个税法修改让效率与公平之调再次弹起

全国人大常委会第十七次会议首次审议个人所得税法修正案草案，并且专门为此召开了立法听证会，最高立法机关之所以如此重视个人所得税法的修改，在很大程度上是因为个税法的修改牵涉到亿万民众的切身财产利益。可以说，一个起征点的稍稍变化将会敏感地触动纳税人的心灵；一个税率的微微波动，将会迅速吸引纳税人的视线。不仅如此，个税法作为我国税收制度体系中的一个重要组成部分，它的变动也会给社会财富资源配置乃至整个社会系统运行带来“牵一发动全身”的影响。因此，本次个税法的修改时刻受到百姓密切关注，也成为街头巷尾、茶余饭后的一个热门话题。人们各抒己见、议论纷纷，挥洒出了自己对个税法高涨的参与热情。尽管是众说纷纭，但有一个共同关心的主题是有着广泛共识的，那就是普通百姓无不想盼望通过合理的税收规则来调整收入差距，实现社会公平。于是我们可以说，个人所得税法的修改又掀起了效率与公平这个老话题的讨论热潮，让效率与公平的老调再次弹起。
然而，在这一片片欢呼声的背后，却也掺杂着来自一些专业人士的异样的声音。笔者认为有两种说法应格外引起人们的注意，甚至应该加以警惕。一种说法是靠修改个人所得税法不可能实现社会公平，认为个人所得税反映着公平问题的严重冲突，无法抹平收入差距，我们现在的贫富差距拉大，主要是因为收入初次分配极为不公导致的，甚至提出人们的收入、财富存在差距也是一种公平，进而得出“想依靠个税来达到社会公平很难实现”的结论；还有一种说法是“效率优先”在我国目前还没有过时，认为作为处于发展阶段的中国，更多的关注分配之公平和社会福利是不合时宜的，高喊通过个税来实现社会公平是违背“效率优先”政策的。显然，这都是在个税法修改过程中对提高起征点意见唱出的“反调”。

笔者暂且把前一种说法称为“公平实现论”，把后一种说法称为“效率优先论”。应该说，这些观点并非不可理喻，从某一个视角来评判的话，也自有其道理。如，公平实现论看到了公平实现手段的多样化，并以此提醒人们不要指望通过个税实现社会公平，是对公平实现手段的客观解读；效率优先论从我国目前仍然是一个发展国家的实际国情出发，认为效率优先政策使我国经济的发展取得了举世瞩目的成就，也折射出了一种实事求是的眼光。可是，这些说法的一个最大硬伤就是：要么把社会公平抽象化，要么片面强调国家和社会公益，而没有认识到个人所得税在维护人与人之间财产秩序的重要意义。尽管个人所得税法在调节贫富差距、促进社会公平中的作用是有限的，但是完善这部法律、合理确定税负却对社会公平的逐步推进甚至人们生存和生活条件的改善起着不可低估的作用。反对论者一再提出种种理论上的借口来对个税起征点的提高说“不”，这是在个税法功能上的肤浅认识或者是误解。

