行政执法、检察监督与法治政府的实现

【出处】《云南大学学报（法学版）》2012年第3期
【摘要】社会主义法治国家和法治政府建设目标的实现，从根本上来说在于行政机关要切实做到依法行政，遵循行政法治的要求。行政执法行为的规范化、法制化和理性化，需要建立健全中国的行政执法监督机制。中国目前的行政执法监督机制存在一定的缺陷，通过确认并强化检察机关对行政机关行政执法行为的检察监督职能，是实现行依法行政和行政法治的必由之路。只有充分发挥检察机关对行政执法行为的检察监督作用，才能有效地缓解和消弭在行政执法过程中由于权力“异化”而导致的“官民”矛盾和纠纷，这不仅有利于中国行政法治和法治政府建设目标的达至，也有利于社会主义法治国家建设目标的最终实现。
【英文摘要】The realization of socialist country under the rule of law fundamentally lies in that administrative organs must perform their official duties in strict compliance with law. The standardization, legalization and rationalization of administrative law enforcement need to establish sound mechanism of supervision. Some defects still exist in current mechanism of supervision. Identifying and strengthening the function of procuratorial supervision is the necessary way to achieve the goal of administrative rule of law. Only through giving full play to procuratorial supervision of procuratorate can we effectively alleviate and eliminate conflicts and disputes caused by alienation of public power during the process of administrative law enforcement. Procuratorial supervision to administrative organs not only benefits the realization of legal government but the realization of socialist country under the rule of law.
【关键词】行政执法；检察监督；一般监督；行政法治；法治政府
【英文关键词】the Realization of Administrative Law Enforcement; Procuratorial Supervision; Common Supervision; Administrative Rule of Law; Legal Government
【写作年份】2012年


【正文】

　　在20世纪末修宪之时，“依法治国”、“建设社会主义法治国家”的宏伟目标被写入宪法，[1]“依法治国”成为我国的一项治国方略。进入21世纪，中共十六大和十六届三中全会、四中全会，从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，明确提出“构建社会主义和谐社会”的战略任务。特别是，伴随着2004年3月国务院《全面推进依法行政实施纲要》的发布，中国法治政府的建设有了具体的“时间表”。然而，法治国家的建设与社会主义和谐社会的构建，有赖于法治政府和行政法治建设目标的达至，其重点在于行政机关能够遵循行政法治原理的要求，切实地做到依法行政；而行政机关能否做到依法行政的关键又在于其能否受到有效的监督和监控。法治政府和行政法治，转化为行政法的话语就是行政机关执法行为的“法治化”。行政执法行为的规范化、法制化和理性化，需要建立健全中国的行政执法监督制度。目前，中国行政执法监督机制运行不畅甚至出现“失灵”，在这种情况下，确认并强化检察机关对行政执法行为的检察监督职能，才是破解行政执法监督机制“弊病”的有效“法门”。通过实施对行政执法行为的检察监督，检察机关能够及时发现、纠正和消除在行政执法过程中产生的“官民”矛盾和纠纷，有利于社会的稳定与和谐；同时，它还能促使行政机关做到依法行政，有利于中国行政法治的实现。总之，检察机关可以、并且能够在中国行政法治和法治政府的建设过程中发挥其应有的独特作用！

　　一、行政执法行为的“失范”与“官民”矛盾（纠纷）的涌现

　　行政机关切实地做到“依法行政”，是实现行政法治和法治政府建设目标的根本要求。依法行政是对行政机关的总体性要求，它涉及行政机关活动的各个方面，包括行政立法、行政执法、行政司法、执法监督等诸多领域。其中，“如何加强和改善行政执法，提高执法水平，乃是最主要的一个环节”。[2]正因为如此，在某种意义上，行政执法水平的高低成为衡量某个国家或地区法制健全与否的一个重要尺度。[3]

