行政执法中的软法问题探析

【出处】《法治研究》2010年第12期
【摘要】专家学者们已对软法进行了多角度的研究，达成了一些共识。本文是在这些软法研究成果的基础上，探寻行政执法领域的软法问题。具体包括行政执法领域存在的问题、执法中的硬法和软法依据、硬法存在的弊端、软法规范和软法作用等。通过对这些问题的研究，提出行政执法应以软硬法混合理论为指导，转变执法理念和方式，软硬兼施、刚柔并济、文明执法，增强政府的公信力，促进社会的和谐有序发展。
【关键词】行政执法；硬法；软法
【写作年份】2010年


【正文】

　　行政执法是行政机关及其法律法规授权的组织执行法律、法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。它是行政机关及其工作人员最经常、最普遍的外部具体行政行为，包括对行政相对人赋予权利、科以义务；对行政相对人权利的行使和义务的履行情况进行监督检查；对行政违法行为予以处罚；对行政相对人拒不接受行政处罚或拒不履行义务予以强制执行等。

　　人们的日常生活与行政执法密不可分，如出生登记行为就是行政机关的一次行政执法行为。此外，工商、税务、公安、卫生、劳动、技术监督、质量监督、药品监督、海关、计划生育等部门也都在执法，特别是备受关注的城管执法。这些行政执法行为直接关系行政相对人的权益，而且直接关系法治政府与和谐社会的建设。

　　一、目前我国行政执法领域存在的问题

　　当前行政执法存在的问题，主要表现在以下几个方面：

　　1．行政执法主体庞杂。按照行政法律、法规的规定，行政执法机关设置比较复杂，既有政府部门，又有法律、法规授权的组织；既涉及行政机关，又涉及授权的事业单位或其他组织；大多数行政机构是常设的，但也有一些临时性的。此外，授予行政主体资格的文件很多，有的级别很低，比如通知、会议纪要都可以设定行政执法主体，这样行政执法主体之间的冲突就在所难免。

　　2．执法主体职权不清、执法环境差。上下级的纵向之间和不同部门的横向之间执法职权不明，纠纷不断。执法主体的职权不清，在于立法不明或无法可依或随意改变。一些法律、法规和规章不尽完善，操作性差或相互矛盾，给执法工作带来难度。如果有经济利益，各方都会争夺管理权，相反则互相推诿。2006年7月31日下午，深圳市城管联动执法大队在龙华街道执法时遇到龙华街道办城管执法队，龙华街道办城管执法队的数辆车卡死市城管执法车，30多人下车开始殴打市城管执法队6名队员，并当街将他们的裤子扒下，还将他们扭送到当地派出所。媒体的报道主题为“当城管遭遇城管，当盘山虎遭遇地头蛇，变成了一出扒裤子示众的闹剧”，并将其称之为“7·31”事件。[1]

　　执法环境差主要表现在非法干预多，不少案件涉官、涉黑，执法人员不敢、不愿碰硬。执法中存在违法行政、滥用权力、渎职腐败等问题，损害了政府的执行力和公信力，尤其是不少行政机关以“公共利益”为名，在群众不理解、不知情的情况下，一味强调加大执法力度，搞“突击执法”、“运动执法”，虽可收效于一时，但执法效果难以持久，执法成本高昂，更为严重的是造成政府与群众间的对立、对抗、缺乏信任，激化社会矛盾，埋下安全隐

　　患。

　　3．执法人员素质存在问题与执法保障不足。一些行政执法人员价值观念错位，颠倒公民与官员的主仆关系，漠视相对人的基本权利；收集证据的能力不足，热衷于收集证人证言，不善于收集物证、书证、视听资料。取证程序违法导致证据失效；证据收集不全面，分不清主次；综合运用法律能力不足；执法程序不规范，有的应当告知的不告知，应当说明理由的不说明理由。比如，在处罚类的执法中，不依法告知相对人的救济途径、听证权利，不按规范的方式送达处罚决定书等，特别是一些涉及群众基本生存、生活保障的案件（如拆迁、征地、城管等），群众对强制性行政执法反响强烈。[2]此外，有些部门执法经费不足，执法装备落后甚至缺乏。这也是产生执法经济、“钓鱼执法”的主要原因。

