行政强制措施的实施程序

【出处】《法学杂志》2011年第11期
【摘要】《行政强制法》在以列举式规定行政机关必要的行政强制措施种类的同时，注重对行政强制措施的实施程序作出专门规范，强调从程序上规范行政强制措施权的实施，加强对公民、法人或者其他组织合法权益的保护； 在对行政强制措施实施程序作出一般规定的同时，还围绕相关特殊程序作出规定。准确而全面地理解和运用行政强制措施的程序规制，不仅需要对这些专门的程序性规定进行系统性考察，而且还需要准确理解和把握行政强制措施的实施主体、适用条件和适用对象，从行政组织法和行政作用法层面探索对行政强制措施权进行规范的路径，探讨进一步完善权利保障和权利实现的方略。
【关键词】行政强制措施；实施程序；暂时性限制；暂时性控制；一般规定；查封；扣押；冻结
【写作年份】2011年


【正文】

　　行政强制措施的实施程序是一个非常重要的问题，它构成了《中华人民共和国行政强制法》[以下简称《行政强制法》]的主要内容之一。《行政强制法》第2条第2款规定:“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”行政强制措施是行政主体实施行政活动所必不可少的行政手段，它对于建立和维持良好秩序，保障公民合法权益，实现公共利益，皆具有重要的意义和作用。但是，由于行政强制措施所涉及到的法规范和实务领域的范围极为广泛，故而行政强制措施的实施涉及到诸多领域和层次的诸多利益，与社会安定和可持续发展具有极为密切的联系。尤其是由于行政强制措施在立法、执法过程中存在诸多问题，严重影响了人们对行政强制措施权的正确认识，也影响了其应有功能和作用的发挥。概言之，实践中行政强制措施权被滥用，行政执法人员实施行政强制措施侵害公民、法人和其他组织合法权益的情况较为普遍，其主要原因则是标准不明确和程序不规范。可以说，确立行政强制措施的实施标准，规范行政强制措施的实施程序，在理论上和实践中皆具有重要的意义。本文对行政强制措施实施程序的相关问题展开较为系统而深入的探讨。

　　一、行政强制措施的实施主体

　　根据《行政强制法》的规定，行政强制措施的实施主体是行政机关。行政强制措施只能由法定的有权行政机关在法定职权范围内来实施，①未经法律、法规授权的非行政机关组织无权实施，其中限制人身自由的强制措施要严格限定，只能由公安、海关等特定行政机关行使，城管、民政乃至工商、城建等其他行政机关均不得行使。

　　《行政强制法》第16条规定:“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”即行政机关要成为行政强制措施的实施主体，须在履行行政管理职责，且有法律、法规的规定的情况下。该法第17条第1款规定:“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”

　　《行政强制法》充分体现了依法行政、以人为本的现代行政法治理念，而上述这2条规定则体现了行政强制措施主体的履职性和法定性。成为行政强制措施实施主体的行政机关，须是由法律、法规规定的行政机关，且应当在其法定职权范围内实施行政强制措施。行政强制措施权不得委托，这种禁止性规定自身的正当性暂且不论，如此规定也就使得行政强制措施的实施主体具有高度的限定性，为规范行政强制措施实施权提供了主体明确性的限定要件。

　　《行政强制法》第17条第2款规定:“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”该款授权的成立前提是存在“法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。有相关联的法律、法规的规定，则授权成立。于是，城市综合行政执法机关便获得了行政强制措施实施主体的资格；没有相关联的法律、法规的规定，则授权不[能]成立，便没有新的行政强制措施实施主体的产生。

　　关于行使相对集中行政处罚权的行政机关主要是城市管理综合执法部门的问题，在立法论证阶段曾经引发激烈争议。行政处罚权相对集中后，原有行政机关不再行使被统一行使的行政处罚权。从理论上来说，既然赋予一个部门以相对集中的行政处罚权，就应当确保其行政处罚决定得以实施，在义务人不服从行政处罚决定时，须保障促使该处罚决定得以落实的强制手段。当然，这种手段既可以赋予行使相对集中行政处罚权的行政机关，也可以赋予其他行政部门，比如说赋予该行政处罚权原来所属的职能部门。这样，在综合执法部门的行政处罚决定得不到落实的时侯，提请相对应的职能部门来行使强制权，也能最终保障行政处罚权的落实到位。不过，在现代市政错综复杂的情况下，原来的职能部门将一部分行政处罚权交给综合执法部门之后，让这些职能部门来对综合执法部门的行政处罚权专门提供保障手段，这样的制度安排显然难以具有效率性。