　　回顾我国改革开放三十多年来的行政法治建设，可谓成绩斐然，行政执法水平在总体上明显提高。自1989年《行政诉讼法》制定和颁行以来，《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》以及《行政许可法》等行政法律法规相继出台，使中国的行政法治建设达到了一个较高水平。此外，《行政强制法》已经制定和颁布，《行政程序法》等也在酝酿和制定当中，不少行政法律法规随着国家政治、经济和社会的发展进步，也不断得到修改和完善。它们的颁布和实施，有力地促进了中国行政法治的发展，为行政机关依法行政奠定了坚实的法律基础。与此同时，政府自身也在努力进行自身的角色定位和职能转变。1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。在之后的2004年3月，国务院正式发布了《全面推进依法行政实施纲要》[4]。至此，中国法治政府的建设有了具体的“时间表”， “法治政府”成了一个从官方到民间都竞相言说的“话语霸权”，以至家喻户晓。在这种“官方”和“民间”双向合力的促成之下，一时间，行政机关的执法工作有了明显的改进，法治意识和责任意识有了明显的增强，依法行政和服务行政的水平显著提高。

　　但是，我们在看到行政机关依法行政和行政执法水平提高的同时，也要正视目前我国行政执法过程中仍然存在的问题，许多“有法不依”、“执法不严”、“违法不究”、“滥用职权”、“暴力执法”、“钓鱼执法”等现象层出不穷。特别是，伴随着中国社会转型的急遽发展，旧有的利益格局被逐渐打破，新的利益分配机制仍在形成之中，出于部门利益和私人利益的考虑，行政机关权力“异化”、权力“寻租”等现象十分严重，不仅表现为权力行使的“越位”和“滥用”（乱作为），还表现为权力行使的“缺位”和“失位”（不作为），致使各种“官民”矛盾和纠纷在行政执法过程中大量涌现，甚至导致一些群体性事件的爆发，不仅损害了政府在公众心目中的威信，也损害了来之不易的社会稳定与和谐。

　　在行政执法领域，之所以会存在以上这么多的问题，原因是多方面的。但归结起来，大致有两类：一类原因是在行政执法环节当中出现的；另一类则出现在行政执法监督环节。[5]在行政执法环节当中，由于目前现行法律的80%都有赖于行政机关的执行，行政执法活动直接与公民的日常生活发生频繁的联系和接触，因此很容易滋生矛盾和纠纷（有时候甚至不可避免）。此外，行政执法主体庞杂，行政执法依据繁多，行政执法程序灵活，行政执法结果多样。再者，行政执法“数量多、范围广、任务重”的特点，也决定了行政执法领域最易产生社会矛盾和纠纷。最后，受长期以来“官本位”、“权力本位”思想的影响，导致行政机关与行政相对人之间的信任与合作变得比较困难，也进一步增加了在行政执法过程中“官民”矛盾（纠纷）产生的几率。尽管如此，以上提到的这些因素，还并不是导致行政执法行为“失范”的根本原因。笔者认为，在行政执法监督环节，由于我国目前行政执法监督机制存在缺陷和不足，行政执法行为无法得到切实而有效的监督和制约，才最终导致行政机关行政执法行为的“失范”，致使大量“官民”矛盾和纠纷的频繁涌现。这是导致行政执法行为“失范”进而产生一系列“官民”矛盾（纠纷）的根本原因。可见，中国行政执法监督机制本身存在的问题，才是中国行政法治建设进一步推进的“瓶颈”。只有健全和完善中国目前的行政执法监督机制，中国行政法治和法治政府的建设目标才能最终实现。

　　二、行政执法监督机制存在的问题及可能的出路

　　如前所述，中国行政法治和法治政府建设目标的实现，必须要把依法行政作为重点，促使行政机关实现其执法行为的规范化、法制化和理性化。而要做到依法行政，除了靠行政机关的“自我约束”之外，更重要的是构建起严密的行政执法监督体系，建立起一套行之有效的行政执法监督机制，以通过各种途径和方法对行政执法活动进行监督和控制。事实上，行政机关的“自我约束”并不牢靠。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”（阿克顿语）[6]、“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”（孟德斯鸠语），[7]都已成为关于权力属性的经典教义。作为一种公权力，行政权也天然地具有扩张性、侵犯性和腐败性。相比之下，只有建立健全中国的行政执法监督体系，强化并完善行政执法监督机制，才能对行政机关形成有效的监督和监控，才能实现行政机关的依法行政和行政法治要求。