诚然，实现社会公平要通过多样化的手段，各项制度也必须构建起来并且合理配套和协调才能保证社会公平的实现，并且社会公平的实现也要循序渐进，不可能一蹴而就。毋庸置疑，改革开放以来，中国经济发生了翻天覆地的变化，社会收入水平有了普遍提高，与此同时，在不同地区、不同行业、不同年龄间的收入也在事实上呈现出了明显的差距。人们的收入来源也从单一职业的劳动收入发展为劳动收入、兼职收入、投资收入等各种收入并存的多元格局，在这种情况下，维护社会公平确实需要有更加多样化的手段，包括作为个人财富来源的初次分配的合理调控、社会保障制度的完善以及税收制度的合理化构建。单就针对个人的税收而言，调整贫富不均这种事实上的不公平应当依靠所得税、赠与税、遗产税等在内的多税种体系，单单依赖个人所得税当然不能实现社会公平。可是，“公平实现论” 者在看到贫富差距原因多样化和公平实现手段多样化的时候，只是在一般意义上抽象论道，却忽略了对各个实现手段的具体分析。也就是说，在看到各种手段“合力”的同时，却低估了某种具体手段的“个力”。就个人所得税法的修改和完善而言，我们固然无法指望其一劳永逸地实现社会公平，但它却是实现社会公平的一个重要经济调节手段，尤其是对缩小个人之间收入差距会发挥直接而不是间接的调整功能。如果像“公平实现论”者所说的那样，只是笼统地强调公平手段实现的多样性，并由此对个税法的修改持消极的保守态度，那么，实现社会公平会成为空谈，因为不管改革之积极倡导者提出什么改革建议，在这些“公平实现论”者看来，似乎都要拿“公平实现方式多样化”的幌子加以阻挡，这样的结果便是什么改革都不能顺利推进。所以，应该在必要和可行的前提下，积极的推进每一项实现社会公平的改革措施，而不是打出一些冠冕堂皇的旗号来反对合理的改革。否则，我们有理由就反对者提出反对意见的立场进行合理怀疑。巧合的是，从法律分类规范和调整对象所涉及的领域以及利益集团的角度来看，个人所得税法恰恰是一部代表利益相关者集团利益色彩较为浓厚的法律，至少从征税对象、起征点和税率等几个税收基本因素来看，没有哪一个理性的穷人情愿自己多缴税；也没有哪一个理性的富人情愿自己背上比穷人更重的税负。而个人所得税法的修改并非只是迎合甚至屈从某个集团的利益诉求，更重要的社会意义在于为整合社会财富资源、努力缩小贫富差距，旨在为达到一个社会的公平秩序、缔造一个公平的社会环境之目标而尽立法之责。




另一方面，按照社会契约论的经典理论，个人所得税其实就是政府与个税纳税人之间的契约。契约当事人双方地位应该平等，作为个人的契约一方，义务就是依法纳税，权利就是享受纳税人身份，行使诸如对税款去向的知情权、建议权、和监督权等权利，并能够获得从政府那里购买公共产品的保证；作为政府的契约另一方，正如有学者所说，应在政治、经济、社会生活等等方面给予了全体纳税人足够并且平等的权利，为全体公民营造自由、民主的权利空间，为公民开通参与或管理国家事务的渠道。其中，政府的契约义务中就应该包含如何在纳税人相互之间实现公平税负，而税法中起征点的合理确立，则是帮助政府确保纳税人之间平等地位和公平结果的得力措施，努力的做到了这一点，还能确保纳税人自觉履行纳税义务，并积极配合政府的行政行为。因此，我们不应轻视甚至忽视个税法在实现社会公平中的“个力”作用，改革要动真格的，不痛不痒的修修补补也是无济于事的，所以我们注意到这次个人所得税法修改草案中对起征点作了大幅度调整，但通过听证会征求意见等民主手段，主张进一步提升起征点的呼声依然很高，笔者无意在起征点具体额度上作文章，但建议立法机关对民意发出来的“叫升”还是要认真斟酌考虑的，因为在相当程度上，民众意见是一个社会和谐状态的晴雨表，在个税起征点上，民意则反映出了人们对个税法在实现社会公平中的强烈愿望。显然，这与个别人或者小部分利益集团一味反对“叫升”相比，更应值得立法者信赖。