　　多年的实践表明，在实行相对集中行政处罚权的地方，城市管理综合执法部门已经代替了相关职能部门成为相关执法职能的主要承担者，并取得了比较显著的优势。不过，城市管理综合执法部门在查处和制止规划、城建等专业性较强领域的违法行为过程中，仍需要规划、城建部门以及当地政府的支持与配合，需要强调执法协作机制的重要性。例如，对违法建设是否严重影响城市规划应予以拆除需要规划部门的认定，而拆除违法建设需要区、县级以上人民政府的批准；在拆除过程中，要由当地政府牵头组织各有关部门如公安、公证部门配合进行拆除，所以，查处违法建设需要政府和各部门通力协作。而《行政强制法》对有关协作机制的规定远远不够，有必要在今后的评价机制运行中逐步将相关机制加以完善。

　　虽然说市政管理更强调服务，但是，对城市管理综合执法部门进行授权有其现实必要性。若不能赋予城市管理综合执法部门一定的行政强制措施权，那么就无法对拒不停止施工的违法建设行为采取必要措施进行制止，无法将违法建设制止在萌芽状态，将违法建设对城乡规划的影响、违法建设当事人的损失以及政府查处违法建设的投入都减少到最低的程度。从前面的考察可知，该条款的授权是对现实需要的回应，而“法律、法规规定的”这种限制性要件，或许需要进行扩大解释才能够真正发挥作用。

　　实施行政强制措施需要追求效率性，故而要求程序简便易行甚至可以事后补办手续；行政强制措施容易造成对合法权益的侵害，所以要求对这些措施进行必要的具有实效性的程序规制。对于程序规制来说，保障适格的实施人员，是其实效性的前提。

　　《行政强制法》第17条第3款规定:“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”该条款对执法人员作出了限定性资格要求，进一步强化了行政强制措施实施主体的责任，排除了不具备资格的其他人员具体实施行政强制措施的可能性，也排除了不具备资格的其他行政执法人员之间的公务协助的可能性。行政强制措施权的审慎行使，由此可见一斑。

　　二、行政强制措施的适用条件

　　行政强制措施的适用条件，是指行政机关依法应当实施行政强制措施的具体情形。根据《行政强制法》第2条规定，行政强制措施的适用条件为:“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形”，范围极其广泛。在该条件成就的基础上，行政机关应当依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。

　　《行政强制法》第3条将“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施”以及“行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施”等情形排除在该法适用范围之外，这就在很大程度上对适用条件进行了限缩。

　　《行政强制法》关于行政强制措施的定义，较为全面地揭示了行政强制措施的适用条件:其一，须在行政管理过程中；其二，目的是为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形；其三，须有法律、法规规定的行政强制措施种类可供选择；其四，作为结果要件，须是依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

　　最后的结果要件不属于严格意义上的适用条件，但是，其中所提及的“限制”和“控制”，亦属于适用过程中手段选择的主要考量因素之一，故将其作为适用要件来理解。这样安排，虽不具有逻辑严密性，但不乏实际操作层面的警示性。

　　现代行政管理工作的复杂性和变动性日益提高，要求行政机关能够积极灵活地予以应对，许多情况是立法者无法预见的。虽然说对概括性授权的适用应进行严格的限制，但是，对于行政强制措施的实效性来说，相应的授权首先是必要的。接下来，应当按照执法实际及时公布实施特殊性的、临时性的立法，确认一些边缘性行政强制措施的合法性，以作为概括性授权的担保和支撑。⑵

　　行政强制涉及到公民、法人和其他组织的人身权、财产权，实施行政强制必须遵循一定的原则，努力把对公民、法人和其他组织的损害限制在最小范围。有的行政机关滥施行政强制，对一些采取其他行政管理措施就可以解决的问题也实施行政强制，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。针对实际问题，《行政强制法》对行政强制应当遵循的基本原则作出了规定，⑶强调实施行政强制应当依照法定的权限、范围、条件和程序[第4条]，贯彻适当的原则，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制[第5条]。

　　三、行政强制措施的适用对象

　　根据《行政强制法》第2条的概念界定以及第3章“行政强制措施实施程序”的规定，可将行政强制措施的适用对象分为对人身自由的暂时性限制和对财物的暂时性控制。这里直接使用“暂时性限制”和“暂时性控制”，意在突出其自身的强制措施属性。这种用法与将行政强制措施分为“对人身自由的行政强制措施”和“对财产的行政强制措施”的分类方法⑷并不存在冲突。