　　在一般意义上，所谓“行政执法监督，是指负有监督职责的国家机关及有监督权的媒体、社会公众对于行政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律规范进行监察和督促并对违法行为予以纠正的活动。”[8]从监督主体上看，它不仅包括国家机关，还包括有监督权的媒体以及社会公众。由此可见，行政执法监督体系在中国是一个十分复杂的监督体系。为明确起见，用图示表示如下（图表1）：




　　 图表1：行政执法监督体系

　　从以上行政执法监督体系（图表1）来看，中国的行政执法监督机制似乎已经十分完善，但如果从实践当中其对行政执法行为的监督效果来看，我们似乎又难以作出肯定性回答。事实上，虽然行政机关的行政执法行为既要受到内部监督（行政机关的监督），也要受到外部监督（国家权力机关、行政机关、司法机关以及有监督权的媒体、社会公众），但这些监督方式都存在一定的不足和缺陷，在现实当中发挥的监督作用极其有限，无法切实而有效地对行政执法行为进行制约和监控。

　　一方面，行政执法内部监督流于形式。“行政执法的内部制约监督，就是对执法权运行实施事前的主体要素控制、事中的运行控制和事后的救济控制来实现行政执法权内控的整体目标”。[9]行政执法的内部监督，是建立在行政权本身的可分立性和相互制约的基础之上的，是行政机关系统内部的自我监督。在目前我国，内部监督主要是行政监察机关的行政执法监督。根据《行政监察法》第2条的规定，“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。但事实上，由于我国行政监察机关存在法律地位偏低、责任制不健全、人员素质不高等问题，其对行政执法活动的监督作用十分有限。[10]

　　另一方面，行政执法外部监督薄弱无力。首先，根据《宪法》以及《各级人民代表大会常务委员会监督法》的相关规定，人大监督是最具权威性和效力性的最高监督，但由于在体制、监督机制和监督方法上的种种原因，人大监督疲软乏力，出现“监督滞后”和“监督缺失”的窘境。[11]甚至于，“人大监督”在现实社会中还常被戏称为“橡皮图章”，足见其监督效果的乏力。其次，受传统“官本位”以及“权力本位”的影响，行政权在国家政治社会中一直扮演着极其重要的角色。由于法院对行政机关行政行为的司法审查仅限于合法性审查，行政诉讼受案范围极为有限，致使法院对行政执法行为的监督范围也十分有限；加之法院自身独立性不高、法官素质偏低、司法裁判权威性不足等原因，更令法院的行政执法监督显得捉襟见肘、苍白无力。行政诉讼的实践也表明，《行政诉讼法》并没有使多少“民告官”案件进入诉讼法律程序并最终获致司法公正。最后，媒体和社会公众的行政执法监督十分松散。广大群众监督意识淡薄，监督渠道不畅，监督能力有限，且显得十分松散和乏力。而作为国家权力之外的“第四种权力”，由于独立性差和保障制度不足的原因，媒体监督的效果相当不佳。[12]

　　不难看出，在目前中国的行政执法监督机制中，由于内部监督和外部监督都无法取得应有的监督效果，而检察机关又对行政执法行为无法实施检察监督，致使行政违法行为呈“泛滥”之势。面对以上这种执政执法监督“失灵”的尴尬局面，我们应该换一种视角来审视行政执法监督机制所存在的问题，只有这样才能找到破解问题的出路。其实，在我国，国家机关不仅包括权力机关（立法机关）、行政机关、司法机关（法院），而且还包括检察机关（检察院）。因为根据《宪法》第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，人民检察院是国家的“法律监督机关”。这说明，检察机关的性质是区别于权力机关、行政机关和司法机关的国家法律监督机关，具有独立的宪法地位。[13]作为我国的“法律监督机关”，检察机关在我国的行政执法监督体系中“缺失”，不能不说是一种遗憾（图表2）。本文后面的分析（俄罗斯检察机关“一般监督”的实践）也将表明，正是由于检察机关在行政执法活动中监督职能的缺失，才使行政执法行为的“失范”屡屡得逞。

　