　　4．民众对行政执法的认识不够。有的执法行为造成了暴力抗法或者执法难以进行，是因为群众不理解，有一些暴力执法的形成是因为群众素质低、屡禁不止、屡罚屡犯。

　　总的说来，当前我国行政执法存在执法体制滞后、执法力度不够、执法人员素质不高、群众认识不足等问题。近年来的许多新闻事件都与行政执法有很大关系。比如，食品安全领域的阜阳劣质奶粉事件、广东毒大米事件、苏丹红事件、三鹿毒奶粉事件；药品安全领域的毒疫苗致死事件；生产领域的众多矿难；公安执法领域的孙志刚事件、农家女麻旦旦遭遇的处女嫖娼案等；城管执法中的暴力执法和暴力抗法案件，如广州市天河区李月明被城管打死、上海市普陀区李秉浩被城管打死、湖北天「1市的魏文华因拍摄城管的暴力执法被殴打致死、南京栖霞区城管执法向相对人喷辣椒水、北京市海淀城管大队的李志强执法时被相对人杀害；交通执法中的杜宝良在同一地点闯禁行105起被罚案件、上海的“钓鱼执法”事件等。这些事件都是各类行政执法直接造成的恶性事件或不利后果。就连贵州省瓮安县的“6·28”严重群体性事件、陕西“周老虎”事件、云南的“躲猫猫”事件都与行政执法有很大的关系。

　　行政执法引起的社会热点事件，严重影响了政府的公信力，破坏了政府的形象，甚至于激化了政府与老百姓的矛盾。有的学者甚至认为：政府行政执法方面出现的问题实际上表明了“行政危机和政府失灵现象”。[3]造成这些执法问题的原因是多方面的，分析起来原因主要有以下几点。

　　(1)行政执法体制原因。改革开放以来，我国立法高速发展，立法的可操作性和执法实践矛盾显著。行政管理性的立法通常都是由行政机关起草，一般哪个部门先提交草案，立法机关就先通过哪个法律。而通过的法律大多比较笼统，有实体而无程序或有程序而无实体规定。有的部门借立法扩权，争权夺利，致使法律缺乏衔接，各行政部门职权交叉，重复立法，造成重复执法的“执法密集地带”或无人执法的“执法空白地带”。多头执法被民间形象表述为“几十个大盖帽管一顶小草帽’，。在行政执法过程中，党委的批示大量存在，许多执法部门隶属混乱，职权不清，执法人员无所适从。执法往往是由立法的政府机构自己来进行，出现立法执法合一、公权不分的问题，这样一来，有关的政府机构就有可能成为为自己谋取福利的单位。[4]

　　(2)执法与经济利益相关。我国行政执法机关实行的是差额财政预算管理办法，也就是说行政机关的办案经费是与罚没款挂钩的，只有完成一定量的罚没款，才能保证经费的开支。不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收人作为经费来源，被人称为“自费执法’，。行政执法的罚没收人，有的上交财政一部分、截留私分一部分；有的通过财政部分返回。为了经济利益，几个执法单位对同一违法行为重复处罚，加重了行政管理相对人的负担，违背一事一罚的行政处罚原则，使行政处罚失去合理性。有的行政部门为了经济效益而擅自扩大行政执法权，或者想方设法加大处罚，如上海的“钓鱼执法”。

　　(3)行政执法责任未落实。行政执法责任是指违法或不当的行政执法行为所引起的一种法律后果。行政执法责任不落实有的因为规定不统一、相互冲突，难以追究；有的因为行政部门领导抵制，难以开展；有的因为考核评议的标准不统一，难以处理。

　　二、行政执法依据的硬法与软法

　　行政执法领域存在问题的原因可以归结为行政执法中执行硬法和实施软法的问题。将法律分为硬法和软法进行研究，在国内是新近几年的事情。其实，软法在国外研究的时间也不算很长，起源于20世纪中后期，公共治理的兴起、全球化和国际组织的推动，尤其是欧盟的实践，主要集中在国际法领域研究。在国内，对软法研究的发起及其推动主要在公法领域，以老一辈行政法学家罗豪才教授为代表倡导开展软法研究，许多中青年学者亦开始关注软法问题。

