国有企业的立法定位——以国有企业职能为视角

【出处】《法治研究》2012年第10期
【摘要】我国国有企业在现实中承担的职能既有经济性的也有公共性的，而这两种职能本身是无法兼容的。在未来的国有企业立法中，应将公共职能与经济职能分离。公共职能应交由不向民间投资开放的特殊国企承担，承担经济职能的国有企业则要与普通企业公平竞争，其长期垄断的领域也应向民间投资不同程度地开放。
【关键词】国有企业；公共职能；经济职能；立法定位
【写作年份】2010年


【正文】

一、问题的提出

我国现阶段在经济高速增长的同时，也出现了发展中的不平衡、不协调、不可持续等问题，其中，经济结构失衡是一个基础性问题，体现在产业结构、区域结构、城乡结构、分配结构等多方面。要转变经济发展方式，实现国民经济的持续健康发展，必须进行经济结构的战略性调整。经济结构调整涉及许多方面，在各类结构调整中，都离不开一个基本的经济结构即投资结构。

我国现行投资结构的问题之一是投资主体失衡，表现为政府投资范围过宽，民间投资比例过低。这涉及到我国的所有权结构或所有制结构问题。应当说，在特定领域尤其是关系国家安全及国民经济命脉的领域，强调政府投资的主导地位是必要的，但在我国现阶段的所有权结构中，民间投资的总体规模与行业分布与政府投资相比仍有很大差距。

从现实看，所有权结构调整仍是我国经济结构调整中一项艰巨的任务。在中央政策层面，我国虽已出台了鼓励与引导民间投资发展的若干规定，有些地方政府也制定了促进与保护民间投资的地方条例，但这些政策总体上较为原则，施行中不得不依赖相关配套制度的建立。

要使国家鼓励民资发展的政策真正起到作用，必须改革相关制度，其中较为重要的改革我国的国有企业制度。在很长一段时间内，我国建立并奉行的具有中国特色的国有企业制度，集中反映了国家在处理政府投资与民间投资关系上特别优待国有企业的传统。这种倾向在后续的国有企业改革中有了较大程度缓解，但在制度层面，我国的国有企业仍存在定位不清的问题。政府投资的范围、国有企业应当存在的领域，以及国企与民企之间的关系等基本问题，在现行的法律框架内仍缺乏统一且明确的规定。这些问题如果界定不清或界定不具有一贯性，则难免存在国企排挤民企的现象，鼓励民间投资发展的政策也就难以落到实处。

二、国有企业的职能错位及其危害

我国国有企业改革经历了放权让利到制度创新[1]，再到现在的破除垄断改革阶段，历次改革中都绕不开的一个核心问题是确定国有企业与政府的关系，也即国有企业定位问题。国有企业应当承担哪些职能，其经营目标如何确立，这些问题事关国有企业改革成败，也是每次改革留给我们的深刻教训。

国有企业确立之处，其性质至少包含相互联系的两个方面：一是全民性，即国有企业的产权属全民所有，国家作为全民的代表对国有企业实行实际控制；二是公共性，即国有企业的职能具有公共性（甚至具有政治性），而不能单纯地追求营利。在1992年之后开始的股份制改革中，国有资本与其他资本绑在一起，国有企业的全民性遭到了动摇。在体制转轨中，国有企业因其地位特殊，以及产权制度改革的滞后，难以适应经济体制环境的巨大变化，公共性的定位似乎也逐渐让国有企业背上了“办社会”的沉重负担。所以在上世纪末，扭亏为盈成了国有企业的共同目标，国家出台了一系列措施来促使国有企业走向营利。[2]明确国有企业也有营利追求无可厚非，但国家的这些促进措施在取得显著成效的同时，也带来了另一个难题，即国有企业在很多领域取得了垄断地位，借助垄断地位及国家的政策保护，国有企业与民营资本展开了激励的争利活动。毫无疑问，在争夺中败下阵来的总是民营资本。[3]我国现在进行的破除国有企业垄断改革，实际上就是为了解决这一难题。这也是一次“放权让利”改革，只不过，是将国有企业的权与利逐步放还给民营企业。