　　图表2：国家机关（横向）组成体系

　　有鉴于此，笔者认为，在目前我国行政执法监督机制运行不畅的情况下，确认并强化检察机关对行政机关的行政执活动的检察监督职能，或许才是破解行政执法监督不力的可能出路（图表3）。正如最高人民检察院孙谦副检察长在今年两会期间所指出的那样，“在实现法治的过程中最紧要的是保证依法行政”，“……有很多情况下政府行为是违法的。这种行为应该受到追究，但是没有合适的人来起诉，所以检察机关作为监督机构，发挥对行政权的监督和制约，这应当是一个法治的方向。”[14]只有赋予检察机关对行政执法行为的检察监督职权，才能使行政机关做到“依法行政”。通过实施对行政执法行为的检察监督，检察机关能够及时有效地发现、纠正和消除在行政执法过程中产生的“官民”矛盾和纠纷，从而为中国行政法治和法治政府建设目标的实现提供制度保障。



　　图表3：检察机关在行政执法监督体系中的“缺位”

　　在此需要指出的是，根据我国《行政诉讼法》的相关规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”（第10条），“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”（第64条）。据此，有学者认为，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督不仅是对人民法院的行政审判活动的监督，实际上是对具体行政执法行为的间接监督。[15]笔者认为，这种认识有牵强附会之嫌。《行政诉讼法》的以上规定，是检察机关对审判活动的监督，我国现行《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》也有类似的规定，因此它并不是真正意义上的对行政执法行为的检察监督。也正是在此意义上，笔者建议，应尽快赋予检察机关对行政执法行为的检察监督职权。

　　三、俄罗斯检察监督（一般监督）的实践及启示

　　在当今世上，由于检察机关在宪政体制中的地位、性质、功能和任务等方面的不同，各国检察机关的具体职能也有重大差别。在社会主义国家，尤其是前苏联时期，其检察制度是在列宁关于法律监督思想的基础上建立和发展起来的。[16]检察机关作为国家的“法律监督机关”被赋予广泛的检察监督职能，其中就包括对行政机关执行法律情况的监督。这是检察机关检察监督的一个独立领域，与检察监督的其他专门化的领域相区别，该领域在传统上被称为“一般监督”。[17]它旨在对行政机关的执法行为是否合法实施监督，对于不合法的行为，检察机关（检察长）可以通过各种监督手段直接向行政机关或其上级机关提出异议（或抗议），并要求予以纠正。通过这种检察监督方式，大量在行政执法过程中产生的矛盾和纠纷能够得到及时的发现、纠正和消除，有利于正常社会生活的进行和法治秩序的稳定。同时，检察机关的这种检察监督，使许多矛盾和纠纷不至于都流向司法审判，不仅缓解了法院系统解决矛盾和纠纷的负担，也减轻了法院系统司法审判的压力。

　　在俄罗斯（苏联）检察制度的发展史上，自1922年5月28日苏维埃俄国根据《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国检察机关条例》建立检察机关以来，“一般监督”一直都是苏联检察机关最主要的检察职能。[18]1991年底，苏联解体，新的俄罗斯独立。1991年11月15日， 俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国最高苏维埃通过了《关于组建俄罗斯联邦统一检察机关体系的决议》。[19]1992年1月17日，俄罗斯联邦最高苏维埃通过了《俄罗斯联邦检察机关法》，其继续保留规定了检察机关的一般监督职能。[20]不同的是，在1992年的《俄罗斯联邦检察机关法》中，尽管保留了对有关国家机关和公职人员的监督，但是去除了一般监督中被俄罗斯联邦学者认为“最令人厌恶”的对社会组织、正当社会活动和公民的监督。[21]

　　根据现行《俄罗斯联邦检察机关法》的规定，[22]检察机关一般监督的对象包括：各联邦部、国家委员会、局和其他联邦执行权力机关，俄罗斯联邦主体代表权力机关（立法权力机关）和执行权力机关，地方自治机关，军事管理机关，监督机关以及上述机关的公职人员，商业组织和非商业组织的管理机构及其领导人遵守俄罗斯联邦宪法和执行俄罗斯联邦境内现行法律的情况。另外，以上所罗列机关及其公职人员颁布的法律文件是否符合法律，也是监督的对象。[23]