　　1．对人身自由的暂时性限制。人身自由是公民享有的宪法上的基本权利，⑸法律对公民人身自由的保障程度也反映了一个国家的法治程度。目前，我国涉及对人身自由的行政强制措施有很多，包括紧急性、即时性的行政强制措施[如强制带离现场、保护性约束措施]和强制性教育改造措施[如收容教育、强制戒毒、强制医疗、劳动教养]等。根据《行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》[以下简称《立法法》]的规定，限制人身自由的行政处罚和行政强制措施只能由法律规定，目前存在的有些限制人身自由的行政强制措施[如劳动教养⑹]在法律依据层面尚需加强。

　　《行政强制法》对这种严格的法律保留原则予以确认，在第9条第1项罗列了限制公民人身自由的行政强制措施，进而在第10条第2款和第3款明确排除了法规对该类行政强制措施的设定权。接下来，在第20条规定依照法律规定实施限制人身自由的行政强制措施，须在遵守实施行政强制措施一般程序的基础上遵守特别程序。程序上的严格性也凸显了对人身自由的暂时性限制这种行政强制措施权须审慎行使。

　　2．对财物的暂时性控制。对财物的暂时性控制，主要包括对场所、设施或者财物的查封；对财物的扣押；对存款、汇款的冻结等。《行政强制法》在规定“一般程序”的基础上，专设“查封、扣押”和“冻结”两节，分别作了较为系统的程序规定。这部分内容本文将在后面专门展开论述。

　　关于行政强制设定权，《行政强制法》遵循了较为严格的法律保留原则，附条件地赋予了法规一定的设定权。因此，现行的某些法规范将处于尴尬的困境。例如，《公安机关办理行政案件程序规定》第88条规定，公安机关办理行政案件，对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押。需扣押的物品，有可能是证明行政违法行为人违法与否或者责任大小的依据，也有可能是在具体行政行为生效后的执行对象，或者是实施行政违法行为的工具、违禁物品、违法所得以及违法行为人的各种证照。为了使这些合理有效的规定能够切实发挥其应有的作用，从法规范依据的充足性角度出发，有必要为之采取相应的完善措施。

　　四、行政强制措施实施程序的一般规定

　　《行政强制法》既赋予了行政机关以行政强制措施实施权，又对行政强制措施权的实施程序进行了全面系统而明确的规定。首先是针对实施行政强制措施的一般特点，在第16条至第21条规定了一般程序，使之具有较普遍的适用性。在此基础上对个别特殊的领域作出了特别的程序规定。

　　作为一般程序，行政机关实施行政强制措施时，应当告知当事人作出行政强制措施决定的理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见。

　　作为一般程序，行政机关实施行政强制措施应当依照下列规定:除当场采取行政强制措施外，需经行政机关负责人批准；由两名以上行政机关工作人员实施；出示证件以及查封、扣押决定书；当场告知当事人事实、理由、依据及救济途径；制作现场笔录；实施查封、扣押的，制作查封、扣押清单，并有执法人员签名；法律、法规规定的其他程序。

　　上述一般程序大致可以从如下几个方面来理解:

　　1．依法判断采取行政强制措施的必要性，在法定职权和法定授权范围内实施行政强制措施。行政主体在履行行政管理职责过程中，可以依照相关法律规范的规定实施行政强制措施。根据对相关情况的把握，确认违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。⑺

　　“违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的”，构成了“可以不采取行政强制措施”的两个选择性条件。这里实际上设置了一种要件裁量。⑻

　　2．由行政主体具备相应资格的执法人员按照法定的程序实施行政强制措施。实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件[任何公民、法人和其他组织被行政执法人员扣留或者扣押财物，都有权要求执法人员出示身份证明]；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利和救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章；当事人拒绝签名或者盖章的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。此外，还须遵守法律、法规规定的其他程序。⑼

　　3．情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在法定时限[24小时]内向行政主体负责人报告，并补办批准手续；当场实施限制人身自由的行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告，并补办批准手续。⑽实施限制公民人身自由的行政强制措施，还须当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关和地点，并履行法律规定的其他程序，不得超过法定期限。目的已经达到或者条件已经消失的，应当立即解除。⑾