从上述国有企业改革历程看，似乎每一轮新的改革都是为了消除前一轮改革的弊端，我们总是在偿还旧账。造成这种局面的原因是多方面的，但在我国三十多年的国有企业改革中，国有企业的定位始终存在模糊不清的问题。国有企业改革的核心就是给国有企业定位，定位不清势必影响改革成效，也可能留下新的隐患。简单地说，国有企业定位就是为了解决国有企业职能问题，即国有企业的经营目标应如何确定。

从我国现实看，我们可将国有企业的职能概括为政治职能、社会职能和经济职能三个方面。政治职能与社会职能是一种公共性职能，而经济职能则主要是营利性职能。我国国有企业改革表现出在这三个职能之间摇摆不定、难以取舍的倾向，而从理论上看，这三个职能显然是无法兼容的。如果试图让国有企业集三个职能于一身，则国有企业在经营中就会迷失方向。同时，既然是国有企业，不论其经济职能多么正当，其政治职能或社会职能也是难以完全剥离的，如果国有企业的经济职能已超越其政治职能或社会职能而占据了主导地位，那么，是否还有固守国有的必要，其垄断地位是否还有必要维持？这在理论上是一个很简单的问题，在我国国有企业改革中却是一个长期存在的悖论。我国目前经济结构中国有垄断企业过多，正是过分强调国有企业经济职能的表现，而在很多国有企业垄断的领域，实际上也的确不需要发挥国有企业的政治职能或社会职能了，这些领域因此当然可以完全放开。

可见，我国经济现实中出现的国有企业垄断领域过宽的问题，正由国有企业定位不清所致。具体是指，原本被定位于公共职能优先的国有企业，在经营中实现了分化，一部分仍以实现公共职能为主，另一部分则逐渐偏离了这个方向，转而以利润最大化为目标。在这一过程中，国家基于保障国有企业实现其公共职能而采取的一系列优待政策，在职能转向后的国有企业上仍然适用，结果是这些国有企业的垄断地位在国家政策的保护下步步加强，民营资本在这些垄断领域几乎没有生存空间。

在法律制度层面，国有企业定位不清的突出表现是，国有企业究竟被作为普通企业还是特殊企业看待非常模糊。我国现行法律体系中，适用于国有企业的法律既有专门的《全民所有制工业企业法》、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》等（以下简称《企业法》与《转机条例》），也有一般意义上的《公司法》及三资企业法。上述专门立法虽仅适用于国有企业，但也未将国有企业作为其他国家的“法定事业”或“法定机构”等特殊主体看待。可见在立法上，我国国有企业实际上与普通企业无异，其职能的公共性并没有体现出来。这种立法模式或立法思路，与我国建立国有企业制度的初衷不尽吻合，也不利于国有企业在现实中集中发挥其特殊职能。对国有企业来说，既然在立法上它是普通企业，争取利润最大化也就无可指责，哪怕是在政策的庇佑下。显然，这种定位是错误的，因为在其他相关法中所规定的民资准入制度以及国有企业优待政策等，是基于国有企业的公共职能而设立的，如果履行公共职能已不再是国有企业的目标，则所有的准入限制及优待政策，均丧失了适用的基础。在此情况下，仍对民营资本实行差别待遇，显然不符合法所追求的最基本的公平价值。

国有企业定位不清不仅在理论上不可取，在经济现实中也会造成危害。在现阶段，国有企业定位不清导致的行业垄断现象十分不利于我国经济结构的优化调整，因为它会严重挫伤民间投资的积极性，而在我国未来经济结构调整中，民间投资无疑是主要力量。事实上，2008年全球经济危机以来，我国出台的经济刺激计划在实施中呈现的过分倚重国有企业投资的现象，已受到人们批评，并已产生了投资总成本提高，甚至助长了成本推动型物价上涨的副作用。

