论地方环境治理的政府失灵及其矫正：环境公平的视角

【出处】《法学杂志》2011年第9期
【摘要】地方环境治理的政府失灵，主要原因就在于环境法律制度的失灵，体现在环境治理权力分配的不均衡、政府环境治理权力与社会公众的参与权不均衡以及地方政府环境责任缺失几方面。政府治理理论和环境公平理论为地方环境治理失灵的矫正提供了理论依据。完善地方政府环境治理职能的权威性和独立性，是实现环境公平的前提；实现参与治理主体的多元化，是环境公平实现的有效手段；完善地方政府环境治理责任，是环境公平实现的必要保障；建立和完善跨区域环境治理的法律体系和诉讼机制，是区域间环境公平实现的保证。
【关键词】地方环境治理；环境公平；政府失灵；法律失灵；矫正
【写作年份】2011年


【正文】

　　环境的外部性、公共物品性以及产权模糊性的特征，使得环境治理成为政府的经济职能之一。相对于中央政府而言，地方政府更贴近于自己管辖区内环境，在获取和了解管辖区内环境治理的效用和需求方面具有优势，而且我国地方经济发展属于政府主导型的模式，因而地方政府对于在环境公平的实现具有更直接的影响。本文拟从环境公平的视角探讨地方环境治理的政府失灵及其矫正。

　　一、环境公平与地方环境治理的政府失灵

　　在环境法上，公平观念关注的是当代人在环境资源、利益、参与环境方面的机会、分配环境利益以及环境义务上的公平以及这一代人与下一代人的代际公平。目前在我国，环境不公是亟待解决的重要问题，主要表现为代际不公、区域不公、城乡不公、阶层不公。从我国目前情况看，导致环境不公的重要因素体现在两个方面，一是过重的人口压力使人们不得不扩大和加深对自然资源的索取而难以顾及由此对生态环境产生的不利影响；二是经济的快速发展给环境带来强烈的冲击和破坏。面对这种境况，政府必须严格按照既定的规则予以治理，如此才能保证环境公平。

　　环境治理存在有效治理与治理失灵的问题。有效治理可以缓解甚至矫正环境不公，治理失灵则加剧已有的环境不公，甚至导致新的环境不公的产生。我国地方政府环境治理失灵，或者说地方环境治理的政府失灵，是指在环境保护领域政府不能按照社会的理性预期发挥政府的积极功能或实现社会预期目标，甚至出现负面效果或者产生新的环境问题的状态。

　　二、地方环境治理的法律失灵分析

　　公共选择理论认为，政府失灵的主要原因在于没有建立一套有效的制度和规则来对政府权力施加约束。因此，地方政府环境治理的政府失灵，主要原因就在于环境法律制度的失灵。所谓环境法律失灵，是指已经制定的环境法律不能或没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益，或没有实现环境法律所规定的目标等现象，即环境法律缺乏有效性或有效性不足[1]。一般认为，只有当法律本身具有正当性时，法律才是有效的。缺乏完整性、有效性和正当性必然会导致法律失灵。这几方面在我国目前环境法律法规中都有体现，主要表现在三个方面：

　　第一，环境治理权力分配不均衡。在中央政府和地方政府的权力分配方面，现行环境法律法规缺乏中央政府对地方政府在环境事务指导、检查、监督、监察、审计等方面的规定，对中央和地方政府环境治理权力的范围没有明确规定，导致社会对环境法律法规的公平性和中央政府的公信力产生怀疑，环境法律制度在地方的实施缺乏有效性。在地方政府之间的权力分配方面，目前我国跨区域环境治理的合作缺乏明确的法律依据，相关法律的制定和实施还存在缺陷。就跨区域水污染问题来说，仅《水污染防治法》第10条规定了建立跨区域的机构以防治水污染，但是这一规定也只是原则性的，缺乏可操作性，而且该法没有对跨区域污染事件进行明确界定，对此类事件的处理也没有规定。在地方政府各部门之间的权力分配方面，关于协调环保部门与其他政府部门之间治理权力的环境立法大多是原则性规定，关于立法、司法等部门的环境治理权力的环境立法也比较原则，与人民法院和检察院责任有关的环境诉讼机制不健全，缺乏各级人民法院和检察院有关受理、审理环境案件和实施环境法律监督的法定程序和制度。

