我国能源法律与政策关系的历史考察及其对《能源法》立法的启示

【出处】中国法院网
【摘要】通过对我国能源法律与政策关系的历史回顾，以及对《节约能源法》与《可再生能源法》两个立法实例的考察，得出处理能源法律与政策关系的经验，即立法前应有充分的政策准备、法律条款要对政策有所体现以及必须要有与法律实施配套的政策。对《能源法》立法过程中妥善处理法律与政策的关系提出了相应建议，即法律应当符合现行政策导向、应当将成熟的产业政策上升为法律、财税等专项政策不宜过于具体、应该多运用授权性条款从而为配套政策留下合理空间。
【关键词】能源法律与能源政策关系；历史考察；《能源法》立法；启示
【写作年份】2010年


【正文】

　　我国迄今已经先后制定了五项能源法律，能源行政法规二十多项和一大批能源行政规章、能源地方性法规以及能源规范性文件，还有能源标准若干项，批准和签署与能源有关的国际条约数十项。历史给人以明鉴，通过考察我国建国以来的能源法律与能源政策的历史，可以使我们对该领域有一个更系统的认识，便于发现法律与政策在互动发展过程中的矛盾与缺失，为今后的立法与政策的执行指明方向。

　　一、我国能源立法与能源政策回顾

　　将能源法律与政策结合考察，我国能源领域法律与政策的发展主要分为以下几个阶段:

　　（一）建国后—改革开放前(1949年～1978年)

　　新中国成立的相当长一段时间内，整个国家的法制体制尚未建立，能源立法无从谈起。在“自力更生、自给自足”的总方针指导下，国家能源供应基本上形成了以煤炭为主的能源结构。1959年大庆油田的发现标志着新中国石油工业的崛起，结束了中国“贫油”的历史。此后，相继发现和开发建设了胜利、大港、江汉、吉林、长庆、辽河、华北、中原等一批油气田，原油产量迅速增长，石油工业进入快速发展时期。许多人据此认为，中国不存在能源问题。这个时期的能源政策也不成体系，单纯的反映为“计划”。从1951年当时的政务院财政经济委员会编制的第一个全国国民经济年度计划（一五计划）可以看出，国家对于国营经济是直接计划、指令性计划，对于个体经济和资本主义经济则是间接计划，即通过国家的价格政策和各种具体政策，对其起调节作用；对于集体经济则是指导性计划。具体到能源领域，“一五”计划确定了要集中力量优先发展以能源、原材料、机械工业等基础工业为主的重工业。在随后的“二五”、“三五”、“四五”一直到横跨1978年拨乱反正的“五五”计划，中国经历了“大跃进”、“文化大革命”等动荡的社会和政治局势，加上由 1973 年西方石油危机引起的世界性能源变革几乎没有影响到相对封闭的中国，我国的能源法律和政策基本上没有太大进展，是一种虚无状态，更谈不上相互关系。

　　综上，此阶段能源法律与能源政策的特征可以概括为：均处于虚无状态。

　　（二）改革开放初期 (1978年～1992年)

　　我国系统地研究能源问题始自1979年年底由国家科委组织的全国第一次能源座谈会。[1]自20世纪70年代以来，我国石油工业生产发展迅速，到1978年以后，原油产量一度下滑。针对这种情况，专家们对我国的能源资源、供应和消费作了实事求是的分析，尖锐地提出我国存在能源危机的观点。1980年，邓小平提出“能源是经济的首要问题”。1982年党的十二大更是把能源确定为社会主义经济建设的战略重点，能源被放在最优先发展的地位。尽管国家已经意识到了能源的重要性，由于受到以下几个因素的制约，能源法律与能源政策虽然有了一定发展，但没有形成体系。主要原因有：

　　第一，经济体制的制约。在这个时期虽然已经提出了“改革开放”，但是一切都在摸索中前行，经济体制仍然没有完全摆脱计划经济的影子，甚至可以说，仍然由计划经济占主导地位。尤其是在能源领域，虽然比“石油大会战”时期的半军事化管理有进步，但是能源发展的思路仍没有脱离国家办能源、政企不分和指令性计划管理。