此外，国有企业定位不清也会影响政府投资的公共职能的发挥。政府投资也有营利性追求，但它同时还担负着实现公共职能的使命，在很多情况下，是否盈利并不重要，重要的是公共职能能否实现。政府投资的公共职能突出体现在，它应当能够弥补市场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动结构优化与经济发展。定位不清可能导致国有企业在经营中偏离其设立时的目标追求，尤其可能出现以经济职能取代公共职能的倾向。以2008年政府四万亿元经济刺激计划为例，这笔资金大多流向国有企业尤其是央企，而且是以营利为目标的普通央企。应当说，在刺激经济发展上，国有企业的确有其优势，因为国家能够切实控制它，但前提是这些国有企业应以履行公共职能为主，而从这次经济刺激计划中受惠的国有企业，似乎并没有将公共职能放在首位，而是将这笔资金作为扭亏的契机。广大的民营企业，尤其是在经济危机中受创的中小企业，并没从危机中复苏出来。在中国，大部分企业是中小企业，如果中小企业没有复苏，很难说国家经济复苏了。

三、国有企业职能的特殊性

确定国有企业在经济体系乃至国家中的地位，必须以国有企业职能的特殊性为前提。这是明确国有企业定位的基本方法。相对于追求利润目标的非国有企业而言，国家建立国有企业显然具有特殊的社会目的。这就是，国有企业不是要实现利润最大化，而是要在某种程度上克服市场缺陷，增进社会公共利益，促进经济总量最大化和最优化，发挥其不可替代的作用。[4]换言之，如果国有企业的功能与普通企业无异，则国家就无设立国有企业的必要。同时，国有企业的功能也可能适时发生变化，如果随着经济发展，国有企业的特殊职能已无履行的必要，则这些领域同样无需坚守国有企业垄断。

进一步说，国家设立国有企业是政府经济管理职能的延伸，国有企业在很多时候应当具有类似经济管理者的地位，或成为政府管理经济的中介或工具。这种角色意味着很多国有企业在本质上并不是企业，也不宜称为企业。在这种定位下，国有企业的经营目标不是营利性的，而是公共性的。更准确地说，这种职能既不同于政府的政治职能，也不同于企业的经济职能，而是介于二者之间的一种社会性职能。西方国家对国有企业的定位大多坚持这种思路，国有企业因而被看作是一种承担特殊职能的特殊机构，有的称之为法定公司、法定机构、公法人企业、公共企业或特殊法人等。

在明确我国国有企业定位时，这种思路很值得借鉴。我国的大多国有企业，应当与西方国家国有企业一样，以承担社会职能为主。这就要求，在国有企业设立时必须坚持市场失灵原则，也即只有在存在市场失灵的领域，国有企业才有存在的必要。国有企业在经济生活中的地位，也应体现在克服市场失灵问题上。在微观层面，国有企业的经营行为应能弥补市场机制失效；在宏观层面，国家通过对国有企业投资额度的调整，可实现调节国民经济运行的目的。

另一方面，就我国国有企业来说，其公共职能不仅体现在其社会职能之上，还体现在国有企业应承担一定的政治职能。国有企业的政治职能表现在两个方面：一是关系国家安全的领域，只能由国有企业垄断；二是我国国有企业还需承担维护公有制地位的职能。国有企业的第二个政治职能由我国社会制度的性质决定。我国实行的市场经济以社会主义制度为前提，国家需要通过国有企业控制国民经济命脉，通过一定数量的国有企业及其分布的优势发挥公有制的作用。[5]国有企业的政治职能意味着，不论我国的国有企业改革进程如何推进，仍将有一部分领域需维持着国有企业的垄断地位。

