时效典型争议,傅某诉温州市人民政府行政诉讼案

2005年11月11日

  浙江省高级人民法院
                            行政判决书
                                      （2003）浙行终字第19号
    上诉人（一审原告）傅某某，男，1962年8月29日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇朝北村。
    委托代理人朱祖飞，浙江浙南律师事务所律师。
    被上诉人（一身被告）浙江省温州市人民政府。住所地温州市鹿城区广场路市府大院。
    法定代表人刘奇，市长。
    委托代理人应某某，温州市人民政府法制办公室干部。
    上诉人傅某某因诉温州市人民政府不予受理行政复议申请争议一案，不服温州市中级人民法院于2003年7月18日作出的（2003）温行初字第3号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成由审判员惠某担任审判长，代理审判员马某某、葛某某参加的合议庭，进行公开开庭审理。书记员陈某某担任记录。上诉人傅某某的委托代理人朱祖飞，被上诉人温州市人民政府的委托代理人应某某出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
    2002年4月8日，苍南县人民政府针对傅某某、傅宗全土地权属争议，作出苍政土裁字（2002）第01号《土地权属争议裁决书》。该裁定书告知，如不服此裁决，可以在接到本裁决之日起六十日内向温州市人民政府申请复议，也可以在接到裁决书之日起三十日内直接向苍南县人民法院提起诉讼。傅某某于同年5月31日收到该裁决书后，于同年7月1日向苍南县人民政府投寄申请温州市人民政府予以行政复议申请书。同年7月23日，苍南县人民政府法制办公室将上述申请书寄苍南县龙港镇海头村委会，让其转交申请人傅某某。2002年8月1日，傅某某收悉上述申请书后即于当日直接向温州市人民政府申请行政复议。2003年3月5日，温州市人民政府作出温政行通（2003）45号《行政复议申请不予受理通知书》认为，傅某某提出的行政复议申请超过法定申请期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理。傅某某于2003年3月18日接到上述通知书后，于同月31日分别以苍南县人民政府、温州市人民政府为被告，向苍南县人民法院提起行政诉讼，请求撤消苍政土裁字（2002）第01号《土地权属争议裁决书》和判令温州市人民政府受理行政复议申请。苍南县人民法院收悉上述诉讼材料后，告知可先对苍南县人民政府的裁决行为提起诉讼。2003年5月6日，苍南县人民法院作出（2003）苍行初字第15号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，本案属于复议前置案件，故原告傅某某只能对复议机关的不予受理决定提起诉讼。据此裁定：驳回傅某某的起诉。2003年5月23日，傅某某以温州市人民政府温政行通（2003）45号《行政复议申请不予受理通知书》为被诉行政行为向温州市中级人民法院提起行政诉讼。
    一审法院经审理认为，原告傅某某不服被告温州市人民政府作出的不予受理复议申请通知书而提起行政诉讼，符合起诉条件。但根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，原告傅某某提出行政复议申请已超过法定的申请期限，被告温州市人民政府据此作出不予受理决定，适用法律正确，应予以维持。遂按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，作出判决：一、维持温州市人民政府温政行通（2003）45号《行政复议申请不予受理通知书》；二、驳回原告傅某某的其他诉讼请求。
    上诉人傅某某不服一审判决，向本院提交上诉状称：上诉人耽误法定行政复议申请期限的原因属于《行政复议法》第九条第二款规定的“其他正当理由”情形，故耽误的时间不应计算在行政复议申请期限内；请求撤销一审判决和温州市人民政府温政行通（2003）45号《行政复议申请不予受理通知书》；判决被上诉人受理行政复议申请。