　　第二，管理体制的制约。由于我国的立法传统，一般都是由部门提出法律议案，再提交人大审议。政策的制定更是如此，必须要有一个明确的主管部门。因此，能源管理部门成为法律和政策制定的关键性组织。1978到1992的十几年时间里，我国经历了能源委及其撤销、能源部及其撤销的动荡。[2]在这种情况下，根本无法进行立法研究，更遑论提出法律议案；能源政策的连续性也无法保障。

　　第三，法制环境的制约。在这个时期，中国的法制建设百废待兴。许多基本的民事、刑事立法都是在这个时期出台，如1986年出台《民法通则》，1997年颁布《刑法》、《刑事诉讼法》，先后出台的《经济合同法》、《涉外经济合同法》和《技术合同法》及一系列与之配套的实施条例、细则等。这个时期的另一个立法特点就是许多不成熟、有争议的立法领域先以条例、暂行规定等形式出现。如1980年国务院《关于开展和保护社会主义竞争的行规定》（《竞争十条》）以及1987年国务院法制办与国家工商局等7部委《禁止垄断和反不正当竞争条例》的草案。受这种法制环境的影响，这个时期的能源法律与能源政策以能源政策为主，能源法律最高只是以法规的形式出现，如1986年国务院发布的《节约能源管理暂行条例》。同一年，全国人大常委会颁布《矿产资源法》，成为当时法律位阶最高的与能源相关的法律。

　　在我国经济体制和市场化改革进程中，能源工业是由计划性的经济管理转向市场经济的法制化管理的后发领域，早在80年代就着手研究起草的几项重要的能源专门法，历经数载未能提出可行的法律草案进入立法程序。这个时期我国的能源立法，明显带有部门计划管理的政令特色，适用范围窄，多是政策性的通知和办法，很难称为规范性的法律文件，但是，对于政企合一的能源工业体制，实施主体间的关系相对简单，因此其执行却是非常有效的。在能源节约、扩大能源投资、建立能源价格管理和节能奖惩等方面都取得了良好的实施效果。[3]

　　综上，此阶段能源法律和能源政策的特征可以概括为:政策（以行政命令为主要形式）盛行，法律缺失。

　　（三）市场经济快速发展时期 (1992～2000)

　　1992年，党的十四大明确把我国经济体制改革的目标确定为建立社会主义市场经济体制。1999年3月，九届全国人大二次会议上，“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略，正式写入宪法修正案。从此，我国社会主义民主法制建设进入了一个新的发展时期。

　　这两个标志性的事件都对能源立法和能源政策产生了重大影响。九十年代中期，伴随着经济立法进程的加快，《电力法》、《煤炭法》和《节约能源法》分别在1995年、1996年和1997年由全国人大常委会通过颁发。同时，能源行政法规、能源行政规章、地方性能源法规和地方性能源规章也如雨后春笋般应运而生。可喜的是，随着我国立法体制的逐渐健全及各部门法之间互补性的良性发展，相关法律中关于能源的条款也开始发挥作用，如《矿产资源法》、《水法》、《刑法》、《环境保护法》等。我国《刑法》就规定：“破坏电力、燃气或者其他易燃易爆设备，危害公共安全，尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。”该时期还出现了能源法律体系中一个特殊的组成部分——能源标准，如原国家经济贸易委员会1999年6月16日发布的《电力行业标准化管理办法》第二十二条规定：强制性电力行业标准的代号为DL，推荐性电力行业标准的代号为DL/T。有些标准虽然没有上升为法律，但是对能源活动也是有指导意义的。

　　在编篡形式上，能源政策发展的步伐逐渐落后于法律。1993年，我国成为石油净进口国。对能源巨大的消耗量逐渐引起世界对中国能源问题的关注。批评中国能源缺乏全面、权威政策的声音不绝于耳。中央政府曾在1995和1997年发布过《中国能源》（白皮书），但均类似于年度发展报告，而且是以部门名义发布的。表面上看，中国从来不缺乏各式各样的能源政策。但是由于能源政策缺乏一个完整的体系，以及能源政策缺乏制定、实施和评估的程序性规定，导致了中国的各项能源政策不能形成合力。无怪乎有人评价说，中国的能源政策向来都是“头痛医头，脚痛医脚”。

