作为“新兴”权利的信访权

【出处】《法商研究》2011年第4期　
【关键词】信访权
【写作年份】2011年


【正文】

　　从宪法权利发展的社会形态看，信访权利是一种“新兴权利”。所谓“新兴”，并不是指在实证法的意义上信访权利刚刚被确认或被保障，而是指信访作为一种“权利形态”正在被理论证成、被普通公民实践并开始生长出一种普遍的权利共识。

　　关于“新兴权利”，有学者指出，“当代中国社会主义法治建设的历史画卷不断展开的过程在法律层面的一个显著体现就是各种‘新兴’权利不断展现的过程。新兴权利之‘新’既可以从以时间和空间为核心的形式标准来判定，又可以从权利的主体、客体、内容和情景为核心的实质标准来判定。新兴权利的产生在根本上乃是因应社会的发展而在法律制度需求上的‘自然’反应。”[1]新兴权利既可以用来指称自1978年以来我国社会逐渐出现的权利的各种“新”现象与“新”样态，也可以用来概括现有权利在主体、客体、内容方面的伸、缩或扩展、限制；甚至还包括了目前只是得到一定程度的社会认可的社会性权利主张，如安乐死的权利，以及有悖于权利传统和权利常态的一些“权利”诉求形式，如动物的权利等[2]。可以说，新兴权利的出现是社会发展的产物，在积极的意义上将引领法律权利在观念和制度上的更新，并且引领权利实践的进步。

　　我国现行宪法并没有对信访权利直接加以确认，但已经有越来越多的学者运用宪法解释学的方法，对信访权利进行学理推定。现实生活中，信访的权利救济功能日益突出，不断出现的“信访洪峰”以“用脚投票”的方式，反映了普通民众对于信访“权利化”的强烈诉求。信访已经从建国初期公民行使民主权利的方法和手段，成长为一个独立的权利类型以及一套系统的权利救济机制。信访的权利属性在理论层面的确认和在社会实践层面的共识，将对中国的信访立法发展和制度完善带来深刻的影响。

　　一、对信访权利的理论认识和官方确认是近年来的新发展

　　新中国先后颁布的四部宪法中，都没有明确使用“信访”一词，在国际性的人权文件和其他国家的宪法中，“信访”（Letters and Calls）或“信访权利”（Rights of Letters and Calls）也付之阙如，“信访”因此是否是一种权利，特别是是否是一种宪法性权利，只能依赖于学理推定。

　　新中国建立以来，信访在社会功能上一直被定义为是保持人民政府与人民群众密切联系的渠道，主要被视作是公民行使批评、建议、申诉、控告、检举等权利的方法和手段。因此，从信访人的角度看，信访是反映情况，提出批评、建议和投诉请求的行为方式，从公权力机关来看，信访则是接受和处理群众的上述批评、建议的工作机制。国务院《信访条例》第2条对于信访的界定，第3条对于政府的责任和义务的界定，反映了上述基本认识。信访与公民基本权利的关系是方法手段与权利内容的关系，即依信访人所提出的信访内容的不同，信访可构成行使某种特定权利的方法和手段，如果是批评、建议类，则是行使参政权或监督权的方法和手段；如果是申诉、控告类，则是行使救济权的方法和手段；信访自然要动用言论等手段，因此在一般意义上也是行使自由权的方法和手段。从形式与内容的辩证关系上看，内容具有决定性，形式则更为可变、甚至可替代。如果信访只是一种行使权利的方法和手段，它就不是必须存在，而是可以取代和替代的。对于信访制度“弱化论”或“废除论”的观点，正反映了人们对于方法和手段的这一特点的认识[3]。

　　进入21世纪以来，对于“信访”的认识发生了从行为、手段向权利的转换。有人考证“‘信访权’一词首次出现于官方正式文件中是2002年7月中共中央办公厅国务院办公厅发布的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，进一步得到官方确认则是2006年2月，中共中央办公厅主任王刚在全国信访局长会议上明确提出‘依法保障群众的信访权利’”。[4] 对于信访权利的学术研究也日益增多。近年来，将信访视作是一种权利、甚至是宪法权利的观点，日益突出，对于信访权利的学术共识初步形成。