社会职能也好，政治职能也好，其本质都是公共性的，这是国有企业的最重要职能。但强调国有企业职能的特殊性，并非一概否认国有企业经营的营利性。一方面，国有企业在实现第一位的公共职能之余，也应进行成本收益考虑，尽可能地创造利润，否则国有企业完全成了国家的财政负担，则国家是否还需要借助国有企业这一特殊形式来实现其特定职能就有疑问；另一方面，在我国现阶段，为保证国有资产保值增值，促进国有资本的使用效率，政府也会通过国有企业进行一些营利性投资，从而使得在一般经济领域也可能存在一些以营利为目标的国有企业。

四、特殊国企与普通国企的区分

明确了国有企业与普通企业以及国有企业之间的职能差异，有利于对我国国有企业进行准确定位。总体上，我国国有企业的职能包括社会职能、政治职能与经济职能三种，其中，社会职能是第一位的，在特殊领域也强调国有企业的政治职能，经济职能处于补充地位。就特定的某一国有企业来说，要么其主要承担社会职能或政治职能，要么和普通企业一样以营利性为目标，经济职能是不能与社会职能或政治职能并存的。

由此，我国国有企业实际上应包括两种：一种与西方国家的公共企业类似，不以营利为目标，专门履行公共职能，可称之为特殊国企；一种与普通企业一样，也追求利润的最大化，可称之为普通国企。两种国有企业的职能不同，决定了其开放程度及受到国家干预的程度也不同。

如果国有企业主要履行社会功能或政治功能，它就不能与普通企业争利，在国家法律或政策层面，就可以赋予其垄断地位。这些国有企业所经营的领域不可能对民营企业开放，因而它们也就无需与普通企业进行市场化竞争。而且，国家完全可以对这些国有企业予以特别政策支持，普通企业无权就此要求平等待遇。同时，特殊国企要想实现其特殊职能，也离不开特殊的人事管理与激励机制。在这些国有企业内部，活动着的实际上是形形色色的代理人[6]，因此其决策可能具有行政命令的色彩。国家为监督特殊国企履行公共职能，会对这些国有企业的高管人员实行行政任命。相应地，特殊国企高管的薪酬也应实行特别管理，甚至可以按公务员方式处理。[7]

我国现行的破除国有企业垄断的改革，实际上与特殊国企无关，而仅仅针对取得垄断地位的普通国企而言。普通国企虽由国家投资设立或控股，但其职能不具有公共性，其经营的领域属于竞争性领域，因此完全可以对民间投资放开。

在我国目前经济结构中，很多竞争性行业仍由普通国企垄断，对这部分国有企业，国家在法律或政策层面应将其作为普通企业看待，既无需特别管理，也不应特别优待。具体来说，应根据这些国有企业垄断地位形成的不同原因，采取不同的改革措施：如果这些国有企业经营的领域原本具有非竞争性，民间投资不愿或无力进入，例如，具有资本沉淀性或存在严重的搭便车行为，但随着经济进步及民营企业的发展壮大，这些领域已转变为竞争性领域，民营企业既愿意也有力进入，则国家应当撤回曾对这些国有企业实行的特别管理或特别优待，让其与普通企业公平竞争；如果普通国企垄断地位的形成，是参与市场公平竞争的结果，则这种地位应当允许，同时，将其视为普通的经营者，强调反垄断法的规制。此外，在可以实行市场化运作的竞争性领域，国家不应再强制设立国有企业或促使国有企业并购民营企业，如果某些国有企业基于政府的这种行为取得垄断地位，则实际上是政府滥用行政权力排除或限制竞争的结果，对此，可以按照我国反垄断法的规定进行处理。

由上可知，对我国国有企业进行定位，应坚持以职能为导向，并对不同国有企业区别对待的原则。既要承认国有企业在特殊领域存在的合理性，也不否认某些国有企业的营利性目标，关键是进行职能分化，即对承担不同职能的国有企业，实行不同的改革与管理措施。