　　为及时发现违法行为和促使违法行为产生的因素（原因和条件），确定在这方面有过错的人，《俄罗斯联邦检察机关法》第22条第1款赋予了各级检察长在对执行法律情况实施监督方面的第一类权限，包括：（1）在出示公务证件的情况下，自由地进入其执行法律情况受检察长监督的辖区与房屋，查阅上述机关的文件和材料，实施检查监督；（2）要求上述机关的领导人和其他公职人员：① 提供必要的文件、材料、统计报表和其他资料；② 指派专家查明已发生的问题；③ 对检察机关体系各级机关获悉的材料、投诉进行检查；④ 修正受其监督组织的活动或修正相应组织主管机构的活动；（3）传唤公职人员和公民，要求他们就违法行为做出解释。

　　为消除已发现的违法行为，消除促使违法行为产生的因素（原因和条件）以及追究违法行为过错人的责任，消除促成违法行为的原因和条件，《俄罗斯联邦检察机关法》第21条至第251条赋予了检察长在对执行法律情况实施监督方面的第二类权限，包括：（1）对与法律相抵触的法律文件提出异议，或者向普通法院系统的法院和仲裁法院提交关于宣布该文件无效的要求（提起起诉）；（2）向国家机关或其他机关送达关于消除已发现的违法行为、消除促使违法行为产生的各种因素的提请书；（3）提起行政违法诉讼；（4）提起刑事案件；（5）要求追究违法行为人法定的其他责任（违纪责任、经济责任）；（6）释放根据非司法机关的决定受到非法行政拘留的人；（7）向公职人员送达关于禁止实施违法行为的预先警告。[24]

　　通过实施一般监督这种方式，俄罗斯检察机关对行政机关的行政执法活动进行监控，有效地预防和消除了在行政执法过程中产生的矛盾和纠纷，稳定了国家的社会生活和正常的法治秩序。正如俄罗斯现任联邦总检察院检察长Ю·Я·恰依卡在其就职演说中所指出的那样，“俄罗斯联邦检察机关是国家机构中极其重要的机关之一。它已经不只一次地证明了自身的合理性、必要性和广泛需求性”，在国家政治生活中发挥着极其重要的作用。[25]俄罗斯检察机关的一般监督，“最明确地体现了由各级检察长实施的俄罗斯联邦检察监督的实质和使命”，通过实施一般监督，“俄罗斯检察机关保障作为法治国家规范基础的法律至高无上、保护个人的权利和自由、捍卫社会和国家利益的活动，得到直接地表现”。[26]

　　四、检察监督、行政法治与法治政府的实现

　　考察俄罗斯检察监督（一般监督）的历史发展以及当代实践，对中国当下检察制度的改革与建设具有重要的启发意义，因为在历史上它曾经对中国检察制度的建制有着深刻的影响。众所周知，在20世纪中叶，伴随着新中国的诞生，中国的检察制度是根据人民民主专政的理论和列宁关于社会主义检察制度的思想，在参照苏联社会主义检察制度建设的经验的基础上，并结合中国的实际情况而建立起来的。[27]由于是在参照苏联社会主义检察制度的基础上建立起来的，当时中国的检察机关也具有与苏联检察机关相类似的“一般监督”职能。

　　在建国之初，1954年《宪法》第81条规定，“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”[28] 1978年《宪法》沿用了这一表述方式，其关于检察机关法律监督的对象与1954年宪法的规定基本相同。很明显，受苏联检察制度的影响，我国检察机关设立之初也承认检察机关的“一般监督”。只是到随后1979年《人民检察院组织法》的颁行，它才改变了1954年《宪法》以来关于检察机关法律监督对象的规定。1982年《宪法》没有直接规定检察机关的组织和权限，仅仅指出“人民检察院的组织由法律规定”，从中看不出法律监督的对象。而《人民检察院组织法》则主要规定了由检察机关施行监督的法律监督客体，即各种违法犯罪行为，只是部分地规定了法律监督的对象（主要包括：公安机关、人民法院、监狱、看守所、劳改队），其他方面的监督对象则没有明确规定，需从相应的违法犯罪行为中加以分析和推测。[29]正是由于这种立法上的不完善、缺少相应的明确法律依据，检察机关在实践当中无法对行政机关的行政执法行为进行监督（“一般监督”），不能及时而有效地发现、纠正和消除行政机关在行政执法过程中的违法行为，致使大量的官民矛盾和纠纷层出不穷。