　　能源立法的情况也不能完全令人乐观。虽然能够出台即是进步，但是在随后的实施过程中体现出来的不可操作性和原则性，反映了我国能源立法的技术和质量亟待提高。法律通过后，如何能够实施，从而实现法律的目的，也就是能源立法的后评估问题摆在决策者面前。但是，遗憾的是，由于缺乏一个统一的能源主管部门，加上中国能源体制长期积累下来的弊病，部门之间互相掣肘，行业之间缺乏协调，立法者以及执法者没有将这些问题进行深入研究。人们甚至经常搞不懂，究竟谁是执法主体。《节约能源法》就是这个时期这种状况的典型代表。

　　综上，此阶段能源法律和能源政策的特征可以概括为：在形式上，能源立法取得突破，但是可操作性和实际实施效果成为新的问题；能源政策依然以中国特有的方式发挥着作用，但在形式上和体系上仍没有取得实质性进展。

　　（四）新世纪以来(2000年以后)

　　进入新世纪，中国的经济社会已经发生了翻天覆地的变化，但是经过连续高速的经济增长，一些潜在的制约因素也逐渐暴露。能源问题首当其冲。粗放式的经济增长和资源开发利用过程中的浪费，加剧了资源供应的短缺，连续不断的“油荒”、“电荒”、“煤荒”使普通老百姓都嗅出了一些能源危机的味道；中国经济与世界经济大潮的接轨与交融，优质能源的大量进口凸现了能源供应的安全问题；气候变化框架公约的签署与可持续发展战略作为我国的基本国策，使环境保护成为能源结构和消费方式必须严肃对待的问题。

　　由于在能源领域缺乏一部统一的能源法，这个时期的能源政策的权威表述通常出现在国家的国民经济和社会发展规划中。“十五”期间的能源政策，除了继续贯彻“九五”的战略方针外，还针对过去我国能源工业发展只注重产量的增长，忽视产业结构的优化等问题，注重了能源工业的结构优化。2006年通过的“十一五”规划，明确了新时期的能源产业政策：“能源产业，要强化节约和高效利用的政策导向，坚持节约优先，立足国内，煤为基础，多元发展，构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系”。2007年12月，中国发布《中国的能源状况与政策》，这标志着我国首次以正式的形式发布了中国的基本能源政策。

　　这段时期能源管理体制领域发生的重大变化是：2003年在国家发改委内成立能源局；2005年成立国家能源领导小组；2008年3月成立国家能源局。立法上的动态是：颁布了《可再生能源法》，启动了《能源法》制定和《石油天然气法》的立法准备工作。尤其是2005年通过的《可再生能源法》，在立法史上创造了时间最快、通过率最高等多项纪录，同时也是一部受到社会各界高度评价的法律。2010年6月25日通过了《石油天然气管道保护法》。

　　综上，这段时期的能源法律与能源政策特征可以概括为：能源政策与能源法律均有重大发展。能源政策结构体系逐渐成型；能源法律更加受到重视，但是仍面临可操作性的挑战。

　　二、能源法律与能源政策的关系——两个立法实例的考察

　　1997年的《节约能源法》在我国立法史上是作为负面案例出现的——不可操作、宣誓性、没有强制力、执行效果差强人意等等。作为一部法律，以这样的评价退出历史舞台，多少有些不太光彩。对比2005年的《可再生能源法》，却是带着无数的光环诞生，实施效果也随着2009年的修订，得到了进一步的加强。一部法律的效果如何，可以说和方方面面都有关系。下面仅从法律和政策的关系上，即立法前的政策准备、法律条款对政策的体现及法律实施与政策配套三方面，探讨《可再生能源法》的经验和《节约能源法》的教训。

