确的政治方向，从我国的国情和实际出发，全面准确地体现和坚持社会主义基本经济制度；（2）依据宪法和法律规定，对国家、集体和私人的物权实行平等保护的原则，同时针对国有财产流失的情况，加强对国有财产的保护；（3）全面准确地体现现阶段党在农村的基本制度，维护广大人民群众的利益；（4）针对现实生活中迫切需要规范的问题，统筹协调各种利益关系，促进社会和谐。
（三）《物权法》的主要内容
《物权法》共5编、19章、247条。主要内容：（1）坚持社会主义基本经济制度；（2）平等保护国家、集体和私人的物权；（3）国有财产；（4）集体财产；（5）私有财产；（6）征收补偿等。
二、《物权法》的实施对电网建设产生的影响带来的法律风险分析
从制定《物权法》的必要性、总的原则和主要内容来看，《物权法》的实施对社会生产、生活等各个方面将产生重大和里程碑的影响，对电网建设也将会产生重大的影响，给电网建设带来新的挑战。
（一）电网建设面临土地征收与建设用地方面的法律风险分析
1.电网建设面临的土地征收方面的问题。征收集体所有的土地，关系广大人民群众的切身利益。《物权法》第四十二条、第四十三条分别对土地的征收适用条件、补偿范围、对耕地的特殊保护作了明确规定，透露出了对土地实施最严格的土地保护制度。目的是：（1）适应我国人口多、耕地少的特殊国情；（2）坚持土地征收的公共利益的需要标准；（3）充分维护被征收人的合法权益。《物权法》第四十二条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿等费用。”的规定，明确了征地费用的范围，与《土地管理法》第四十七条规定相比，增加了“被征地农民的社会保障费用”、“被征收人的社会居住条件”，并且对具体费用的支付标准和内容也不确定，如被征地农民的社会保障费用包括哪些内容以及如何保障被征收人的居住条件。《物权法》第六十三条第二款规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”目前，在涉及农村集体所有土地的征收工作中，建设单位多数情况下直接与集体经济组织或村民委员会负责人协商签订协议，并较少征求该集体成员的意见。按《物权法》第六十三条的规定，集体成员则可依据此条款，以未征求成员意见、损害集体成员合法权益为由，向人民法院提起诉讼，要求撤消集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定，从而导致征地协议纠纷。这些问题都可能成为电网建设的法律风险因素。
2.电网建设面临建设用地方面的问题。《物权法》第四十三条、第十二章建设用地使用权的专章规定，目的是：（1）规范了建设用地使用权的设立方式，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权，制止违法违规用地行为；（2）明确建立节约用地的新机制，创设空间权制度，切实提高土地利用效益；（3）坚持土地用途管理制度，控制建设用地总量，农用地批转建设用地政策比以往更为严格。《物权法》第一百三十六条：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”的规定，虽电网建设性质具有公益性、公共性，但《物权法》并未对“公共利益”作出具体界定和罗列其所属的范围，同时，供电企业与村民、居民都是平等的民事主体，《物权法》均衡了平等主体间的利益，保护平等主体的合法权益。此因素决定了今后的电网建设用地难度将加大，成本也必将提高。
（二）电网建设中电力线路物权保护面临的法律风险分析
1.法律关系多元化导致权利主体多元化的法律问题。《物权法》第五十二条第二款规定“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。”但电力线路承载的法律关系是多元化的，有行政管理法律关系、国有资产经营管理法律关系、电网安全运行法律关系、物权法律关系、侵权法律关系等。在诸多法律关系中，导致表现在外部的权利主体呈现多元化，政府及电力行政主管部门、土地所有权人及其他利害关系人均可以成为电力线路建设、管理、监督、保护过程中的权利人。电力企业内部的权利主体其主体地位也是多变的，其权利义务内容也常常不确定。政府和电力监管机构的权利边界不清，政府行使法律授予其电力设施管理、保护的主体缺位、错位也造成了电力企业权利的主体失位。这种多元权利主体结构，导致电力企业难以摆脱传统的管理理念、管理模式和管理手段，致使物权主体意识缺失，不能自觉地在复杂的法律关系中确定自己的位置。其在实际工作中主要表现为三方面：一是以电网建设为公共事业，强调公共利益，属国家财产，而很少换位，站在利害关系人的角度思考，没有对利害关系人的权益尽到应有的保护或予以补偿；二是单纯的安全生产观念，习惯于从安全生产、运行的角度思考电力线路的保护工作，习惯于以传统的管理者角色处理电力线路保护过程中发生的问题，法律关系不清、权利内容不明，不能自觉、主动运用各种法律资源和行政资源解决电力线路保护的相关问题；三是物权意识淡薄，不重视电力线路的物权保护，也不注意其他利害关系人的物权维护，现实中由于侵害他人土地、林木权利而引发了大量的纠纷和行政处罚、民事诉讼案件。