　　《行政强制法》第20条规定了“依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施”，除了一般行政强制措施所应遵守的程序外“还应当遵守”的相关程序，其中“当场告知或者事后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限”，“在紧急情况下当场采取行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办手续”的规定，很可能会成为不具有可操作性的条款。其理由是:第一，针对第1项所规定的“应当遵守”的程序，行政机关很可能连当事人的家属都找不到，比如说对流浪在外的儿童、精神病人的人身强制，还有可能因为技术原因找不到当事人的家属，如当事人家处偏远地方，没有即时通讯工具等等；第二，针对第2项所列“应当遵守”的程序，行政机关办案人员返回行政机关时很可能是已经到了下班时间，或者补办手续的必须经手人员出差公干等等，根本无法“立即”补办手续。所以，应针对这里的“应当遵守”的程序，根据实际状况加以科学化、合理化处理，包括设置相应的“但书”例外机制。

　　4．行政主体查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密。⑿

　　5．违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财产一并移送，并书面告知当事人。⒀

　　五、查封、扣押的实施程序

　　查封、扣押实施程序的步骤如下:

　　1．依法判断查封、扣押的标的物，严格遵守标的物有限原则。实施查封、扣押的有权行政主体须认真确认涉案的场所、设施或者财物，查封、扣押仅限于涉案的场所、设施或者财物，且不得查封、扣押公民个人及其所抚养家属的生活必需品，不得重复查封已被其他国家机关依法查封的当事人的场所、设施或者财物。⒁

　　2．行政机关实施查封、扣押的，应当经行政机关负责人批准；对重大案件或者数额较大的财物实施查封、扣押的，应当由行政机关负责人集体讨论决定。

　　3．行政主体实施查封、扣押的，应当履行前述行政强制措施实施程序的一般规定，还应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明法定事项。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政主体分别保存。⒂行政机关发现当事人的财物已被其他国家机关合法查封的，不得重复查封。

　　4．查封、扣押的期限不得超过法定期限[30日]；情况复杂的，经行政主体负责人批准，可以延长[延长期限不得超过30日]。但是，法律、行政法规对期限另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当告知当事人，并说明理由。在法定期间行政机关应当依法作出处理决定。

　　对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政主体承担。⒃

　　关于检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用承担问题，《行政强制法》规定由行政机关承担，而从理论上看，这个问题则需要视检测、检验、检疫或者技术鉴定的结果而定，不应一概规定由行政主体承担。具体而言，可参照民事诉讼上败诉者负担的原则，进一步确立行政法上原因者负担的原则，即结果支持查封、扣押的合法性、合理性的，费用由当事人承担；结果表明查封、扣押不具有合法性、合理性的，费用由行政主体承担。唯有这样，才能够确保行政调查中的强制权得以准确而充分行使，对行政管理相对人的违法行为是一种约束和惩处，对正确行使行政强制权的行政机关则是肯定和鼓励，从而有助于更好地实现对违法行为的规制和对良好秩序状态的形成和维持，符合公平正义理念。

　　5．对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政主体应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政主体可以委托第三人保管，受委托的第三人负有妥善保管义务，不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，由行政主体先行赔付后，有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。⒄

　　至于因查封、扣押发生的保管费用承担问题，按照法定期限内和法定期限外具体架构分别由当事人、行政主体乃至第三人分担保管费用的机制，更符合查封、扣押制度的目的价值。这是一个值得深入探讨的问题。

　　6．行政主体采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期间内依法作出处理决定，逾期不能作出决定的，行政机关应当及时解除查封、扣押的决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁。对于当事人没有违法行为，查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关，行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押，查封、扣押期限已经届满，以及其他不再需要采取查封、扣押措施的情形，行政主体应当及时作出解除查封、扣押决定。解除查封、扣押应当立即退还财物，当事人有权要求退还；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。⒅

　　在《行政强制法》草案审议阶段，有一种观点主张，拥有鲜活物品的当事人一般都是普通的农民、渔民、市民，对他们的权益要很好地保护。把他们的鲜活物品拿去变卖，变卖的价格又明显低于市场价格，对当事人造成了损失，只规定当事人可以要求补偿还不够。这是因为，补偿肯定是有限的，当事人本来没有违法行为，这样对当事人来说是不公平的。为了很好地保护这些普通当事人的合法权益，当事人要求按当日的市场价格补偿的，有关行政部门必须如数予以补偿。此外，对滥用这一行政强制权的行政机关及其工作人员应当追究责任。这种主张的内容大致是值得肯定的，但是，其立论的逻辑则是值得商榷的。之所以强调“对他们的权益要很好地保护”，并不仅是因为其“普通的农民、渔民、市民”身份，而且还因为这种利益和权利本身是值得保护、值得张扬的。越是在矛盾多发的特殊时期，越是有必要更注重对利益取舍的裁量判断基准，不宜简单地、情感化地选择价值天平的倾斜。当然，在立法裁量阶段，将“身份”作为考量的因素之一，是必要的，也是值得支持的。