　　（一）立法前的政策准备

　　1997年《节约能源法》出台正值我国“九五”时期（1996～2000），我国能源政策的重点刚进行了调整：由原来的关注能源生产转向关注能源生产与能源需求两个方面。能源安全问题、能源环境与效率问题、清洁可再生能源问题受到重视。但是，能源节约的地位并没有得到充分的确定，事实上直至“十一五”规划才明确提出“节约优先”。高层的政策导向直接反映到执行层。《节约能源法》自出台以来便注定了疲弱乏力的命运。即便是每年都会轰轰烈烈地开展节能宣传周活动，也难免沦为各级政府进行心理安慰的做秀之举。《节约能源法》所确立的节能政策目标、手段只能是粗线条的，需要国务院及其相关主管部门进一步制定与之配套的实施细则等法规、规章、规范、标准。可以说，配套实施细则、法规、规范和标准的制定，既是节能立法的重要内容和进一步延续，同时也是实施该法的重要前提之一。在制定出与《节约能源法》相配套的法规、规章、规范和标准之前，中国的节能立法和政策制定过程实质上尚未完成。

　　与1997年《节约能源法》的情况正好相反，2005年《可再生能源法》出台时已经具备了各方面的政策准备工作。早在1995年国家计委办公厅、国家科委办公厅、国家经贸委办公厅即印发了《新能源和可再生能源发展纲要（1996年～2010年）》。“十五”期间的能源政策也明确提出要加大新能源开发的力度，确立了风电等新能源开发建设的具体政策支持。可以说，《可再生能源法》之所以能够得到社会各界的广泛认同，和数十年来各种政策所营造的制度环境是密不可分的。

　　（二）法律条款对政策的体现

　　《节约能源法》与《可再生能源法》章节目录比较

　　1997年《节能法》 2007年《节能法》 2005年《可再生能源法》（2009年修正）

　　第一章总则

　　第二章节能管理

　　第三章合理使用能源

　　第四章节能技术进步

　　第五章法律责任 第一章　总　　则

　　第二章　节能管理

　　第三章合理使用与节约能源

　　第一节　一般规定

　　第二节　工业节能

　　第三节　建筑节能

　　第四节　交通运输节能

　　第五节　公共机构节能

　　第六节　重点用能单位节能

　　第四章　节能技术进步

　　第五章　激励措施

　　第六章　法律责任

　　第七章　附　　则 第一章 总则

　　第二章 资源调查与发展规划

　　第三章 产业指导与技术支持

　　第四章 推广与应用

　　第五章 价格管理与费用分摊

　　第六章 经济激励与监督措施

　　第七章 法律责任

　　第八章 附则

　　1997年《节约能源法》整部法共六章、五十条。其中第二章“节能管理”和第四章“节能技术进步”主要规定国家和相关政府机构在节能方面应当履行的宏观调控职责、行政监管职责以及相应的制度手段；第三章“合理使用能源”规定用能单位、重点用能单位、用能产品和设备生产单位、能源生产经营单位等民间主体在节能方面的法律义务，而依法追究违反义务者法律责任的情形却非常之少。尤其是对于政府机构在节能方面的宏观调控与行政监管职责，不仅自身的自由裁量度很大，而且未规定相应的政治性监督与问责机制，也未规定相应的行政和司法救济机制。从总体上看，《节约能源法》所确立的节能政策的目标、手段不够明确，与之对应的机构设置、资金保障、强制手段、财税激励措施、节能协议、技术和中介服务等必要的支撑条件薄弱甚至缺位，节能政策缺乏完整性和系统性，没有建立起市场调节、政府监管和社会参与相结合的节能新机制。2007年修改后的《节约能源法》增加了“第五章 激励措施”，有所进步。

　　为了保证立法实施的有效性，在《可再生能源法》中构建了五项重要的制度，即总量目标制度、强制上网制度、分类电价制度、费用分摊制度和专项资金制度。《可再生能源法》还提出了对可再生能源的发展实施经济激励措施，包括可再生能源专项资金、优惠信贷和税收优惠等实质性的激励措施。这些规定都很实际，又十分符合可再生能源产业发展的现实。如考虑到现阶段，开发和利用可再生能源的成本还比较高，必要的财政扶持对再生能源市场的形成十分重要，法律设立了可再生能源发展专项资金，利用公共财政支持可再生能源的发展。在信贷支持方面法律要求金融机构应该对可再生能源开发和利用项目提供由财政贴息的优惠贷款。在税收方面还规定了对国家可再生能源产业发展指导目录的项目给予优惠。