2.电力线路物权保护的法律缺陷。《物权法》第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”《物权法》细分了建设用地使用权的地表、地上、地下的土地使用权，从现阶段的有关项目建设来看，公路、铁路建设所涉建设用地已根据征地手续，完全并实际占有土地，涵盖了地表、地上、地下。但电力线路建设中，电力企业只是对部分土地采取了征收，而对线路通道等下方的土地并没有采取征收，故只取得对杆塔、塔基部分的土地使用权，而对整个线路走廊的地上空间并没有取得使用权，另电力线路又具有“高压”的这一特性，按《电力法》、《电力设施保护条例》相关法律、法规规定，限制了线路下方权利人的权利行使。这样一来就可能出现几个问题：其一是电力企业是否需要取得线路走廊的地上空间使用权，如果需要取得，以什么方式取得；其二是当电力企业没有取得空间使用权或国家法律、法规没有在此问题上作出相应的规定时，是否可能出现《物权法》与《电力法》、《电力设施保护条例》等规定相抵触的地方，如“电力线路保护区”这个概念，是否有人会提出电力企业在没有取得线路走廊地上空间使用权的情况下就不应当享有电力线路保护区的“保护”；其三是虽电力线路的架设多履行了相关手续并经相关部门批准，但《物权法》的实施，村民、居民的物权意识和维权意识普遍提高，其也有自己合法的权益，于是提出了房屋、土地上空间权的问题，此问题的提出是否合理。
3.权利行使的法律冲突。现行电力线路所有者、经营管理者空间权的行使，依据的电力法律法规与物权法、民法的一般规定存在法律冲突。主要表现有二：第一，电力线路走廊、电力线路保护区空间权的行使妨碍了土地所有者的用益物权，对土地所有者（特别是农村集体所有土地）的空间权的行使受到了限制；第二，2004年《宪法》修正案将公民的合法的私有财产不受侵犯写进了宪法，《物权法》与之衔接，为此电力线路走廊、电力线路保护区空间权的行使违反了《物权法》关于平等保护公共财产和合法的私有财产的规定。由于电力线路空间权如保护区的规定，所依的法律依据与物权法的规定有冲突，土地所有者根据《民法通则》和《物权法》的有关规定，随时有要求电力线路所有者排除妨碍或赔偿损失的可能，这无形增加了不确定的法律风险。
（三）电网建设中环境保护、不动产等相邻关系方面的法律风险分析
伴随着经济和科技的迅猛发展，电力需求急速增长，变电站、高压输电线路等的电网建设刻不容缓，然而在建设中却频频遭受各种干扰和阻挠。相邻问题矛盾日益尖锐，究其原因，其一是电网建设中所涉的电磁辐射、噪声污染及不动产之间的相邻关系问题。影响主要是村民、居民对电网建设不理解、不支持，有抵触情绪，或存在着一己私利。尽管项目本身已合法取得规划手续，但大部分项目开展环评时仍遭遇抵制，或未进行环境评价或没有达到相关标准，或不动产之间相邻有碍其生产生活，而面临被依法强制停建或缓建的风险。
相邻权不是所有权，其是所有权的延伸，《物权法》第七章作出了专章规定。“相邻关系”在民法上是指权利人依法处理不动产相邻的两个或者两个以上权利人之间在通行、通风、采光、等方面产生的各种关系，以保障其必需的生产生活。据此，《物权法》第九十条：“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”第九十一条规定“不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等，不得危及相邻不动产的安全。”第九十二条规定“不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的应当予以赔偿。”作出了相应规定，相邻环境权保护也是《物权法》明确规定的相邻关系之一。