五、立法回应：以职能为导向进行专门立法

（一）现行立法状况

国有企业定位应在立法上体现，但由于我国的国有企业除了包括类似西方国家公共企业的特殊国企之外，还包括以营利为目标的普通国企，而在立法上，这两类国有企业并没有严格区分，所以我国现行国有企业立法不仅比较分散，也未能体现国有企业尤其是特殊国企的特殊性。

这种状况与国有企业定位不清有直接关系。因为我国很多国有企业仍有营利性追求，这些国有企业与普通企业实际上没有差别，因而适用于国有企业的立法自然包括《公司法》及三资企业法。但同时，我国在法律或政策层面并未对普通国企与特殊国企作严格区分，而是将二者都作为与普通企业相对应的国有企业看待，这在法律适用上难免会产生一个难题，即以承担公共职能为主的特殊国企是否仍要适用《公司法》及三资企业法的规定。理论上，《公司法》及三资企业法应属于普通的商事企业法，其适用的主体应是营利性企业。但是，我国的公司法显然不是单纯的商事企业法，因为它明确将国有企业作为规范对象，但又未区分普通国企与特殊国企。

可见，从实质意义上来说，我国的国有企业法与公司企业法之间是相互交叉的。实质上的国有企业法既包括《企业法》、《转机条例》以及《企业国有资产法》，也包括《公司法》及三资企业法中规范国有企业的内容；而我国现行的公司企业法体系，不仅包括适用于普通企业的商事企业法，也有笼统规定适用于国有企业的性质不甚明确的国有企业法规范。

我国现行立法上的混乱现象，正是国有企业定位不清所导致的，也即没有找准国有企业的职能定位，没能区分不同的国有企业类型，以适用不同的法律。从理论上看，特殊国企以履行公共职能为主，它与普通企业的经营目标是完全不同的，因而不应适用普通商事企业法的规定，而应当进行专门立法。同时，普通商事企业法应专门调整营利性企业，而不应涉及企业的特殊职能，至于企业的投资是国有还是民有，则无需过问。

（二）未来立法方向

未来的国有企业立法或公司法修订中，应尽可能改变现行的混乱现象。基本方向是，应按企业职能立法，而不是按企业投资主体立法，也不能将企业职能与企业投资主体混合进行立法。具体来说，一方面要剥离现行公司企业法中适用于国有企业的法律规定，还原公司企业法纯粹的商事法面貌；另一方面要对现有的国有企业法规范进行整合，进行必要的增删移修工作，形成专门适用于特殊国企的专门立法。至于普通国企，因其从事营利性经营活动，适用商事企业法即可。

对特殊国企进行专门立法，是由特殊国企职能与普通企业目标不相融这一特殊性决定的。我国现行的《企业法》与《转机条例》虽然专门适用于国有企业，但一方面，该法并未将特殊国企从国有企业中所有国有企业中分离出来予以单独规制；另一方面，随着政府职能的转变，《企业法》和《转机条例》所规定的企业管理体已没有现实基础。而且，特殊国企未来分离出之后，其范围也不限于工业企业。[8]因此，在专门立法的框架之下，《企业法》与《转机条例》可予以废除。

至于《企业国有资产法》，其主要宗旨是规范经营性国有资产的管理与监督，而经营性国资在我国既存在于普通国企中，也存在于特殊国企中，故该法对国有企业的种类未作区分，而统一使用“国家出资企业”的提法。显然，《企业国有资产法》的内容对普通国企与特殊国企都是一体适用的。只不过，该法同时规定，“国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中”，这体现了我国国有企业改革中逐步将特殊国企从普通国企中独立出来的趋势。在国有企业管理者选择上，《企业国有资产法》也专对国有独资企业及国有独资公司作了特别要求，即高管任免权的主体属于“履行出资人职责的机构”，具体即是指国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构。由于特殊国企一般应采取国家独资形式，故这种规定也适用于特殊国企的人事任免。但是，在《企业国有资产法》中，各级国有资产监督管理机构不再是监管者，而成了出资人，所以，这种规定实际上并未体现国有独资企业或公司高管任命上的行政模式。[9]可见，从《企业国有资产法》的具体规定来看，有些内容体现了特殊国企的特殊性，有些内容则未对国有企业进行职能上的区分，一体适用的混乱性在该法中也有体现。如果未来对特殊国企专门立法，则《企业国有资产法》的相关规定应予以修正。