　　从软硬法研究的角度，将法律分为两大类。一类是硬法，指正式的法律规范体系。在我国就是指法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章。在行政执法领域执行的硬法数量众多，难以列举，原因就如同行政法没有一部统一完整的法典一样，行政执法涉及社会生活的领域十分广泛。为适应复杂多变的社会生活，采用了多种多级立法。比如法律有《行政处罚法》、《行政许可法》等；行政法规有《土地调查条例》、《证券公司监督管理条例》等；地方性法规有《浙江省企业民主管理条例》、《浙江省应对出口反倾销暂行办法》等；规章有《水利科学技术档案管理规定》等；自治条例、单行条例有《喀喇沁左翼蒙古族自治县自治条例》、《海北藏族自治州森林管护条例》等。硬法是特定立法机关按照特定程序制定的，它以国家强制力作为执行保障。

　　第二类为软法，软法是相对于硬法的一个概括性词语，指称许多法现象，这些法现象有一个共同特征，就是作为一种事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规范，而这些行为规范的实施总体上不直接依赖于国家强制力的保障。在规划和调整公共领域的社会关系方面，软法主要是指发展规划纲要，各种指导性的规则、指南、指令、规程、法则、守则、示范，党政部门制发的各类红头文件，各种请示、批示、指示、通知、讲话，社会自治组织章程，行业组织自律规则，企事业组织内部规范，各种备忘录、信件、通知、会议纪要、经验总结、行为惯例，新闻简报，公务员手册以及培训材料等。[5]例如，《中国共产党党章》、《全面推进依法行政实施纲要》,《2010-2020年教育发展规划纲要》、《律师协会会员违规行为处分规则》、《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》、《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》、《2006上海外商投资环境白皮书》、《广西北部湾经济区发展规划》、《新疆保险行业道路客运承运人责任保险自律公约》等等。

　　这些硬法与软法规范在行政执法工作中都在执行，从法理上讲，硬法的效力要高于软法。硬法具有由国家强制力直接保障其实施的效力，违反硬法可能导致国家行政机关作出行政处罚决定或者国家司法机关作出否定性的裁决；而软法则不具有这样的强制拘束力，对违反软法的行为，直接作出否定性评价的是社会公权力，而不是国家公权力。

　　三、行政执法中反映出的硬法弊端

　　行政执法中的许多问题，都暴露出了硬法中存在的弊端，主要包括：

　　1．硬法所固有的特点使其在某些方面显得僵化迟钝。现代生活千变万化、纷繁复杂，硬法所固有的某些僵化与迟钝，使其难以适应迅速变化的社会生活实践。学者沈岿认为，硬法是主权国家制定的，又是普遍适用的，有一定的稳定性和可预见性。但硬法的缺陷在于，稳定就可能僵硬，可能滞后于时代的发展；普遍适用就有可能不适应个别的、特殊的状况。[6]硬法的制定通常是抽象地设定一套明确的行为模式，要求相关主体为或不为某种行为，而且，硬法的制定与修改程序都很复杂。因此在实践中便出现立法空白、无法可依，法律条文规定不明、无法实施，法律条文刻板，实施会违反行政法治的合理性原则等现象。

　　2．有些硬法的制裁手段不利于社会治理。很多硬法手段给行为人造成的不利后果往往只是暂时的，尤其是现代社会中的硬法惩罚更是如此，社会治理效果不明显。比如，关于随地吐痰的处罚，曾有人说“再吐一口，不用找钱了”，但如果执法部门采用黑名单、通知单位等手段，让违法者的熟人社会圈内的人了解这种情况，违法者就会担心社会舆论造成的名誉损失。

　　3．硬法执行的成本大。立法、执法均需要成本，人大制定法律要经过反复的调查、讨论，行政机关在执行法律时亦要花费大量的人力、物力，任何硬法的立法和执法均需要耗费大量的社会成本。

　　四、软法在行政执法中的作用

　　行政执法直觉上讲是执行硬法的活动总称。但硬法的实施效果并不理想，无法有效地解决权力异化问题，公权力不正确行使的现象较为普遍。询问执法人员在执法时主要依据什么，可能依据的规范主次与法的效力等级刚好相反，执法人员更熟悉通知、指示、办事规程等软法规范，软法现象非常普遍。罗豪才教授主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“公共治理领域的软法问题研究”，研究组经过对市场监管，财政、税务和金融，教科文体，城乡建设，司法行政，公安，医药卫生，农业等8个重要公法领域的实证研究，统计了84部法律（占现行229部法律中的36.7%)、135部行政法规（占现行669部行政法规中的20.2%)、92部地方性法规和189部规章。这500部立法共有20482条，其中软法条款为4328,占21.13%。[7]研究者认为随着时间的推移，软法规范所占比例还会呈现攀升趋势。