　　第二，政府环境治理权力与社会公众的参与权不均衡。其一，关于公众参与的法律规定模糊。我国宪法尚未直接明示规定公民的环境参与权，《环境保护法》第6条对环境参与主体及其法律地位等问题缺少明确规定，导致某些部门可能以没有法律依据为借口拒绝公众参与。其二，关于公众参与的具体操作模糊。目前包括《环境保护法》在内的40余部环境法律法规基本上没有规定公众参与环境治理的途径、方式及其保障的具体操作，这使得本就模糊的公众参与制度更是形同虚设。其三，公众参与环境治理的滞后。现有的大部分环境法律关于公众参与的规定都是对环境污染与破坏后的参与，在决策、规划的制定和开发项目实施之前的参与则较为薄弱。从公众参与的整体情况来看，绝大部分参与还是在非制度化层面进行，公众在体制内的参与程度很低。公众可以通过参与环境治理弥补民主合法性的缺失，对改革现有的既得利益体制，建立环境利益均衡机制，实现环境公平都具有重要意义。

　　第三，地方政府环境责任缺失。对政府环境责任的规制和调整失效是环境法律失灵的一个重要方面。环境治理必须受到监督和制约，必须由法律对治理权力的边界做出规定，其途径之一是建立相应的法律责任制度。设置法律责任的作用在于保证环境治理权的规范行使，对不当行使环境治理权造成的损害进行补救，同时也是建立法治社会的需要。从目前状况来看，我国法律对政府环境治理责任的规定几乎还是一片空白，只有《环境保护法》第45条对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚，但是由于没有其他关于政府环境治理的法律责任条款予以辅助和呼应，第45条并不能有效地对政府不履行相关环境治理义务行为追究法律责任，从而导致其他章规定的政府环境权力成为没有限制的权力，使得权力的滥用成为一种必然。

　　三、地方环境治理失灵的矫正

　　政府治理理论和环境公平理论为地方环境治理失灵的矫正提供了理论依据。自20世纪80年代开始，当代“治理”概念及其治理理论伴随着经济全球化浪潮和后现代社会哲学的提出而兴起。“治理的概念是，它所要创造的社会结构或秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种相互发生影响的行为者的互动。这种互动是由参与者共同的目标支撑的”。[2]治理理论要求环境治理权力主体的多元化：政府不是惟一的环境治理主体，治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机构；要求政府与其他环境利益主体之间基本关系应当定位为公共服务的提供者与消费者、公共服务和公共产品生产和提供的合作者的关系；要求在环境治理过程中，各群体利益能够得以尽可能地表达，尤其是最弱势的群体有机会来提高或者维持他们已有的福利。环境公平理论认为，作为人类生存物质基础的自然资源应当对全社会成员开放，每一个社会成员都有权利平等地拥有同自然环境进行物质和能量交换的机会，环境利益应当在全体社会成员之间均衡分配，当代人和后代人在利用自然资源、享受清洁环境、谋求生存与发展上权利均等。因此在环境治理中，除了通过经济、法律等手段实现城乡之间、区域之间、阶层之间公平，建立有效的环境救济途径以外，还必须以长远的、全人类的环境利益为着眼点，建立和完善维护后代人环境权利的制度规范。

　　根据治理理论和环境公平理论，矫正地方环境治理失灵可以从以下几方面着手：

　　（一）完善地方政府环境治理职能的权威性和独立性，这是实现环境公平的前提。只有具备权威性和独立性的政府才能够有效矫正环境不公。一方面，授予地方政府在环境治理中较高的自治权。比如在预算、政策制定上赋予其较大的自主权，使地方政府在当地环境治理中更具有主动性，例如可以根据具体情况制定比国家标准更严格的标准和规范。实际上，地方政府环境治理的自觉性和自主性的率先行动不仅可以减轻中央政府的负担，使其集中精力研究大政方针，还可以为中央政府进行全国规模的环境治理实践提供理论、政策和技术上的准备，为中央政府制定全国性的环境政策提供实践依据。另一方面，必须致力于建立一套比较完备的组织机构，将中央与地方的职能作明确合理的分工，以减轻中央政府的管理负担，降低行政成本，保证环境政策在各个层级顺利实施；同时明确地方政府中环保部门与其他部门之间的职能分工：由环保部门行使环境治理权力，其他部门在不干扰环保部门的前提下可予以辅助性治理。此外，在这套组织机构的建构中，还应当注重增强上级环保部门对下级环保部门的支配力，以利于中央环境政策与目标的贯彻和执行，克服其在地方适用时可能存在的层层扭曲。

　　（二）实现参与治理主体的多元化，这是环境公平实现的有效手段，亦即将公众纳入环境治理主体之中，使公众参与成为环境治理的一项基本原则和长期目标，并将其进一步法律化、制度化。参与治理主体的多元化表现在三个方面：一是环境治理决策过程中的主体多元化。环境治理决策的决定应有公众参与，例如环境政策、标准的制定、环境规划、计划等都应当有不同程度的公民参与。二是环境保护制度具体实施过程中的主体多元化。公民参与不仅仅是预案参与或者末端参与，还是一种全过程的参与，必须制定公民参与治理的具体范围、程序、方式和期限等等，以实现参与的真实性和有效性。三是环境治理活动监督过程中的主体多元化，主要体现在环境救济过程中公众的参与。在合法的环境权益受到侵害时，公众有权通过有效的司法和行政程序使环境得到保护，使受侵害的环境权益得到赔偿或补偿。这就需要建立和完善公益诉讼制度使公民环境权益得以实现，同时保障公众环境参与的有效性。