    被上诉人温州市人民政府在法定期限内提出答辩状称：苍南县人民政府苍政土裁字（2002）第01号《土地权属争议裁决书》已明确告知复议机关为温州市人民政府。因此上诉人向苍南县人民政府提出复议申请，显与《行政复议法》第十条规定相悖。苍南县人民政府对上诉人的行政复议申请并无法定转送或告知义务；上诉人认为其超过法定申请期限应属《行政复议法》第九条第二款所规定的情形，无事实和法律依据。因苍南县人民政府作出的《土地权属争议裁决书》中已明确告知上诉人选择救济的途径，但上诉人并没有利用好自己的权利，其责任应自负。本机关的不予受理决定与温州中级法院的一审判决，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。请求驳回上诉、维持原判。
    认定上述事实的证据材料均由一审法院随卷移送至本院。对于这些证据材料，各方当事人在上诉及答辩时均未提出异议，经审查，可以作为认定本案事实的根据。
    本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本案中，上诉人傅某某自2002年5月31日，即已收悉苍南县人民政府苍政土裁字（2002）第01号《土地权属争议裁决书》，该裁决书告知当事人如不服裁定，可以在接到裁定之日起60日内向温州市人民政府申请行政复议，傅某某于同年7月1日以温州市人民政府为申请复议机关，向苍南县人民政府投寄《行政复议申请书》。苍南县人民政府在收到该申请书后理应及时转交温州市人民政府，或径直退还傅某某本人并告知其具体的投寄途径，却直至同7月23日才用邮寄的方式将该申请书寄往苍南县龙港镇海头村村委会并让其转交。而该村委会收到后直至同年8月1日才转交上诉人傅某某。傅某某自收件后的当日即以挂号信方式向温州市人民政府邮寄《行政复议申请书》。因此，上诉人傅某某对申请复议期限的耽误，符合《行政复议法》第九条第二款规定的情形，属于有正当理由。据此，温州市人民政府答辩称上诉人提起行政复议申请超过法定申请期限不符合《行政复议法》第九条第二款规定的情形等理由不能成立，其作出的温政行通（2003）45号《行政复议申请不予受理通知书》主要证据不足，适用法律错误。一审判决予以维持，亦属认定事实不清，证据不足。上诉人傅某某对此提出的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目；第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
    一、撤销温州市中级人民法院（2003）温行初字第3号行政判决；
    二、撤销温州市人民政府温政行通（2003）45号《行政复议申请不予受理通知书》；
    三、由温州市人民政府在本判决生效后60日内重新作出具体行政行为。
    一、 二审诉讼费人民币各80元，由温州市人民政府负担。
    本判决为终审判决。
    审判长惠某
    代理审判员马某某
    代理审判员葛某某
    二00三年十月二十九日
    本件与原件核对无异
    书记员陈某某


    附1
    傅某某诉温州市人民政府行政争议案一审
    代理词
    审判长、审判员：
    我是浙江浙南律师事务所律师，受本案原告的委托和本所的指派，担任其诉讼的一审代理人，现就针对被告的答辩意见，提出以下意见：
    第一、原告起诉没有超过起诉期限。
    原告于2003年3月18日收到被告的《行政复议申请不予受理通知书》，随即于同月31日向苍南县人民法院提起诉讼。苍南县人民法院立案庭经审查认为，原告应当先起诉苍南县人民政府，并口头告知不应起诉被告。于是原告就先起诉苍南县人民政府的行政争议案。2003年5月6日苍南县人民法院作出（2003）苍行初字第15号行政裁定书，驳回原告的起诉，并认为原告应当对被告的不予受理决定提起诉讼。5月22日行政裁定书生效，第二天原告就向温州市中级人民提起本案的诉讼。根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”。可见，原告起诉被耽误的时间不是由于自身原因造成的，而是由于苍南县人民法院对法律错误理解造成的，否则，本案早就可以开庭审理了。因此，原告起诉被耽误的时间即2003年3月31日至5月22日不应计算在了起诉期间内，故原告起诉没有超过起诉期限。