　　1．有的行政执法领域，硬法规范比较完备，行政执法主要依靠硬法，但软法规范也在发挥作用。比如，交通行政执法，主要就是在执行《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》及一些省市制定的《道路交通安全条例》、《实施道路交通安全法办法》、《道路交通安全管理规定》等，比如北京市政府发布的《北京市人民政府关于继续实施交通管理措施的通告》、特殊情况下的交通管制通告等，都属于不同层次的硬法规范。交通管理领域硬法规范比较完善，制裁行为和法律后果都规定得比较详尽。但是，这些硬法的执行也没有完全解决道路交通安全的问题，相应在这个领域的软法，比如，为响应第一届联合国全球道路安全周活动，卫生部、公安部、教育部、建设部、交通部、质检总局、共青团中央决定自2007年4月23日至29日在中国区开展交通安全行动，向全国广大交通参与者发出的《交通安全行动倡议书》，倡议书的内容也详细列举了交通安全的若干规定，对人们的行为有一定的指引作用，在倡议活动期间，执法人员在处理违章交通，行使自由裁量权时也会考虑。交通管理局、基层政府向各单位发出的确保办公场所周边交通安全、不得乱停乱放车辆的一些建议中多有将单位保证交通的内容作为管辖区域内领导评优的参考指标或一些投票的依据。这类倡议书、建议书虽不具有法律强制力，但是与评优、投票机制联系起来，实际发挥的作用很大。

　　2．在有的行政执法领域，硬法规范制定的难度大、政策性强、社会认可度差，这些领域硬法规范不足，软法规范发挥着更重要的作用。比如，城管综合执法领域。城管执法一直饱受争议，城管的法律地位也一直模糊不清。上世纪80年代初期，为维护城市环境问题，北京等城市率先设立环卫监察大队，该做法被各地纷纷仿效。环卫监察大队便是城管前身。后来，环卫监察大队消失，一些城市的城建局下设了城市管理监察大队，以城建局委托执法的形式来行使市容管理等方面的职权，“城管”一词由此产生。1992年，城建局统一归属建设部管理，各地的城管监察大队因此也成为建设部下属的执法队伍。城管的权力随着城建部门的强势扩张也不断扩大。总的说来，当时的城管大队，一无法律授权，二无制度规范。1996年《行政处罚法》出台，城建部门下属的城管大队在法律上被废止。2000年，城市管理综合执法工作在北京市全面开展，各区县也都建立了城管队伍。[8]根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号文件）的规定，城管职权有了新规定，比如在北京市，根据《北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》（京政发[2002]24号）及市政府办公厅《北京市人民政府办公厅关于印发北京市城市管理综合行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（京政办发[2002]59号），原北京市城管监察办公室正式更名为北京市城市管理综合行政执法局，由北京市市政管理委员会负责管理。本市城管执法机关行使法律、法规、规章规定的以下13个方面的处罚权：市容环境卫生管理、市政管理、公用事业管理、城市节水管理方面的全部处罚权，园林绿化管理、环境保护管理、城市河湖管理、施工现场管理、城市停车管理、交通运输管理方面的有关处罚权；工商管理方面对流动无照经营行为的处罚权；城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权；旅游管理方面对无导游证从事导游活动行为的处罚权。[9]城管综合执法局的13个方面处罚权的设定依据是（京政发[2002]24号）和（京政办发[2002]59号）文件，这两个文件的依据是（国发[2002]17号文件）。对于国务院发布的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，从发布机关看是属于行政法规，属于硬法范畴。但是按照硬法规范的特征，即由享有立法权的国家机关制定、作为人们的共同行为准则、以国家强制力保证其实施这三个特征来衡量，这个《决定》无任何罚则的规定，更多地使用了倡导性的建议。[10]所以说这个国务院依据以及北京市制定的文件更像是软法规范。在这里，软法规范切实弥补了硬法不容易制定、不易变更的不足。