　　（三）法律实施与配套政策

　　为了保证《可再生能源法》的顺利实施并增强法律实施的有效性和操作性，在法律通过后不久，全国人大和国务院有关部门即着手进行实施细则的制订准备工作。2005年4月，全国人大法律委员会、法制工作委员会、环境和资源保护委员会以及国家发展和改革委员会、财政部、科技部等六部委联合召开了《可再生能源法》实施座谈会，在座谈会上，全国人大提出了《可再生能源法》配套实施细则的12项任务，并落实了负责组织制订各个实施细则的国务院政府部门。[4]这种做法在我国的立法史并不多见。各项配套政策、法规的制定极大的提高了《可再生能源法》的实施效果。这和作为可再生能源主管部门的国家发改委的高度重视密不可分。迄今为止，国家发改委已完成了《可再生能源中长期发展规划》、《可再生能源电价和费用分摊办法》、《可再生能源发展指导目录》和《可再生能源发电管理规定》等多项重要的配套政策措施。同时，国家发展改革委采取风电特许权招标推进风电的规模化和产业化发展，开展了可再生能源资源调查评价，积极推动了农林生物质发电、农村沼气建设、生物燃料乙醇等生物质能开发利用，对太阳能、地热能开发利用也做了大量的工作。《可再生能源法》实施以来，可再生能源产业的发展成绩有目共睹：开发利用规模迅速扩大，社会投资空前高涨，可再生能源制造业等相关产业发展势头良好，可以说我国可再生能源产业已进入较快发展阶段。[5]

　　反观1997年《节约能源法》。在实践中，由于缺乏实施细则、合理用能标准和节能设计规范等必要的配套法规、规章和政策措施，再加上法律责任和鼓励措施不明确，使得节能工作在很多地方、行业、企业和个人眼里“可有可无”，许多制度难以执行。虽然有20多个省、自治区和直辖市颁布了多达70多项有关节能的地方性法规和规章，但从总体上看，这些地方的节能立法大都是对国家《节约能源法》的重复或细化，缺乏适合地方特点的针对性和创造性，再加上上位法自身的缺陷和制约，使得这些配套性的地方节能立法和政策措施也存在着诸多天生的不足。虽然国家一直强调“节能优先”的原则，但在实践中，不仅市场机制在能源资源配置中的功能尚待加强，与节能相关的一些重要政策也存在不合理之处甚至与节能目标相冲突，这也是导致“节能优先”原则以及相关法律、政策实施效果不佳的重要因素。例如，计划经济下形成的“产品高价、资源低价、环境无价”的格局尚未得到根本扭转，能源政策不合理导致能源价格偏低，不能充分反映其稀缺程度，不能充分反映能源生产和消费中的生态环境成本和安全、健康、劳动保护等成本，诱发企业在能源开发利用中超能力生产和乱开滥采，不仅导致安全与健康危害事故频繁发生，而且严重浪费和破坏能源资源，与节能的政策目标背道而驰；一些具有正效应的相关政策，如对交通节能有明显促进作用的公车改革政策、对建筑节能有明显促进作用的供热收费改革政策等尚未完全确立。

　　三、《能源法》立法过程中和政策关系的处理

　　自2006年《能源法》起草工作启动以来，这部备受关注的能源基础性法律至今尚未出台。结合我国能源立法与能源政策回顾所带来的启示，对《能源法》立法中如何处理法律与政策的关系提出以下几点粗浅的看法：

　　（一）《能源法》应当符合现行的能源政策导向

　　一个国家的公共政策对社会行为具有明显的导向作用。现实社会中，无论是个人还是群体和组织，都有不同的利益要求，从而会产生出不同的行为，并形成不同类型的社会秩序。一定的社会秩序直接或间接地影响着社会资源在时间和空间上的配置，从而影响着社会发展的方向、速度。这些反过来又最终决定着个人、群体和组织的现实利益。在社会行为方式、社会秩序、社会资源配置与社会发展之间存在一个环环相因的链条。处在链条开端的是社会行为主体的行为方式。因此，确保社会行为主体有合理的行为，是确保社会有合理的秩序、合理的资源配置和合理的社会发展的关键。