　　首先，信访权可以依据宪法文本进行权利推定，是批评、建议、申诉、控告、检举等权利在特殊境遇下的延伸。

　　我国的现行宪法中有多个条款与信访权利的形成和行使直接或间接相关，从而成为权利推定的重要依据。从学者们所引述的宪法依据来看，主要集中在宪法典第2条第3款、第27条第2款、第35条和第41条。其中，宪法典第41条，即“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”是最无争议的宪法依据，“现行《中华人民共和国宪法》第41条乃信访权利与信访制度在宪法上的上位依据，则是毋庸置疑的。《宪法》第41条规定的权利，可具体细分为批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权。”[5]。有学者进而指出，“信访权是公民以信访的方式向各级国家机关及其工作人员（主要是领导人）反映问题，提出要求和建议，进行申诉、控告和检举，促使有关部门处理或解决并给予答复的权利。从严格意义上讲，它是由建议、申诉、控告和检举的权利所延伸出的一种权利，它是对维权渠道堵塞的一种补救措施。”[6]这种观点获得了官方文件和法律文本的普遍支持。我国地方人大所制定的信访条例在“信访人的权利与义务”部分毫无例外的全部指向了宪法第41条的权利形式[7]。

　　其次，信访权利是一种复合型权利。从信访权利的宪法依据看，信访权利既是实体权利也具有程序性权利的特征；既是自由权也是参政权，同时还具有救济权的特点。任何一种单一的权利类型都无法涵盖信访权的全部内涵。对于信访权的这种复合性特点，学者们基本具有共识。“信访权在性质上具有双重性：一方面，它是宪法赋予公民的一项基本权利，具有实体内容；另一方面，它同时又是一项信访人寻求救济的程序性权利。无论是实体权利还是程序性权利，信访权都应该被看作是公民的宪法权利。宪法规定的五种诉愿权利，即批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权，从某种意义上均可以看作是信访权的宪法渊源。”[8]“信访权就是受宪法保障的申诉、控告、检举及批评建议权的总称。”[9]

　　再次，信访权在权属性质上与“请愿权”具有共同性。从比较法学的研究视角出发，将信访权与请愿权进行类比或者等同，是对信访权利进行权属性质的界定时所表现出来的共识。“从比较宪法的角度来看，作为信访权宪法依据的现行《宪法》第41条所列举的各项权利，基本上均属于或近似于传统宪法学所说的‘请愿权'(the right to petition)，即人们对国家或其他公共机关就一定事项而提出希望、不满与要求的一种权利。”[10]林来梵教授甚至直言宪法典第41条所代表的监督权，不过是“请愿权的观念发展形态”而已，具体而言则指“某种法现象的具体内涵、法律性质乃至法律效果均没有产生实质性的改变，但在观念上存在变化发展”[11]。请愿权是被许多国际人权文书和许多国家的宪法所确认的基本人权，新中国建国之前的宪法性文件以及目前我国台湾地区的宪法都有请愿权的规定[12]，新中国宪法在制定中取消了对“请愿权”的确认。然而在对信访权的比较性研究中，基于比较法学的研究传统，即对于功能相同的法律现象进行比较而不是仅对名称相同的法律现象进行比较，与信访权相对应的权利类型还是被普遍确认为是“请愿权”。许多学者认为二者在概念内涵、理论基础、权利属性以及现实功能等方面都具有相似性[13]。

　　二、“信访洪峰”展示了信访作为道德权利、习惯权利的社会共识

　　改革开放以来，我国经历了多次信访洪峰。从2005年开始，全国信访总量在持续12年上升后开始下降，但全年总量仍在1000万件(人)次左右的高位运行。[14]信访更以“越级信访”、“群体上访”、“敏感时期上访”、“重复上访”、“缠访”等异常的形式来进行。长期以来，我国也设立了庞杂分散、归口不一的信访机构。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关职能部门，甚至某些事业单位以及社会组织都设立了信访机构。可以说，尽管我国已构建了多种权利表达机制和权利救济机制，但信访仍然是被许多人选择和信任的制度性机制。