    第二、原告的行政复议没有超过法定申请期限。
    2002年5月31日苍南县人民政府将苍政土裁字（2002）第01号《土地权属争议裁定书》送达给原告，原告不服，在法定复议申请期限内于2002年7月1日将行政复议申请书邮寄给苍南县人民政府。苍南县人民政府收到行政复议申请书后，没有及时移送到温州市人民政府，反而邮寄给原告所在的村民委员会。村委会于2002年8月1日将申请复议书转送给原告，原告当天将申请复议书寄给被告。被告收到原告行政复议申请书并没有及时受理。2003年元月初原告以公证方式委托浙江中欣律师事务所张某某律师到被告处办理复议事项，谁知被告告知原告以委托代理人办理复议申请不可以。为此，原告于2003年2月21日亲赴被告处办理行政复议事项。被告于3月5日作出温政行通［2003］45号《行政复议申请不予受理通知书》，理由系“超过法定申请期限”。本代理人认为，被告理由及做法均错误，理由如下：
    1、苍南县人民政府作出的裁决书，并没有告知原告申请复议的途径。按照诉讼惯例，上诉都是通过原审法院转交上诉状，这不但便民，而且也有利卷宗材料及时移送。所以原告也按照上诉的通常做法，通过苍南县人民政府提出复议申请。根据《行政复议法》第四条“行政复议便民原则”，苍南县人民政府也应当及时将行政复议申请书移送给被告。
    2、根据《行政复议法》第十七条规定“对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”可见，即使原告选择错误的复议机关，行政机关也应当及时告知原告。而本案原告根本没有错误选择复议机关，而是选择复议途径与行政机关要求不一致，苍南县人民政府更应当及时告知原告，但苍南县人民政府却没有及时告知原告，而且用邮寄方式寄到原告的所在村委会。显然与《行政复议法》精神相违背，也与人民政府职责不符。
    3、苍南县人民政府的裁定书尾部不但没有告知原告复议途径，而且还违反《行政复议法》第三十条之规定，错误告知原告如不服本裁决，也可以在接到本裁决书之日起三十日内直接向苍南县人民法院提起诉讼。这直接导致原告因利弊选择而迟迟没有提起行政复议申请，使申请复议期间从六十日缩短为三十日，间接剥夺了原告申请复议的权利。
    4、被告不受理原告通过邮寄方式请求复议，也不受理由委托代理人办理复议事项。这种做法不但没有法律依据，而且直接违反了《行政复议法》第十条第五款“申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议”的规定，属于典型的滥用人民赋予的权力。
    5、依照《行政复议法》第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。从1、2、3、4点理由可以得知，即使被告认为原告超过申请期限，原告也有正当理由，被告也应当予以受理。
    由于法律、行政法规对行政复议程序没有规定，根据行政复议法的便民原则及国务院《关于贯彻实施〈行政复议法〉的通知》中的“简化行政复议申请程序，更充分地体现便民原则”的要求，被告应当及时受理原告的行政复议申请，请求法院支持原告的诉讼请求。否则，便为政府官员滥用权力大开方便之门。难道这种因为政府机关没有明确予以规定的滞后做法的毛病，都由老百姓为之付出代价吗？为之承担责任吗？请求法官三思！
    此致
    温州市中级人民法院
    代理人：朱祖飞
    二ＯＯ三年六月十六


    附2
    行政上诉状
    上诉人：傅某某，男，1962年8月29日出生，汉族，住苍南县龙港镇朝北村。
    委托代理人（特别受权）：朱祖飞，浙江浙南律师事务所律师。
    被上诉人：温州市人民政府。住所地：温州市鹿城区广场路市府大院。
    法定代表人：刘奇，市长。
    上诉人因不服被上诉人温州市人民政府不受理行政复议申请一案，不服二OO三年七月十八日（2003）温行初字第3号行政判决，现依法提出上诉。
    上诉请求
    一、 撒销温州市中级人民法院（2003）温行初字第3号行政判
    决。
    二、 撒销被上诉人温州市人民政府温政行通（2003）45号《行
    政复议申请不予受理通知书》。