　　俄罗斯检察机关检察监督（一般监督）的实践经验表明，由检察机关对行政机关实施监督，能够有效地促使行政机关依法行政，监督效果十分明显。作为俄罗斯的“护法机关”，[30]俄罗斯检察机关对执行法律情况的监督，有效地保障了正常的社会生活和法治秩序。比如，俄罗斯检察机关仅对国有资产私有化和股份公司化立法执行情况的监督，就做了大量工作。再比如，对强制公民迁出住宅的监督，是对恪守人和公民权利与自由情况监督的组成部分。俄罗斯联邦立法规定，在这种情况下，检察长必须亲自提出起诉。与俄罗斯相比，我国行政执法机关众多，工作中的违法行为（作为或不作为）层出不穷。但是，由于我国检察机关不具备在该领域的法律监督职能或曰不具备“一般监督”职能，所以对行政执法机关执行法律的情况无法实施监督。由此可见，不具备行政执法监督职能（或曰“一般监督”职能），不符合我国检察机关作为法律监督机关的性质，也不利于我国的法治建设。[31]同时，检察机关“一般监督”的缺失，也造成行政执法过程中产生的大量官民矛盾和纠纷无法得到及时的化解，有些甚至进一步恶化为群体性暴力事件，极不利于国家的稳定与社会的和谐。

　　因此，笔者建议，应当赋予检察机关监督行政机关（行政执法行为）的职权。这不仅是健全和完善中国行政执法监督机制的迫切需要，也是发挥检察机关作为“法律监督机关”监督作用的必然要求。其实，早在上世纪90年代，就有学者批评到，“检察监督那种消极、被动的、羞羞答答的运作状况已引起社会民众的不满”。[32]2006年5月，中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（中发[2006]11号），要求各级行政机关要增强依法行政观念，尊重和服从司法审判和检察。2007年10月15日，中共十七大提出“深化司法体制改革”战略任务。最高人民检察院迅速跟进，出台了《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见——关于深化检察改革2009—2012年工作规划》，提出了以加强权力监督制约为改革重点，对内加强自身监督，对外强化法律监督职能的检察制度改革精神。可见，赋予检察机关对行政执法行为的监督职权（或曰“一般监督”职能），也是推进我国检察制度改革的现实需要。

　　事实上，我国《宪法》第129条已经明确了检察机关在我国宪政体制中的地位，即“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。而“从《宪法》原意来看，《宪法》修改者是有意将法律监督权明确授予人民检察院，并与其他监督权予以严格区别”。[33]可以说，“作为国家的法律监督机关，检察机关在性质上区别于权力机关、行政机关、审判机关和军事机关”，“检察机关代表国家行使法律监督的权力，具有鲜明的国家性”。[34]这种“法律监督机关”的宪政地位，决定了如果检察机关不能对行政机关的行政执法行为进行监督，那将是一个巨大的缺憾和不足。其实，《宪法》关于检察机关“法律监督机关”的规定，自然而言地包含了检察机关对行政机关进行检察监督的逻辑要求。[35]立足于以上《宪法》对检察机关的定位和初衷，尽管《人民法院组织法》没有明确（或明示）检察机关对行政机关的监督，却同样能够逻辑推导出检察机关对“行政执法”实施监督的内在要求和必然性。

　　综上所述，检察机关对行政执法进行监督，不仅在法律层面具有“合法性”，而且在现实层面具有“合理性”，它不仅是检察机关检察监督职能的内在要求和逻辑必然，也是完善检察监督职能和推进检察制度改革的现实需要！当然，构建检察机关对行政机关的行政执法监督制度，还要辅以法治化的保障。在这个方面，有两种做法可以考虑：第一，借鉴俄罗斯的做法，在《人民检察院组织法》中对检察机关的“一般监督”进行集中规定，在法律上明确检察机关监督的对象、客体以及检察机关为发现、纠正和消除行政机关违法行为所需的各种法律监督手段。第二，“一步到位式”立法，制定一部统一的《检察监督法》或者《检察机关监督法》，在其中列专章规定检察机关对行政机关的监督职能和职权等诸项内容。以上两种方式各有利弊，如果从长远考虑，第二种方式是倒是很不错的选择。