　　具体到能源领域，无论是政府，还是企业和个人，都在各自的行动范围内影响着能源的发展。政府负责管理能源，企业主要是能源生产的主体，个人主要是能源的消费主体。由于每个主体的利益诉求不同，所作出的行为选择就会不同。所有这些主体的行为必须得到规范。事实上，基于能源的公共性特征，能源政策的导向作用很大程度上是针对“公”领域。能源问题，诸如能源环境问题和能源安全问题，不能纯粹依靠私的主体来完成。而无论是美国的联邦制政府结构，还是我国的中央集权制国家结构，能够保证各级政府、各个部门能够为一个共同的能源政策目标努力，就必须有一个权威的、确定的、全面的国家能源政策。在我国，由于能源在国民社会经济发展中的重要性日益凸现，党中央和国务院都会随着形势的发展，发布最高的能源政策指示。

　　改革开放以来，我国的社会制度变迁采取的是一种“摸着石头过河”的独特模式。这就要求，首先要进行实验，把被证明是行之有效的经验上升为国家意志，再推行到更大的范围。前文中所引证的《节能法》和《可再生能源法》的例子充分说明了，在我国“政策先行”是一个客观现实。事实上，正是这种模式才造就了新中国今天的伟大复兴。《破产法》“试行”十年才修得正果的惨痛教训证实了，在中国法律的试错成本总是会远远高于政策的试错成本。不可否认，中国的能源政策确实经历了一些弯路。但是，时至今日，在大的能源导向方面已经日趋合理。随着可持续发展理念逐渐深入人心，在能源领域坚持可持续发展理念，采取“节约优先、立足国内、多元发展、依靠科技、保护环境、加强国际互利合作”的政策方向，已经被实践证明是正确的选择。因此，《能源法》应当符合这一政策导向，并且还应当有充分的体现，以促进这一目标的实现。

　　（二）《能源法》应当将成熟的产业政策上升为法律

　　产业政策法是将能源法律与能源政策关系“内化”的处理模式。在经济法中，产业政策法是政策与法律相互交叉而形成的一种法律。政策是其内容，法律是其形式。在这里，政策和法律融为一体。产业政策获得了法律的表现形式，进而具有法律的一般性质，如规范性和约束力，或者可以直接说政策本身就具有法律性质。前文介绍的发达资本主义国家，典型的如日本，在各自制订并实施具体的产业政策时，都非常重视建立和推行产业政策立法。美国能源政策法案是这种模式的极端形式，即将能源战略、政策、措施等等所有能源相关的内容统统写在法中，赋予法律的形式。

　　将产业政策直接写入法律，在立法技术上也可以实现。具体的法律制度一般体现为以下四个方面的内容：

　　产业结构政策法律制度。产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势，为推进产业结构优化升级而制定的产业政策。产业结构政策针对产业间的资源配置结构优化与调控问题，其实质在于从推动产业结构的合理演进中求得经济增长和资源配置效率的改善。产业结构政策按照政策目标和措施不同，可以划分为多种不同的类型，主要有主导产业选择和支持政策、弱小产业扶植政策和衰退产业调整政策。具体到能源领域，能源产业结构的选择一方面与一国能源结构密切相关，另一方面也要符合世界能源产业结构发展的趋势。如国家鼓励在保护生态环境的基础上发展水电、核能、天然气、煤层气、风电、生物质能、太阳能、地热能、海洋能等清洁、低碳能源，提高清洁能源在能源结构中的比例等。

　　产业组织政策法律制度。产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的干预产业市场结构和市场行为的政策。产业组织政策针对产业内的资源配置结构优化与调控问题，其实质是政府通过协调产业组织中规模经济与竞争活力之间的矛盾，以建立正常的市场秩序，提高市场绩效。产业组织政策主要包括市场准入政策、竞争政策等。我国能源领域的产业组织政策事实上体现为能源投资政策及市场监管政策。如国家鼓励各种所有制主体依法从事能源供应业务，促进能源供应市场的公平有序竞争，提高能源供应服务质量和效率等。