　　3．有些行政执法领域，软法是硬法规范制定的依据，软法的执行力度比硬法更强。比如，人口与计划生育执法工作，应当依据的是《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》以及各省、自治区、直辖市颁布的《人口与计划生育条例》等。但是相应的软法规范，比如，1980年中共中央提出的一胎化政策，由国务院机关事务管理局颁发的《中央国家机关人口与计划生育管理办法》，中央国家机关人口与计划生育的文件，政府逐级和单位逐级签订的人口与计划生育目标管理责任书等在社会现实生活中起着更为重要的作用。例如：某镇人口与计划生育责任状、某局人口与计划生育责任书、某校人口与计划生育管理目标责任书等。这类责任书中一般都规定：“确保计划生育率100%” ,“对于领导不重视计划生育，工作不落实，造成计划生育目标任务未完成的，给予全校通报批评与限期改正，对出现违法生育等重大计划生育责任事故的单位及个人，严格执行‘一票否决’制度”。单位又会要求职工签订《个人计划生育责任书》，将计划生育与个人的工作业绩、晋升、评优，甚至开除规定其中。在计划生育领域，硬法执法不严，而一旦违反软法，产生的后果甚至比违反硬法还要严重。这就造成了对于计划生育政策和法律执行严格的是国家机关工作人员、事业单位和国有企业职工，而私营企业主、演艺界明星和进城的务工人员由于缺乏严格的单位管理，超生现象十分普遍。这种现象无论对于国家民族的发展，还是对于当下社会和谐都有负面的影响。

　　软法在行政执法的各个领域中都具有一定的影响，目前应特别重视发挥软法作用的领域除了前文已讲过的城管综合执法领域外，还应当包括公安执法领域、食品药品安全卫生领域、环境保护领域、工商和技术监督领域、房屋拆迁土地征用领域、信访和民间纠纷调解裁决领域等。这些公共治理领域直接关系国计民生，在执法中出现的矛盾问题多、社会影响大、对老百姓的生命财产造成的损失大，对政府的负面影响也很大。

　　当然软法也有良法与恶法之分。例如，湖北省监利县曾发过一个《关于做好1998年度“玉沙”卷烟专销工作的通知》的“红头文件”，规定全县靠财政发工资者，每人要购买4条“玉沙”牌香烟。江苏省淮安市曾发“红头文件”规定，每个单位每年都要购买数百上千条本地特产名烟“一品梅”作为礼品和接待用烟，为此还专门成立了办公室，由该市主管流通的副市长担任“一把手”。湖北省洪湖市政府下发“红头文件”，将全年15900条公务用烟指标，分解至114家县直机关和基层乡镇，实行摊派消费，并奖惩分明。河北省东光县文教局也曾下发“红头文件”，要求该县办学条件最好的实验小学，将招生对象确定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”，报名时必须出示父母一方的编制证原件及复印件、所在单位领导核实签字的证明书，不符该条件者一律拒收。湖北省汉川市政府办公室2006年以一纸“红头文件”为酒促销，要求以后全市的公务招待都用小糊涂仙（神）系列酒。完成任务的单位按10％奖励，未完成的则将遭通报批评。[11]还有的县市以红头文件的形式限制外地的啤酒等商品进入本地市场，执法部门采用了围追堵截、高额罚款等方式执法。这些软法规范的实施，妨碍了市场经济的有序发展，破坏了政府的形象。

　　五、发展软法，推进行政执法建设

　　面对这些情况和问题，行政执法部门的应对意见和措施大多是：统一执法职权；加大执法力度；充实执法队伍；保障执法经费；配备执法装备：加强对执法的监督等。这些意见和措施基本上是围绕“权、人、财、物”做文章。实际上，近年来随着依法行政的切实贯彻，行政执法的条件有了较大改善，总体上能够适应当前行政执法的任务和要求。但现实中的违法案件仍然较多，一些影响广泛的重特大案件，虽然只是个案，但都反映出行政执法运作和环境等深层次、普遍性问题。依靠强制手段来执行法律，常会招致相对人的反感、抵触，甚至反抗。如何改变行政执法中执法者与被执法者之间二元对立或对峙的局面，是解决问题的关键。