　　六、冻结的实施程序

　　冻结的实施程序如下:

　　1．法律规定的行政机关实施冻结存款、汇款，金融监督和监察机关依法申请司法机关冻结存款、汇款，冻结存款、汇款的数额应当与履行行政决定的金额或者违法行为的情节相适应；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。⒆

　　2．法律规定的行政机关实施冻结存款、汇款前须向行政机关负责人报告并经批准。⒇

　　3．法律规定的行政机关实施冻结存款、汇款，须由两名以上行政执法人员实施，并出示执法身份证件，制作现场笔录。[21]

　　4．行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应当向金融机构交付冻结通知书。金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。[22]

　　5．依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在法定期限[3日]内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项:当事人的姓名或者名称、地址；冻结的理由、依据和期限；冻结的账号和数额；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限行政机关的名称、印章和日期。[23]

　　6．行政机关应当在法定期限[自冻结存款、汇款之日起30日]内作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长[延长期限不得超过30日]。但是，法律另有规定的除外。延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。[24]到期未作出处理决定的，行政机关应当及时作出解除冻结的决定。

　　关于法定期限的确定和延长，《行政强制法》预设了拓展例外途径的余地。但是，这里严格限定为狭义上的“法律”，法规、规章和其他规范性文件皆不能成为相关期限的法依据。这个问题也是值得商榷的。

　　7．对于当事人没有违法行为，冻结的存款、汇款与违法行为无关，行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结，冻结期限已经届满，以及其他不再需要采取冻结措施的情形，行政机关应当及时作出解除冻结决定。行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。[25]

　　关于解除冻结的前两种情形，即对于当事人没有违法行为和冻结的存款、汇款与违法行为无关的两种情形，不仅应当及时作出解除冻结决定，而且还应当对被冻结存款、汇款支付相应的利息等，保障相应的救济途径和手段。既然这两种对于当事人来说极不公平的冻结是基于实现行政目的而采取的，就应当建立健全相应的行政补偿机制，以切实落实行政信赖保护原则。[26]




【作者简介】
杨建顺，中国人民大学法学院教授、博士生导师。


【注释】
[1]参见《行政强制法》第17条
[2]余凌云:《增设突发事件中警察行政强制措施的立法建议》，载《法商研究》2007年第1期。
[3]参见杨建顺:《行政强制法18讲》，中国法制出版社2011年版，第58页以下。
[4]参见杨建顺:《行政强制法18讲》，中国法制出版社2011年版，第72页。
[5]《宪法》第37条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”
[6]关于劳动教养的性质，目前还有争议。参见杨建顺:《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第457页;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第4版)，北京大学出版社2011年5月版，第273页(杨建顺执笔)。
[7]参见《行政强制法》第16条、第17条。
[8]关于要件裁量，参见杨建顺:《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第508页。
[9]参见《行政强制法》第17条第3款、第18条。
[10]参见《行政强制法》第19条、第20条第1款第2项。
[11]参见《行政强制法》第20条第1款第2项、第3项，第2款。
[12]参见《行政强制法(草案)》(三审稿)第21条。虽然《行政强制法》删除了相关规定，但是，这些事项的确是行政主体在行使权力过程中应当注意的。
[13]参见《行政强制法》第21条。
[14]参见《行政强制法》第22条、第23条。
[15]参见《行政强制法》第24条。
[16]参见《行政强制法》第25条。
[17]参见《行政强制法》第26条。
[18]参见《行政强制法)第27条、第28条。
[19]参见《行政强制法》第29条。
[20]参见《行政强制法》第30条、第18条第1项。
[21]参见《行政强制法》第30条、第18条第2项、第3项、第7项。
[22]参见《行政强制法》第30条。
[23]参见《行政强制法》第31条。
[24]参见《行政强制法》第32条。
[25]参见《行政强制法》第33条。
[26]参见《行政许可法》第8条。