    三、 判决被上诉人受理上诉人的行政复议申请。
    上诉理由
    一审判决认为：“上诉人于2002年5月31日收到县政府裁决书后，直至同年8月1日向温州市人民政府提出行政复议申请，已超过《行政复议法》第9条第1款所规定的60日之法定申请期限”；同时认为：“上诉人傅某某提起行政复议已超过法定期限，超过期限的原因不属《行政复议法》第9条第2款所规定的因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的情形”。上诉人认为，一审判决上述观点是错误的，上诉人耽误法定的行政复议申请期限的原因属于《行政复议法》第9条第2款所规定的“其他正当理由”的情形，被耽误的时间不应计算在行政复议申请期限内。
    2002年5月31日苍南县人民政府将苍政土裁字（2002）第01号《土地权属争议裁定书》送达给上诉人，上诉人不服，在法定复议申请期限内于2002年7月1日将行政复议申请书邮寄给苍南县人民政府。苍南县人民政府收到行政复议申请书后，没有及时移送到温州市人民政府，反而邮寄给上诉人所在的村民委员会。村委会于2002年8月1日将申请复议书转送给上诉人，上诉人当天将申请复议书寄给被上诉人。被上诉人收到上诉人行政复议申请书并没有及时受理。2003年元月初上诉人以公证方式委托浙江中欣律师事务所张某某律师到被上诉人处办理复议事项，谁知被上诉人却告知上诉人以委托代理人办理复议申请不可以。为此，上诉人于2003年2月21日亲赴被上诉人处办理行政复议事项。被上诉人于3月5日作出温政行通［2003］45号《行政复议申请不予受理通知书》，理由系“超过法定申请期限”。上诉人认为，被上诉人理由及做法均错误，理由如下：
    1、苍南县人民政府作出的裁决书，并没有告知上诉人申请复议的途径。按照诉讼惯例，上诉都是通过原审法院转交上诉状，这不但便民，而且也有利卷宗材料及时移送。所以上诉人也按照上诉的通常做法，通过苍南县人民政府提出复议申请。根据《行政复议法》第四条“行政复议便民原则”，苍南县人民政府也应当及时将行政复议申请书移送给被上诉人。
    2、根据《行政复议法》第十七条规定“对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”可见，即使上诉人选择错误的复议机关，行政机关也应当及时告知上诉人。而本案上诉人根本没有错误选择复议机关，而是选择复议途径与行政机关要求不一致，苍南县人民政府更应当及时告知上诉人，但苍南县人民政府却没有及时告知上诉人，而且用邮寄方式寄到上诉人的所在村委会。显然与《行政复议法》精神相违背，也与人民政府职责不符。
    3、苍南县人民政府的裁定书尾部不但没有告知上诉人复议途径，而且还违反《行政复议法》第三十条之规定，错误告知上诉人如不服本裁决，也可以在接到本裁决书之日起三十日内直接向苍南县人民法院提起诉讼。这直接导致上诉人因利弊选择而迟迟没有提起行政复议申请，使申请复议期间从六十日缩短为三十日，间接剥夺了上诉人申请复议的权利。
    4、依照《行政复议法》第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。从上述理由可以得知，即使被上诉人认为上诉人超过申请期限，上诉人也有正当理由，被上诉人也应当予以受理。
    总之，本案上诉人一直在主张自已的权利。主要是由于法律、行政法规对行政复议程序没有规定，导致发生争议。根据行政复议法的便民原则及国务院《关于贯彻实施〈行政复议法〉的通知》中的“简化行政复议申请程序，更充分地体现便民原则”的要求，被上诉人应当及时受理上诉人的行政复议申请，请求法院支持上诉人的诉讼请求。否则，便为政府官员滥用权力大开方便之门。难道这种因为政府机关没有告知复议途径的滞后做法的毛病，都由老百姓为之付出代价吗？为之承担责任吗？其次，从上诉人巨额的实体权利来看，也应当给他一个救济的机会，毕竟上诉人一直在主张自已的权利。
    综上所述，一审判决在认定事实及适用法律均有错误，请求二审法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。
    此致
    浙江省高级人民法院
    上诉人：傅某某
    委托代理人（特别授权）：朱祖飞
    2003年8月18日