　　这些问题，一方面需要通过加强硬法的建设来解决，比如《行政程序法》、《行政强制法》等的制定。此外，执法也要讲究方式、方法、策略，强调人性化执法。比如，美国地方政府在执行有关市容法规时，绝不会强行没收违章摊贩的财产。[12]随着城市的发展，难免会出现交通拥堵、环境恶化、违章建筑、小摊小贩等问题，解决此类问题，除法律、行政的手段外，经济引导、适当安置、文化宣传等手段都可以作为政府执法的合理手段。司法救济也是保障文明执法的有效手段，行政机关要改变观念，对复杂难以解决的执法问题，诉诸于法院，由中立的第三方来进行解决，这样做有利于化解矛盾。

　　另一方面就需要发挥软法的作用。在执法过程中，改变我国行政机关过分依赖行政命令、行政处罚和行政强制性手段等硬法措施的执法传统，尽可能通过与相对人对话、协商和合作的方式来执行，在此，软法机制能发挥更大的作用。比如，在行政机关体系中，上级行政机关通过内部的执法质量考评、执法监督检查，对公务员规范执法、服务态度的评比检查，对行政机关规范执法会有很强的约束力；建立执法者与被执法者之间开放协商的机制，通过谈判、听取被执法者的意见，找准他们违法的原因，确立双方都认可的规则，增强公民对行政机关的认同，则既能减少抗法和群体性事件的发生，也能解决他们的实际困难。

　　将软法的柔性、协商、互动、共识、灵活、自愿的特征和执法方式与硬法刚性、确定、强制等特征和执法方式结合起来，逐步向学者们提出的软硬兼施、刚柔相济，既依靠硬法，又重视软法的执法理念和方式发展，促使政府、市场与社会间形成良性的互动，文明执法，提高政府的公信力，促进社会的和谐有序发展，这无疑是未来行政执法的发展方向。




【作者简介】
姚来燕，单位为中央广播电视大学。


【注释】

[1]《深圳城管执法时遇街道执法发生冲突，被当街扒裤》,//life.people.com.cn/BIG5/1089/4656849.html，最后访问时间：2010年4月19日。
[2]张伟国：《公法学视野中的行政执法》，载《行政法学研究》2009年第1期；姚来燕：《行政执法与公民权利保障》，载《云南行政学院学报》2008年第4期。
[3]赵明月：《政府行政危机和政府质量的构建》，载《辽东学院学报》（社会科学版）2006年第5期。
[4]吴量福、韩志红：《中美两国地方政府的行政立法与执法系统：案例比较研究》，载《社会科学论坛》2009年第5期。
[5]罗豪才、宋功德：《认真对待软法—公域软法的一般理论及其实践》，载《中国法学》2006年第2期。
[6]袁祥、王逸吟：《行政法学者眼中的“软法”》，北大软法网转载，//www.pkusoftlaw.co m/info.asp?id4754，最后访问时间：2010年4月10日。
[7]罗豪才：《直面软法》，载《人民日报》2009年7月8日。
[8]文中关于城管的发展，应用了建设部市政公用专家委员会专家、扬州大学王毅教授曾接受《财经》记者采访的总结。参见徐凯：《城管执法争议》，载《财经》2008年1月18日，财经网转载,//www. caijing. com. cn2008-01-18/100045705.html，最后访问时间：2010年4月20日。
[9]内容详见北京市城市管理综合执法局网站，http : //www.bjcg.gov.cn/。
[10]例如，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号文件）的三部分内容规定：(1)开展相对集中行政处罚权工作的指导思想；(2）相对集中行政处罚权的范围；(3）进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求。范围规定不甚明确具体。《决定》大量使用指导性、倡议性语言。比如，“各省、自治区、直辖市人民政府要按照本决定的要求，广泛、深入地宣传与相对集中行政处罚权工作有关的法律法规、方针政策、程序步骤，做到阶段性宣传和经常性宣传相结合，正面宣传和典型教育相结合，一般性宣传和疑难问题解答相结合，把思想认识真正统一到行政处罚法上来，统一到党和国家的有关方针政策上来，保证相对集中行政处罚权工作健康、有序进行。”
[11]《倡烟倡酒倡待遇打法律擦边球警惕红头文件投机》, http ://www.law-lib.com2007-11-22
[12]同注[4]。