专门立法的具体模式，从其他国家经验看，主要有两种：一是制定统一的特殊国企法，所有特殊国企均适用该法；二是一一立法的模式，即为每个特殊国企单独立法。两种立法模式各有利弊，统一立法成本较低，能将特殊国企与普通企业在总体上进行区分；一一立法能分别体现每个特殊国企的特殊功能，具有针对性，但立法数量较大，成本较高。

就我国现实来说，不论采用哪种立法模式，都需要与现有法律制度进行协调。我国特殊国企数量较多，大多已按照行政命令设立并运行多年，再对它们一一立法，负担可能较大，统一立法是更合适的方式。但另一方面，在我国现行法律体系中，虽然特殊国企及特殊国企法的概念还未确立，但实际上已经存在一些专门针对特殊国企的立法，如《中国人民银行法》、《邮政法》、《铁路法》、《烟草专卖法》等就具有类似特殊国企法的性质。因此，在统一立法时，必须处理好这些现行专门法与统一法之间的关系。

六、相关配套措施的跟进

以职能为导向定位国有企业，意味着只有在一些特殊行业才有维持国有企业垄断地位的必要。真正意义上的国有企业应当是特殊国企，其存在领域是十分有限的。在统一立法中，必须对特殊国企的存在范围作出明确界定。

具体来说，特殊国企应主要限于两块：一是关系国家安全的领域；二是市场不能有效配置资源的领域。其中，国家安全又包括政治安全和经济安全两种，前者主要包括船舶制造、核工业、兵器装备制造、电子信息技术、航天军工等军工行业，后者主要涉及印钞造币及重要战略资源（如黄金、石油开采）等领域。对这些领域，国家可设立国有独资公司或控股公司，以保持绝对控制地位。市场不能有效配置资源的领域，主要是指民营资本不愿或无力进入的领域，如纯公共产品领域，以及大型基础设施建设领域。对这些领域，国家没有必要设立国有独资公司，只要保证控制地位即可。同时，随着经济发展，市场不能有效配置资源的领域会表现出动态性，因而这些领域设立特殊国企也不是绝对的。特殊国企只应存在于非竞争领域，如果非竞争领域已转化为竞争领域，则就应破除国有企业的垄断。

对国有企业的上述定位意味着，我国目前大部分国有企业垄断的行业，需不同程度地开放，甚至国有企业应主动退出。换言之，那些不承担公共职能的国有企业，应被作为普通企业看待，需要与普通企业之间公平竞争，不得再享受国家的任何特别优待。这是我国当前国有企业改革的方向。

鉴于国有企业垄断现象在我国较为普遍，破除垄断不能仅依赖普通国企的主动退出，还要以法律手段促进民间投资进入垄断行业，通过自由竞争淘汰一些普通国企。也即主动退出机制与被动退出机制应当相互结合。在现阶段，被动退出机制的建立与完善，依赖于民间投资促进立法的加强。在法律制度层面，可采用的核心手段主要有两个：一是放开或降低非竞争领域的市场准入限制；二是对民间投资实行公开透明的优惠扶持政策。