　　对信访存在的原因可从多个角度进行分析，其中，科赛的“社会安全阀”理论，被许多人用来解释我国信访制度存在的社会原因；信访的政治功能以及中国人传统的“无讼”或“人治”观念，也被用来解释信访得以存在的政治原因和文化心理原因。然而，从人的利益诉求和权利诉求的角度看，上述现象恰恰展示了信访作为一种道德权利（应有权利）或习惯权利的社会共识，即信访洪峰的屡次出现，表明了信访不是某个人或某些人的自觉意识，而是关于信访权利的普遍性社会共识的达成。信访不再是一种单纯的、可替代的行为方式，而是“特定社会的人们基于一定的社会物质生活条件和文化传统而产生出来的权利需要和权利要求，是主体认为或被承认应当享有的权利”[15]，以及“人们在长期的社会生活过程中形成的或从先前的社会承传下来的，或由人们约定俗成的、存在于人们的意识和社会惯常中，并表现为群体性、重复性自由行动的一种权利”[16]，即道德权利和习惯权利。“信访洪峰”几乎以“用脚投票”的方式，反映了信访“权利化”的强烈的社会需求。“权利诉求始终是从个别主体的自觉意识而到群体性同类主体的自觉意识再到整个社会绝大多数主体的自觉意识，这样的自觉意识在整个社会层面的体现就是不同群体属性的社会主体类别最大程度地得到意见的沟通、协调并彼此求得基本共识，这种共识表明社会在整体上对于这种权利诉求给予了认同或者说对于权利诉求的消极后果给予了足够程度的理性容忍。”[17]“信访洪峰”从社会主体的意识层面和社会实践层面，支持了关于信访权利的基本学术共识。

　　三、信访权的基本权利属性日益明晰

　　信访是否是权利以及信访是否是基本权利，不是同一个问题。从国家机关有义务接受公民进行信访的制度性规定来看，信访是公民的权利，这符合“由义务推定权利”的权利推定方式，即“客观上存在的利益事实所以要转化为法律上的权利，在于法律可以通过设立相应的义务来保障这种利益的享有和不受侵犯。因此，立法者常常不是通过直接设定权利，而是通过设立义务来默示它所要保障的权利的存在。”[18]从信访是对公权力机关明示的义务规定，以及公民具有请求权可以要求公权力机关接受信访请求并做出相应决定来看[19]，信访无疑具有权利的性质，但信访是否是一种基本权利则有必要继续探讨。

　　1、信访权利是一种默示宪法权利

　　基本权利又称为“根本权利”或“宪法权利”，对于基本权利的判断标准可分为自然法上的应然标准与实证法上的规范标准。从自然法的角度看，有些权利是人之为人所应具有的、与生俱来的权利，具有固有性和不可剥夺性。从实证法的角度看，对一种权利是否是基本权利的理论判断可依据三种类型的规范性文件进行：其一，是否由本国宪法明确规定或可依据宪法文本直接推定；其二，其他国家的宪法是否对此权利做了普遍性规定，从而构成可借鉴的范本；其三，地区性或国际性法律文件是否对此权利做了普遍性规定，从而构成国际性标准。对于信访权利是否是我国公民的一项基本权利这一理论问题而言，由于自然法的判断标准存在价值上的较大分歧，可存而不论。但从实证法的标准判断，可以证成信访权利乃是一种默示的宪法权利。所谓默示的宪法权利，是指“成文宪法没有明确规定，通常是由宪法适用机关在适用宪法过程中，为了更好地保障人权，从宪法原则、精神、制度和规则等引伸出相关的权利。”[20]

　　首先，信访权利虽然在宪法文本中没有明确规定，但可由宪法条文直接进行推定。根据上文所述，我国学者普遍认为信访权利可由宪法典第41条直接推定。对于这种观点，虽然有学者提出了反对意见，认为从“《宪法》第41条导出’信访权‘的逻辑是不清晰的”， [21]但仍然坚持了从宪法文本寻找权利推定的依据，即主张可从“国家尊重和保障人权”的一般性规定推定信访权利，“虽然信访规定仅见之于行政法，宪法未明文规定，但凡属公民其他自由及权利，只要不妨害社会秩序和公共利益，均受宪法保障，因此，信访权至少属于宪法上之其他自由权，可以称之为未名权或无名人权，受宪法保障，无须另列条文”[22]，同样没有离开宪法的文本规定。

　　其次，许多国家的宪法以及国际性与地区性人权文书中对请愿权做出了规定[23]，从实证法的意义上确认了请愿权的基本权利地位，这对我国公民信访基本权利的证成构成了可借鉴的范本和国际性标准。虽然在实践上无法将域外请愿权的规定直接转化为我国公民的信访权，但由于请愿权与信访权在权属性质上的共同性，上述规定就构成了实证法上的借鉴依据。

　　2、信访权利的权利客体和内容具有独特性

　　前文已述，信访权利是一种复合型权利，是自由权、参政权、救济权的结合，任何单一权利无法涵盖信访权利的全部内容。从客体上看，信访权利所指向的客体超出了宪法所明确加以规定的单一的言论自由权、人身自由权、批评建议权、申诉权、控告权等所指向的客体或“利益”。信访人在行使信访权利时，即使仅仅是为了提出一种“建议”，由于其对象具有特定性，即针对某个国家机关；程序具有固定性，即信访的层级、时限、机构都有明确规定；目标具有明确性，即为了获得某种确切的答复，从而在利益诉求上超出了普通的言论自由权和建议权的范围。