虽然根据国家或行业的相关标准，电网建设中所涉噪声、电磁波辐射等环境污染影响控制在国家或行业规定的范围内。但这种环境污染规定的标准及对人体造成危害的程度等，还存在争议，具有不确定性。再加之环境污染所涉诸多高科技，作为非专业人员的普通人了解甚少，为此村民、居民仍以存在相邻环境权关系、不动产相邻问题，如噪声、电磁波辐射等，对电网建设进行干扰和阻挠，这样就加大了前期工作协调难度，提高了工程建设成本。电网建设工程相邻的不动产所有人，将可能对电网建设带来的电磁辐射、噪声污染、影响通风采光以及造成其他损害等为由提出排除妨碍、赔偿损害的请求，相关纠纷将会增加。
根据《物权法》第八十五条：“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。”的规定，在相邻关系问题处理上，当地习惯也可能成为处理纠纷问题的依据，电力企业地处少数民族地区，各少数民族都有各自的风俗习惯，处理相邻关系的难度和深度将加大。
（四）对电网建设资产权属法律风险分析
“物”在民法上包括不动产和动产。一般而言，“不动产”是不可移动的物，比如土地以及房屋、林木等土地附着物。“动产”是不动产以外的可移动的物，包括能够为人力所控制的电、气、光波、磁波等物。等。《物权法》第十条第二款规定国家对不动产实行统一登记制度。《物权法》第九条规定“不动产物权设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。”电力企业拥有数量庞大的输变电线路杆塔、塔基和城市地下电缆沟等。这些线路塔基和地下电缆沟符合土地附着物的标准，应将划分为不动产。依据《物权法》第三十一条规定，物权只有初始变动效力上不需要进行登记，而物权的再次变动必须以登记作为生效要件。这样一来输配电线路在电力企业中各单位之间调拨需履行不动产登记手续，否则就会存在物权变动上的不明确的法律风险。
现有电力企业负责维护的许多用户资产均没有与用户签订资产产权移交协议，根据《物权法》规定电力企业无权占有和处分该部分资产，且根据《物权法》第九十七条“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应该经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”这将意味着电力企业对这部分用户资产进行维护，需要征求资产所有人的同意方能进行，否则存在越权处分的法律风险。
三、《物权法》实施对电网建设带来影响和面临问题的应对措施或对策
电网建设所涉点多面广，对所面临问题、纠纷一旦处理不好，将产生一系列负面连锁反应，带来不利的后果，必将影响电力企业的发展和社会形象。《物权法》实施后，村民、居民的物权意识普遍提高，维权意识明显增强，作为电力企业应具备更高的法律意识，要深入学习《物权法》，提高物权意识，衔接好《物权法》与《电力法》、《电力设施保护条例》等相关法律法规间的法律关系。针对《物权法》的实施给电网建设带来的影响和面临问题，笔者提出如下相应的应对措施或对策。
（一）电网建设面临土地征收与建设用地方面的应对措施
1.土地征收问题的应对措施。电网建设用地征收土地应使《电力法》与其他法律法规中有关征地的程序性规定相衔接，按照法定的程序进行。依法签订补偿协议，支付土地补偿费、安置补偿费和地上附着物及青苗的补偿费用。对被征地农民的社会保障费用、被征地农民的居住条件，电力企业应积极地、多渠道地与当地政府及相关部门沟通，充分利用新农村建设，构建和谐社会的契机，配合政府作好被征地农民的电力法律宣传工作，由政府承担起建设新农村的社会责任。
2.强化电网建设前期工作。速度是效益，尽早提前将电网建设纳入电力规划和城市总体规划，由政府出面统筹协调解决。加强电力设施布局规划工作，集中提前开展农用地转建设用地工作及指标报批工作，减少后续工作压力及周期；在工程项目选址阶段，可尽力避让基本农田，同时开展建设用地属性比对工作，择优选择建设用地，如无法避让基本农田，则提前征询所在地政府，尽早开展用地纳入总体规划调整工作。规划中注意做到：(1)公共利益优先保护原则。电力建设是服务于社会公共利益的，当其与个人土地所有权发生冲突时，可以采用公共利益应优先受到保护的原则来进行相关协调工作。但因非公共利益也是法律所极力保护的合法利益，因此在因公共利益的需要而牺牲或者限制非公共利益时，应当依法给予合理的补偿。(2) 参照公用基础设施用地和公益事业用地“确属必需”的要求，将电力基础设施建设用地纳入划拨的范围。
（二）电网建设中电力线路物权保护方面的应对措施。
电力企业应加强电力法律宣传、安全知识宣传工作，取得土地权利人的理解和支持。电力企业可以通过签订地役权协议设立地役权来解决电网建设用地问题。