再来看看“效率优先论”。论者从促进国家经济发展、提高国家综合国力的角度出发，分析了效率优先政策继续贯彻的必要性。不可否认，改革开放以来，国家逐步认识到效率和公平的关系，大力克服平均主义的分配观，树立效率优先观，提出“效率优先，兼顾公平”，我国经济发展成就举世瞩目，成为世界上第一大工业生产国，第二大外国直接投资吸引国，第三贸易大国，提高了综合国力，改善了人们的生活，国际地位也逐步上升。然而，这种看法依然沉浸在对效率优先的理论迷恋中，却忽略了因贫富差距拉大而殃及公平的社会现实。这种说法看似是在维护“效率优先”，实质上是对“效率优先”的曲解，因为“效率优先，兼顾公平”的分配政策蕴含了公平和效率的辩证关系，效率优先强调发展这个第一要务，但效率优先不能以牺牲公平为代价。在收入悬殊、差距拉大成为一种社会现实甚至是社会问题的时候，依然视而不见，继续片面强调效率优先，那么，只能导致离公平越来越远，最终也会牺牲效率，两败俱伤。

问题的关键在于，片面强调效率优先，会让穷人越穷，富人越富。《圣经》中“马太福音”上说：“凡有的，还要加给他叫他多余；没有的，连他所有的也要夺过来”，通常我们称这种社会心理现象为“马太效应”。显然，如此以来将会使基尼系数越来越大，最终会对社会稳定造成破坏。社会系统的良性运行状态就是既要发展又要稳定，而确保稳定的一个重要因素就是要创造公平环境和公平秩序，真正让社会系统中的低收入者感到没有因为差距悬殊而备受冷落。近年来，国家在抓好发展这个硬道理的同时，也在积极努力地促进社会公平，科学发展观的树立，和谐社会的提出，都说明了国家已经意识到过去发展中存在的一些问题，而公平必然是科学发展观与和谐社会的应有之义，“效率优先论”却背离了“兼顾公平”政策，并以此反对提高个税起征点，笔者看来这在本质上是对人的生存权的公然蔑视！事实上，社会分配公平标准就是指每个人都有生存权，即从道德观念和以社会稳定为标准来考虑分配的公平，而就个人收入公平而言，个税法是一个重要的调整杠杆，现行个税法规定的起征点随着人们收入的提高而暴露出来的弊端已经成为广泛共识。目前世界上已有140多个国家和地区征收了个人所得税，一些发达国家通过个税法的实施在调整个人收入分配，维护社会公平方面发挥了重要作用，也为国家税收收入做出了积极贡献，我国个税收入虽然是增长最快的税种，但占全国税收收入的比重2001年为6.6%，远远低于世界平均水平，不仅如此，现行个税法在回应收入差距拉大的现实中所起的作用也越来越小，起征点“大修改”已经是大势所趋，在这种背景下，个人所得税法既要继续发挥其收入功能，也要让其调节功能发挥地淋漓尽致，前者重在追求效率，后者重在实现公平，相得益彰，如车之两轮、鸟之两翼，均不应偏废。如果一再借助效率优先的幌子反对提高起征点，这如同“公平实现论”一样，都是对良好改革设下的顽固性绊脚石！

当然，还有人担心提高起征点会挫伤富人创造财富的积极性，进而影响到效率。其实，这种担心是多余的。一方面，起征点的提高是从实际出发的理性提高，而不是不顾实际的过分提高，诸如将起征点提高到3000元等建议，笔者认为会带来消极连锁反应，如对创造财富积极性的挫伤、经济效率的滑坡甚至是偷税、漏税等违法犯罪行为也会助长起来，这就从片面强调效率走向了另一极端，即片面强调公平，无疑这是不容许的。另一方面，强制性是税收的一个特性，这个特性是依仗税收立法来确立和保证的。就个人所得税立法而言，意识到了个税对实现社会公平具有不可低估的作用后，必须通过及时修改和完善个税法，果断地通过法的强制性来公平确定税负。如此以来，“富人重税、穷人微税”的个税法理念会因为税收和税法的强制性树立起其权威性，而且让富人重税不是在“杀富”，让穷人 “微税”也不是在“济穷”，而是旨在体现更高层次的人文关怀，让更广大老百姓能够在可以容忍的心理价位内承担合理的税负，从而降低生存成本，提高生活质量，实现安居乐业。

作者：李绍章