　　信访权利不是简单的权利聚合，无法被简单地分割为其他具体权利。从主流学术观点看，信访权利被视作是批评、建议、申诉、控告、检举等权利的延伸或结合，但信访人在行使信访权利时，并不能简单地辨识是在行使批评权抑或检举权与申诉权，而往往是多种权利目标的结合。这与言论自由权的存在不能取代集会、游行、示威的自由权，在理论前提上具有共同性。

　　信访权利也无法与传统的权利分类简单地契合。关于宪法权利的分类有多种，如以平等权、政治权利、精神文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利、获得权利救济的权利的分类来看，信访权利无法被单独归入其中任何的一种，而横跨政治权利、自由权利、获得权利救济的权利。特别重要的是，信访权利虽然没有被宪法所明文规定，但是没有这种权利，宪法所明文规定的其他权利将得不到有效保障。

　　四、对于信访法治发展的意义

　　作为一种“新兴”基本权利，信访权利对于我国信访法治的发展意义深远。不仅可以藉此重新评估我国现有的信访制度的优劣，而且有利于全面提高公民权利保障的程度。作为默示宪法权利，信访权利并不需要在宪法文本上做出明确的规定，才能够获得基本权利的地位，但却需要普通法律上的形成及其保护，“为了使基本权的功能能够得以发挥，因此绝大部分基本权所应保障的生活领域与生活关系，都需要法律上的形成。这种形成主要是立法的任务。”[24]对信访的“基本权利”的认识，将对我国目前信访法律规范体系的位阶过低及其具体内容的合宪性与合法性提出挑战。对信访的基本权利属性的认识，也将有利于推动我国的信访制度建设。

　　1、有利于提高信访规范的法律位阶

　　目前，我国的信访法律规范体系主要有国务院制定的《信访条例》（2005年1月5日国务院第76次常务会议通过）以及各省级人大常委会制定的有关信访的地方性法规。除此之外，各级党政机关根据信访工作的需要，还制定了在部门内部具有指导意义的内部规范性文件。据统计，各地各部门以贯彻实施《信访条例》为主线，制定出台了400多项配套的地方性法规、规章和制度[25]。但是，上述所有的规范性文件均未达到法律的位阶，根据宪法基本权利的法律保留原则，现有的信访规范体系存在严重不足。

　　基本权利所应保障的生活领域和生活关系，需要由普通法律来形成，而这种“形成”应该基于明示或默示的宪法委托。“这种宪法委托使立法者负有做出更详尽的细节性规范的义务”[26]，而且立法者不能随意行使这种立法权，需要受到基本权利规范的制约。但是，能够接受委托行使立法权的只能是代议机关（国会或议会），由此便导向了法律保留原则，“根据法律保留原则，对公民基本权利的限制只能由国家立法机关通过制定法律的形式来进行。在人权保障业己成为不可逆转之历史潮流的当下，世界上大部分国家均在本国宪法典或宪法性法律中明确了法律保留原则。”[27]根据我国《宪法》的规定，全国人民代表大会有权“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，对于“其他的基本法律”，蔡定剑教授认为首先指称的就是“涉及宪法规定的公民基本权利义务的立法”[28]，也即贯彻了法律保留的基本原则。法律保留原则确保对公民基本权利的限制只有依据法律才能进行，从而最大程度上避免行政权对于基本权利的侵犯。正是从基本权利的法律保留原则出发，我国目前的信访规范体系的低位阶应该受到批判，应该由全国人大或全国人大常委会来制定具有法律位阶的单行法律[29]，从而更好地保护公民的基本权利。

　　2、有利于强化对现有信访制度的权利保障功能的认识

　　基本权利的实现需要制度性保障。制度保障的传统理论认为“有一些私法上或公法上的制度，具有特殊的重要性，根据传统，这种制度已存在很久，有其特殊的存在意义，立法者便不能将此制度完全废止，或对其重要核心内容加以改变。”[30]我国目前的信访制度发挥着重要的社会功能，并且根植于中国的历史和社会政治文化土壤中，有学者将其概括为四个方面，即：反映社情民意，成为沟通民众与政府的纽带；进行公民权利救济，成为抗衡公共权力滥用的一种替代性选择；进行民主监督，是防范腐败行为的一种手段；充当社会安全阀，成为缓和社会矛盾激化的一种特色装置[31]。作为信访权利实现的制度基础，信访制度只能被完善或修正而不能被削弱或废除。就此而言，既有制度的保留与合理制度的建构，构成了对未来立法的限制。对信访制度的任何改革，必须以尊重现有制度为基础。