电力企业要理顺对电力设施线路走廊与地表相关权利人的关系。(1)电力企业在新建架空线路规划批准之后，及时进行路径状况检查。在架空线路规划得到批准后，就有了在特定路径进行建设的权利。但是一旦路径确认，路径下的部分土地使用人会利用各种手段在地上进行新的种植和建筑，形成“新”的赔偿项目，索取更高赔偿金额，大大增加了征收成本。这就要求电力企业在新建架空线路规划批准之后，及时进行路径状况检查和公证，确认路径上的权利状况。(2)合理利用建设用地的空间权。根据《物权法》第一百三十六条规定了空间权，包括对地表上面的利用，如电力架空高压线路，也包括对地表下面的利用，如铺设地下电缆等。由于电力设施所占有的空间通道，限制了土地使用权人的权利，如电力线路下不得新建建筑物、种植林木等法律行政法规规定的行为。为此，电力企业应向政府相关部门申请设立杆塔塔基和线路走廊建设用地使用权。同时依程序与土地权利人签订补偿协议，明确权利义务，依法给予一次性合理的补偿。这既符合土地空间权利用的需要，也符合《物权法》精神和公用事业的利益。（3）书面明确约定线路走廊的地役权。根据《物权法》第一百五十八条之规定，地役权自地役权合同生效时设立。在电力基础设施建设和维护过程中，在补偿路杆、塔基等征地拆迁费、青苗补偿费时，与相对方签订地役权转让协议，明确线路走廊的地役权归电力企业所有的期限，以避免反复赔付砍树费、青苗费等费用的问题，降低建设和维护成本。
（三）电网建设中环境保护、不动产等相邻关系方面的应对措施
依《物权法》第八十四条：“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。”的规定，不动产的相邻关系应本着“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”的原则处理。同时应掌握少数民族地区的民族政策，民族风俗习惯，灵活处理。
1.电网建设项目在规划、建设各方面就应尽早准备。（1）应当向民众普及宣传环境污染保护等方面的知识，如有关工频电场、工频磁场不会对人体造成影响，消除民众误将工频电场、工频磁场混同为电磁波辐射的恐慌。电力企业应把环境保护列入企业履行社会责任的一部分，要切实增强环保意识与法制意识，做好电网建设项目环境影响评价工作，从源头上减少发生环境矛盾与纠纷的可能性。（2）电力企业应提出多个方案进行比选，提早布局，减少建设工程项目对土地使用权人的相邻关系影响。前期工作中的选址选线阶段工作要细致深入，确保所选方案的经济、合理、科学。（3）尽量避开居民密集区、学校、医院等环境敏感区，从源头上避免后续可能面临的环评问题。（4）加强新产品、新技术、新工艺在电网建设和技术改造的设计、基建、运行、维护等各个环节的推广应用，建设资源节约型、环境友好型电网。
2.对擅自在电力设施保护区内种植高杆林木，使林地在电力设施保护区内变为合法化问题。按照《物权法》第九十一条：“不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等，不得危及相邻不动产的安全。”第九十二条：“不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的应当予以赔偿。”的规定，电力建设单位有权直接要求侵权人消除危险、恢复原状或者赔偿损失。
(四)对电网建设资产权属的应对措施
《物权法》第二十八条到第三十条规定了例外情形，依照规定，判断产权权属有这样几个方法：第一，产权证上记载的；第二，法院判决、仲裁文书确定的；第三，依据事实行为取得的；第四，继承或受遗赠的。但法律对这些例外情形的范围又有所限制，只有在物权的初始变动效力上不需要进行登记，而再次的不动产物权变动也必须以登记作为生效要件。因此，只有加强电网建设资产权属证明管理，完善不动产登记制度才能确保电力企业合法权益不受侵害。

综上，《物权法》主要是保障人们的财产不受非法侵犯的法律，是对人们财产权保护的一种法律。 “穷人的寒舍，风能进、雨能进，国王不能进”，体现了物权法的保护功能。《物权法》与电力企业生产经营密切相关。电力企业应充分认识《物权法》的实施对电力企业带来的重大影响，准确把握《物权法》的基本精神和主要内容，牢固树立依法平等保护各类合法权益，正确行使物权的法律理念，不断提高自觉按照《物权法》办事和依法保护物权的物权意识和能力水平。发生物权纠纷时，电力企业可以多渠道，通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。充分利用法律资源和行政资源，以切实维护好企业利益。

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