　　五、结语

　　目前，我国包括检察制度在内的司法体制改革已经进入关键时期；其中，检察职能的配置和完善，是我国检察制度改革中的一项重要内容、甚至是一项前提性内容。作为在我国拥有独立宪政地位的“法律监督机关”，检察机关理应在行政执法监督和法治政府的建设过程中发挥其应有的作用。必须指出的是，赋予检察机关以监督行政机关的职能（职权），并不与法治和宪政国家建设中“限制权力（控权）”的理念相悖反，而是某种意义上的补充。毕竟，检察机关在我国并不是行政机关，检察职能的补强也不是行政权的扩张。总之，通过检察机关对行政机关执法行为的“专门性监督”，能够有效地解决行政执法过程中产生的“官民”矛盾和纠纷，进而有效地促使行政机关“依法行政”，做到“有法必依，执法必严，违法必究”，从而有利于我国行政法治和法治政府建设目标的最终实现！




【作者简介】
王圭宇，男，河南禹州人，郑州大学与俄罗斯圣彼得堡国立大学(Санкт-Петербургский государственный университет, СПбГУ)联合培养2009级宪法与行政法专业博士生，郑州大学俄罗斯法律研究中心研究员。


【注释】
[1]《中华人民共和国宪法修正案（1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过）》，载《人民日报》1999年03月17日，第1版。
[2]莫于川：《行政执法监督制度论要》，载《法学评论》2000年第1期，第50页。
[3]应松年：《依法行政论纲》，载《中国法学》1997年第1期，第33页。
[4]对于《全面推进依法行政实施纲要》的法学解读，比较有代表性的可以参见袁曙宏主编：《全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社2004年版；曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本——全国“四五”普法指定读本》，中国法制出版社2004年版。
[5]莫于川：《行政执法监督制度论要》，载《法学评论》2000年第1期，第52页。
[6][英]阿克顿：《自由与权力：阿克顿勋爵论说文集》，侯健、范亚峰译，冯克利校，商务印书馆2001年版，第342页。
[7][法]孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。
[8]梁津明：《关于强化我国行政执法监督制度的思考》，载《行政法学研究》1999年第3期，第80页；杨启敬：《行政执法监督体系的构建与完善》，载《湖南科技学院学报》2008年第5期，第97页；钟荣丙：《行政执法监督体系的系统构成与完善重点》，载《湖北经济学院学报》2008年第8期，第95页。
[9]袁建波：《论行政执法的内部制约与监督》，载《成都行政学院学报》2006年第2期，第37页。
[10]李明顺、刘勇杰：《论行政监察存在的问题及对策》，载《南都学坛》2000年第4期，第58-59页。
[11]阮文杰：《人大监督存在的问题与对策》，载《鸡西大学学报》2005年第5期，第28-29页；贾瑞全：《人大监督存在的问题与对策》，载《山东人大工作》2006年第9期，第21-22页。
[12]周海生：《行政执法监督体制的制度分析》，载《山西经济管理干部学院学报》2006年第3期，第74页。
[13]韩大元主编：《中国检察制度宪法基础研究》，中国检察出版社2007年版，第38页。
[14]孙谦：《行政权受约束是法治的基础——最高检副检察长孙谦回应两会关注问题》，载“法制网” //www.legaldaily.com.cn/zt/content/2010-03/08/content_2076637.htm?node=21669，（最后访问日期：2011年6月24日）。
[15]周海生：《行政执法监督体制的制度分析》，载《山西经济管理干部学院学报》2006年第3期，第74页。
[16]石少侠、郭立新：《列宁的法律监督思想与中国检察制度》，载《法制与社会发展》2003年第6期，第3-11页。
[17][俄]Ю·Е·维诺库罗夫主编：《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第113页。
[18]См。：Развитие прокурорского надзора в России（исторический очерк）// Под редакции О·А·Галустьяна，А·П·Кзлыка， А·В·Едольцевой。 Прокурорсий надзор （третье издание）。 М： Закон и право。 2006, С。 37-77.
[19]См。：Постановление ВС РСФСР “Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР” от 15.11.1991 N 1879-1
[20]См。：Федеральный закон от 17 января 1992 г。 N 2202-I. “О прокуратуре Российской Федерации” // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г。， N 8, ст。 366