　　结语

　　我国公民的信访权利实践给中国的法治建设带来了诸多挑战，特别是非常态化信访——即不以符合信访规范要求的主体、方式、层级、机构、期限等进行的信访——的普遍存在，暴露了我国宪政制度在权利表达机制和权利救济机制上的不足，以及政府在社会管理中的难题。信访制度的社会功能及其改革因此成为理论界的热点问题。本文认为信访权利的共识已经形成，对于信访制度变革的价值分析与实证分析，无论其取向与目标如何，都不应该脱离“信访权利是一种宪法基本权利”这一制度内核。马克思在《哥达纲领批判》中指出：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”[32]，信访权利是中国社会发展所需要的权利形态，作为一种“新兴权利”，它所带来的理论上的挑战和制度上的发展动力值得进行深入研究。




【作者简介】
任喜荣，法学博士，吉林大学理论法学研究中心、吉林大学法学院教授。


【注释】
本文是国家社科基金项目《制度性歧视研究》（10BFX014）的阶段性研究成果。
[1] 姚建宗：《新兴权利论纲》，《法制与社会发展》2010年第2期。
[2] 姚建宗：《新兴权利论纲》，《法制与社会发展》2010年第2期。
[3] 参阅张曙光：《信访制度存在的基础及其功能定位》，《经济研究导刊》2011年第2期。
[4] 张普一：《信访权与请愿权之比较研究》，《西部法学评论》2010年第3期。
[5]林来梵、余净植：《论信访权利与信访制度》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2008年第3期。
[6] 林喆：《参政权：民主政治的基石》，《学习时报》2004年5月10日。
[7] 参阅《北京市信访条例》、《湖北省信访条例》、《江苏省信访条例》等。国家信访局网站//www.gjxfj.gov.cn/。搜索日期2011.4.15.
[8] 沈桥林、李洁：《论信访权的宪法地位》，《江汉大学学报（社会科学版）》，2009年第2期。
[9] 张曙光：《信访制度存在的基础及其功能定位》，《经济研究导刊》2011年第2期。
[10] 林来梵、余净植：《论信访权利与信访制度》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2008年第3期。
[11] 韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第405页。
[12] 1912年《中华民国临时约法》第7条、1923年《中华民国宪法》第16条、1947年《中华民国宪法》第16条等。
[13] 参阅张普一：《信访权与请愿权之比较研究》，《西部法学评论》2010年第3期。
[14] 李炳炎：《信访制度存废浅探》，《长江论坛》2010年第6期。
[15] 张文显：《法哲学基本范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第313页。
[16] 张文显：《法哲学基本范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第313页。
[17] 姚建宗：《新兴权利论纲》，《法制与社会发展》2010年第2期。
[18] 郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社2005年版，第133页。
[19] 参阅国务院《信访条例》以及各地方《信访条例》的相关规定。
[20] 朱应平：《作为默示性宪法权利的隐私权》，《贵州民族学院学报》2007年第4期。
[21]朱最新、朱孔武：《权利的迷思——法秩序中的信访制度》，《法商研究》2006年第2期。
[22]朱最新、朱孔武：《权利的迷思——法秩序中的信访制度》，《法商研究》2006年第2期。
[23] 参阅杨海坤、章志远：《公民请愿权基本问题研究》，《现代法学》2004年第4期。
[24] 【德】康拉德.黑塞著，李辉译：《联邦德国宪法纲要》，商务印书馆2007年版，第247页。
[25] 《走上法制化的新时期信访工作——新修订的<信访条例>实施5周年综述》，//www.gjxfj.gov.cn/gzyw/2010-05/04/c_13277826.htm。浏览日期：2011.4.15.
[26] 【德】康拉德?黑塞著，李辉译：《联邦德国宪法纲要》，商务印书馆2007年版，第247页。
[27] 胡肖华、徐静：《论公民基木权利限制的正当性与限制原则》，《法学评论》2005年第6期。
[28] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第276页。
[29] 季卫东：《 社会治理机制多头重构》，《 全球财经观察》，2005年第1期；林来梵、余净植：《论信访权利与信访制度》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2008年第3期。
[30] 许育典：《宪法》，元照出版公司2006年版，第115-116页。
[31] 陈丰：《信访制度成本——一个中国式的社会问题》，《东南学术》2010年第6期。
[32] 《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年版，第305页。