　　产业技术政策法律制度。产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策，是政府对产业的技术进步、技术结构选择和技术开发进行的预测、决策、规划、协调、推动、监督和服务等方面的综合体现。其主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。能源领域产业技术政策的地位十分重要，因此，将其上升为法律具有重大意义。

　　产业布局政策法律。产业布局政策是指政府为实现产业空间分布和组合合理化而制定的政策。产业布局的合理化，实质上是地区分工协作的合理化、资源地区配置和利用的合理化。产业布局政策一般有经济发展、社会稳定、生态平衡和国家安全等方面的目标。产业布局政策主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。受资源天然禀赋的影响，以及地区间经济发展不均衡的因素，能源领域的产业布局特征更为明显。如大型能源基地的布局选择，如果确属需要，也可以适当的在法律中加以体现。如国家在能源资源富集、符合大规模开发条件、对国家能源布局具有战略作用的地区建设能源基地。

　　（三）财税等专项政策应当予以原则性的体现，不宜过于具体

　　上述产业政策入法指的是将实体性产业政策上升到法律之中。而对于一些专项能源政策，典型的如财政、税收政策、价格政策、金融政策等，由于这些政策本身就属于一种政策工具，具有杠杆功能，需要随着经济形势的变化做出调整，所以不宜做出具体的规定。但是，应当给出一个大致的框架，比如可以规定采取哪些财政工具，而不规定具体怎么做。再如，对于价格政策可以原则性的规定：“国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则，建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制。”具体的价格政策则由价格部门会同能源部门做出操作性规定。

　　（四）运用授权性条款，为配套性政策留下合理空间

　　无论是对产业政策“实”的写法还是财政等专项政策“虚”的写法，都是《能源法》中具体要体现到条款内容中的。然而，这些并不能完全覆盖政策的所有内容。许多手段性、操作性的政策，不适宜在法中体现，或者说现阶段还不成熟的，可以采取授权立法的形式，授权给某个部门日后制定。如能源行业准入问题。由于能源行业准入涉及多种能源类型，有的已经有了一些规定，面临的情况十分复杂，所以，在法中完全规定出来也不可能。这时可以采取授权的立法技术来处理。需要注意的是，必须保证授权性条款能够落实。为此，有些学者提出，可以在法中直接规定具体实施细则的制定期限。这种观点也不无道理。美国的法律中就有类似的规定。但是，基于我国没有这样的立法先例。在实践中可以借鉴《可再生能源法》的做法，即由法律颁布机构或者能源主管部门尽早进行配套实施细则的制订方案，落实到具体的相关部门中，并进行统一的协调。




【作者简介】
陈兴华，女，1978年生，河南新乡人，北方工业大学文法学院法律系讲师，博士，研究方向为能源法、环境资源法。


【注释】
[1]《中国新能源史志》，中国农村水电及电气化网//www.shp.com.cn/。
[2]1982年设立了国务院能源委员会，时任国务院副总理的余秋里担任主任。但是由于能源委员会与平级存在的石油部、电力部、煤炭部、工业部以及国家计委的职责划分不清，能源委员会实际上被架空。两年后，能源委员会撤销。1988年，再次成立能源部，但是由于石油工业总公司、核工业总公司没有加入，能源部管的领域仅限电力和煤炭，此后煤炭退出，能源部名不副实，1993年第八届人大一次会议通过了撤销能源部，设立电力部。
[3]参考《“中国能源法律体系框架研究课题”综合报告》，中国法学会能源法研究会、《中国能源法律体系框架研究》课题综合组，2006年5月。
[4]2005年4月30日，人大常委会办公厅以常办秘字〔2005〕83号文下发了“关于请国务院有关部门适时研究起草可再生能源法配套法规规章的函”，要求国务院能源、价格、财政、建设和标准化主管部门，抓紧研究起草12项行政法规、技术规范及标准。
[5]全国人大常委、环资委主任委员毛如柏、国家发展改革委副主任陈德铭在2007年4月《可再生能源法》实施一周年座谈会上的讲话，能源局网站//www.sdpc.gov.cn/gzdt/t20070424_131342.htm。