[21]樊崇义、吴宏耀、种松志主编：《域外检察制度研究》，中国人民公安大学出版社2008年版，第298页。
[22]Федеральный закон《О прокуратуре Росийской Федерации》（с изменениями и дополнениями）/ / См。：Приложение。Под редакцииЮ·Е·Винокурова。Прокурорский надзор·М：Юраит。 2008.
[23]俄罗斯联邦宪法法院于2003年7月18日通过的第13号决议指出，第21条第1款所包含的规范，允许检察长向普通法院系统的法院提出关于宣布俄罗斯联邦主体宪法（或宪章）的条款与联邦法律相抵触的申请。因此，俄罗斯联邦宪法法院第13号决议宣布，第21条第1款的上述规范不符合俄罗斯联邦宪法。См。：Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г。 №13-П // Российская газета。 2003. 29 июля。
[24][俄]Ю·Е·维诺库罗夫主编：《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第123-124页
[25]См。：Выступление действующего генерального прокурора РФ Ю· Я·Чайка на собрании федерального совета федерального собрания РФ。 О развитии органов прокуратуры // Адвокат， 2006, № 7, С。 39-41.
[26]См。：А·А·Гавриленко。Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры в России и КНР （сравнительный анализ） // Сборник научных статей международной конференции на теме “Реформа прокурорского института государств на переходнм периоде от системы плановой экономики к системе рыночной экономики” ЮИ чжэнчжоуского университета 2009 года。
[27]王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第40页；程荣斌主编：《检察制度的理论与实践》，中国人民大学出版社1990年版，第69-70页。
[28]其实，早在1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第8条就明确规定，“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检查责任。”
[29]王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第182-183页。
[30]“护法机关”，是指实施护法活动的一切机关和机构。目前，俄罗斯联邦的护法机关包括各种法院、检察机关、安全机关体系（含联邦安全局、联邦警卫局、对外情报局）、内务机关体系（含侦查搜查机关、预审机关、联邦边防局）、麻醉品流通的监督机关体系、海关机关体系、司法行政机关体系、法律适用机关（含税务机关、司法鉴定机构、公证机关、身份登记机关）和机构（民间仲裁机构、律师协会、私人侦探和保安机构、民间司法鉴定机构）等。由于俄罗斯联邦开始实行三权分立原则，法院是三种国家权力机关之一（司法权力机关），所以检察机关在其他护法机关中成为占据特殊地位的机关。См。：О·А·Галустиян， А·П·Дизлэнк。 Правоохранительные органы。М。，2006；Под ред。 кафедры правосудия и прокурорского надзора ЮИ ИГУ。 Правоохранительные органы в РФ。 М。， 2007.
[31]刘向文、王圭宇：《俄罗斯联邦检察制度及其对我国的启示》，载《中国刑事法杂志》2010年第9期，第126页。
[32]章剑生：《论影响实现行政诉讼价值目标的法律机制及其对策析》，载《法律科学》1996年第2期，第29页。
[33]韩大元：《地方人大监督权与人民检察院法律监督权的合理界限——兼评北京市人大常委会<决议>》，载《国家检察官学院学报》2009年第3期，第30页。
[34]韩大元：《法律监督是宪法赋予检察机关的神圣职责》，载《检察日报》2011年11月7日，第1版。
[35]需要指出的是，在我国，检察机关的“法律监督”也有其界限。有学者指出，检察机关的法律监督是对法律实施过程的监督，不能对权力机关（立法机关）的立法行为进行监督；同时，法律监督也不是对所有国家机关、社会组织的所有行为都可以进行监督。参见张智辉主编：《中国检察》（第18卷），中国检察出版社2009年版，第19-20页。