　　（三）完善地方政府环境治理责任，这是环境公平实现的必要保障。这就要求必须以法律的形式将地方政府环境治理责任固定下来。由于并非所有的治理行为都是可诉的，比如宏观意义上的治理决策行为，因此应当建构新的责任体系即法律化的政治责任，例如弹劾、引咎辞职等，以弥补其不可诉的缺陷。这种责任形态的建构，使得不能通过诉讼途径追究的宏观治理决策行为得到追究。在赔偿问题上，环境法上的国家赔偿不同于行政赔偿和司法赔偿，它主要是基于政府因实施环境治理行为不当而产生。在不按规定的程序发布信息、泄露秘密等不当或违法行为，造成对其他环境权主体利益的侵害时，被侵害主体有要求国家赔偿的权利，负有责任的政府有义务予以赔偿。就公职人员而言，其职务行为和决策必须合乎社会利益，如果决策失误或行为有损环境利益，或者对其所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察而造成重大环境损害，就应当承担环境法责任，其中包括赔偿责任。但由于个人经济能力的限制，仅承担经济赔偿责任往往不足以抵偿所造成的损害，所以往往用其他的责任形式使其承担责任，包括撤销职务、引咎辞职等。此外，补正、撤销、停止不恰当的治理行为和实际履行也应当成为地方政府环境治理责任的承担方式。政府对欠缺合法要件、程序轻微违法的环境治理行为应予以事后补充纠正，对内容不恰当或违法的治理行为应及时停止、撤销；当不作为可能对环境保护产生不利影响时，政府应以实际履行的方式来完成。

　　（四）建立和完善跨区域环境治理的法律体系和诉讼机制，这是区域间环境公平实现的保证。在健全跨区域环境法律的基本制度方面，应当将总量控制、排污权交易、生态利益补偿、生态税收制度等制度与地方政府跨区域环境治理合作结合起来，并以立法的形式加以确定。同时必须致力于建立层级明确而又互动的法律体系，明确国家层次上、地方层次上与区域层次上的环境立法，并实现三者的互动。由于跨区域环境纠纷在形成原因、危害后果、受害人范围、责任追究等方面较普通环境纠纷更具有复杂性和特殊性，在处理纠纷时往往出现推诿、拖沓的现象，因此必须建立完善的跨区域环境纠纷处理机制。传统的诉讼仅仅作为处理双方私人当事人之间的事务的机制，已经远远不能适应对广泛的、扩散的利益的救济，更不能适应解决区域环境纠纷的需要。与传统诉讼机制相比，环境公益诉讼“有许多有益于大多数人的长处，……通过环境公益诉讼，法院可以履行其真正的职责，对那些最需要它的人实现实质的正义。”[3]因此需要赋予广泛的区域环境利益相关者以诉权，尤其是赋予在跨区域环境诉讼中比个人更具有优势的环境非政府组织以原告资格。此外，在环境污染纠纷中，由于巨大的诉讼成本和“搭便车”现象，私人可能不愿意诉诸法律，这就需要将检察机关包括在诉讼主体的范围内，作为诉讼的控诉方，以其强大的资源、信息优势与能力，对影响重大的跨区域环境违法行为直接向法院提起诉讼。在审判机构方面，由于跨区域环境违法案件涉及的范围广，还可能有行政机关的参与，所以应当设立专门的审级较高的环境法庭，使案件审理摆脱行政干预。需要注意的是，跨区域环境污染纠纷案件还需明确其具体管辖，才能够保证诉讼的顺利进行。

　　总之，对环境公平的诉求是一项艰巨而复杂的系统工程，环境公平的实现并非一朝一夕之功。我们只有不懈地努力，建立和完善各项法律制度，实现地方政府环境治理的良性运行，才能逐步向着公平、和谐的社会迈进。




【作者简介】
易波，单位为东南大学。张莉莉，单位为河海大学。


【注释】
[1]蔡守秋：《论政府环境责任的缺陷与健全》，载《河北法学》2008年第3期。
[2]Kooiman. J. Modern Governance, Government Society Interactiongs, London: Sage Publisher Co, 1993 at 109.
[3]Ayed Igbal Hadi Rizvi, Public Interest Litigation—Liberty And Justice For All, New Delhi: Renaissance Publishing House, 1991. 1.