这两个手段其实早就在用了。2005年的“非公36条”和2010年的“新36条”，均以支持与鼓励民间投资进入垄断行业为主要内容，并都规定了放宽市场准入与扶持政策两方面的制度。如果说“非公36条”对民间投资的开放程度还有所保留，“新36条”则几乎全部放开了限制，甚至民间资本进入国防科技工业领域也是受到鼓励的。很显然，现在的关键是执行，执行是要将这些政策落到实处。因为不管是“非公36条”还是“新36条”，都仅为垄断行业的民资进入提供了一种可能性，其内容从整体上看仍然缺乏政策细节的支撑，在一些关键领域也规定得较为抽象。要将这种可能性转化为现实，就必须依赖一系列具体的措施。就市场准入来说，应坚持“宽进严管”的原则，清理以前的准入制度、设置新的准入制度，并加强对准入后民资的监管。至于优惠扶持政策，不仅要有，还要尽可能地细，要真正体现扶持的本质。

七、结论

破除国有企业垄断必须先解决国有企业定位问题。在我国三十多年的国有企业改革中，国有企业定位始终表现出在政治职能、社会职能和经济职能之间摇摆不定、难以取舍的倾向。国有企业定位必须以国有企业职能的特殊性为前提。总体上，我国国有企业的职能包括社会职能、政治职能与经济职能三种，但社会职能是第一位的，在特殊领域也强调国有企业的政治职能，经济职能只能处于补充地位。就特定的某一国有企业来说，经济职能也是不能与社会职能或政治职能并存的。以此为基础，我国现行国有企业可分为两种：一是专门履行公共职能的特殊国企；一是与普通企业一样追求利润最大化的普通国企。两种国有企业职能不同，开放程度及受到国家干预的程度也不同。

国有企业定位应在立法上体现，为此，我国现行国有企业立法的混乱局面应予以改变，基本方向是进行特殊国企的专门立法。至于普通国企，其从事营利性经营活动时与普通企业无异，适用商事企业法即可。这同时也意味着，国家不应对普通国企给予特别优待，我国目前很多垄断行业，实际上是由普通国企垄断的可竞争领域，这些领域应不同程度地向民间投资开放。




【作者简介】
焦海涛，安徽大学法学院副教授、法学博士。


【注释】
[1]这一阶段的国企改革始于1992年之后，中共十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，国企改革也跳出了“放权让利”的思路，开始在两个方面展开了新一轮的改革：一是对国有小企业进行产权制度改革；一是对国有大中型企业进行建立现代企业制度试点。
[2]1997年9月，中共十五大提出，用三年左右的时间通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。主要措施包括：大幅度提高出口退税率，多次降低银行利率；淘汰落后生产能力，关闭中小企业；国家通过核销银行呆坏账准备金，推动企业的兼并破产工作；加大下岗分流、减员增效的力度，把多余的人员减下来；实施债权转股权，改善资本结构等。
[3]2009年的“国进民退”争论，实际上就是对近期来民营资本败给国有企业的一系列事件在理论上的集中反映。
[4]杨励、刘美珣：《国有企业的特殊性与我国国有企业的布局定位》，载《清华大学学报》（哲学社会科学版）2003年第2期。
[5]王红一：《我国国有企业的政策定位与若干立法问题探析》，载《河北法学》2002年第2期。
[6]周其仁：《公有制企业的性质》，载《经济研究》2000年第11期。
[7]国企高管薪酬是否过高在我国已争议多年，随着2008年全球金融危机影响的加深，国企业绩下滑，国企高管的高薪再次引起各界热议。争议焦点集中于国企高管的行政化任命和市场化付薪之间的矛盾。也就是说，如果将我国国企作为特殊企业看待，实行高管行政任命，则高管薪酬也应特别管理；相反，如果国企高管实行市场化付薪，则国企与普通企业相同，高管行政任命就缺乏合理基础。
[8]王红一：《我国国有企业的政策定位与若干立法问题探析》，载《河北法学》2002年第2期。
[9]在我国《企业国有资产法》的起草过程中，国资委的定位成为主要争议焦点。对此有三种观点：一是将国资委仅作为代表国务院的出资人，只负责经营活动；二是国资委仅定位为行政部门，即监管人；三是将国资委作为同时拥有出资人和监管人的双重角色。《企业国有资产法》最终采纳了第一种观点，但这种做法是否合理，学界仍在争论。