隐性超期羁押的法律规制研究
发布日期：2012-11-19 文章来源：互联网
【出处】《河北法学》2010年第10期
【摘要】隐性超期羁押是超期羁押的一种，是指采用违法的手段，规避刑事诉讼法的办案期限，以形式上的不超期掩盖实质的超期羁押。其产生的原因有主观和客观两个方面。纠改隐性超期羁押的对策是：树立现代法治社会的执法理念；修改法律，建章立制；强化检察监督等。
【关键词】隐性超期羁押；立法完善；检察监督
【写作年份】2010年
【正文】
近几年，最高人民检察院、最高人民法院、公安部等在全国范围内开展了清理整顿超期羁押的专项活动。经过各方努力，明显的违法超期羁押的现象已得到有效的遏制，但另一种危害更大、隐藏更深的隐性超期羁押则依然存在，且有蔓延之势。因此，研究隐性超期羁押的法律规制问题，对于完善我国刑事诉讼法律制度，保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，维护司法公正，更好地构建和谐社会具有非常重要的意义。
一、隐性超期羁押面面观
隐性超期羁押指的是刑事诉讼中有关专门机关和办案人员，采取规避法律规定或编造理由的方法取得延长羁押法律手续的超期羁押，以形式上的不超期羁押掩盖实质上的超期羁押。隐性超期羁押在侦查阶段、审查起诉阶段和审判阶段都不同程度地存在。
在司法实践中，隐性超期羁押主要表现为以下几种：第一，无期羁押。由于立法的疏漏，造成羁押期限不受约束。如有些重大复杂案件的请示汇报、死刑复核案件的审理、处理管辖权异议、人民法院自行决定延期审理的次数、监狱办理服刑人员又犯罪的案件等，都没有明确的期限限制。第二，借期羁押。有的办案机关由于种种原因在自己办理的环节不能如期结案，便与其他环节的办案机关协商借用办案期限。如公、检、法办案人员互借期限、上下级检察机关移送管辖期限互借等。第三，延期羁押。有的办案人员因责任心不强、业务不精或者案件数量多等原因，不能在法定期限结案时，就以种种理由延长侦查期限。如对不符合刑事诉讼法第126条、第127条规定的普通犯罪嫌疑人，提请省级人民检察院批准延长侦查期限，加之刑事诉讼法规定可以延长办案羁押期限的情形用语含糊不清，导致办案期限延长，产生隐性超期羁押现象。
以上这些表现是隐性超期羁押的常见现象，从隐性超期羁押的概念和表现可以看出，隐性超期羁押在很大程度上存在着主观的故意，办案人员对此往往是经过精心设计和策划的，此种超期羁押貌似合法，因此，其发现和纠正的难度就更大。可见，隐性超期羁押的危害程度往往超过一般的超期羁押，其披着合法的外衣，实质与立法精神严重相悖，它严重侵犯犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，影响司法公正和效率，损害了法律的严肃性和权威性。
二、隐性超期羁押产生的原因
导致隐性超期羁押产生的原因很多，归纳起来不外乎主、客观两大方面。
（一）主观方面的原因
1．“有罪推定”的思想根深蒂固
尽管1997年刑事诉讼法第12条已作出明确规定：“未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪”。但由于受封建的有罪推定思想的影响，长期以来，许多办案人员头脑中“有罪推定”的观念根深蒂固，常常坚持“犯罪嫌疑人、被告人就是罪犯”，羁押是为了更好地实现对犯罪嫌疑人、被告人刑事责任的追究。司法实践中，当没有足够的证据证明被羁押人有罪时，办案人员就会“宁枉不纵”，宁肯多次退查，也不愿作无罪处理。
2．“人权保护”观念淡漠
《世界人权宣言》第1条明确规定：“人皆生而自由：在尊严及权利上均为平等”。第9条还规定，任何人不应受到任意的逮捕和羁押。依照国际准则的规定，审前羁押是一种例外的做法。而我国刑事诉讼中，羁押是常态，羁押率居高不下。有些办案人员认为羁押有利于打击犯罪，有利于维护社会稳定，而隐性超期也只是针对了少数人，在牺牲少数人的人权以保护大多数人人权的观念支配下，少数人的人权就成了牺牲品。
3．重实体、轻程序观念仍未根本改变
由于受历史和传统法律文化等因素的影响，在诉讼价值上，我们历来强调惩罚犯罪、有罪必罚，而轻视程序自身独立的价值，认为所有的程序设计都只是为了有助于查明案件事实真相，及时、有效地惩罚犯罪。由于受此观念影响，在司法实践中，办案人员往往更多地关注定罪量刑等实体问题，而对于案件中有关羁押、审结期限等法定程序性规定缺乏足够重视。这就导致一些办案人员对不符合刑事诉讼法关于延长羁押期限、重新计算羁押期限、退回补充侦查条件的案件，用违法手段规避刑事诉讼规定的办案期限，随意延长羁押期限。
（二）客观方面的原因
1．立法上的缺陷
（1）羁押期限与办案期限没有进行严格的分离
我国刑事诉讼法对于侦查阶段的羁押期限有较明确的规定，而关于审查起诉和审判阶段的羁押期限没有规定，仅仅明确了办案期限。羁押期限与办案期限本是两种不同的期限，但由于法律对两者没有进行严格的分离，同时刑诉法中有关办案期限的规定又存在很多界定不清的地方，致使羁押期间严重地依附于办案期间，完全服务于侦查、审查起诉甚至审判的需要，而将羁押是为了防止发生新的社会危害，保证诉讼顺利进行的本来功能抛到了一边{1}，从而导致隐性超期羁押现象大量发生。
（2）羁押期限的不确定性
我国现行刑事诉讼法虽然对拘留、逮捕后的羁押期限作了明确的规定，但又规定了在多种情况下，可以将此期限延长的情形，同时又规定了在许多情况下可以重新计算羁押期限。由于法律对各种羁押期限都规定了大量弹性很大的，甚至是模糊的延长条款，而法律又没有规定羁押必须遵守的最高期限，这使司法实践中有些案件的羁押期限被无限制地延长，导致有些案件的羁押期限超过，甚至远远超过被迫诉人可能判处的刑期{2}。
（3）我国的羁押制度没有贯彻比例性原则
羁押制度的比例性原则，是指是否予以羁押以及羁押的期限要与可能判处的刑期相适应。这是一项保障被追诉者权益的实体性原则，我国刑事诉讼法中有关羁押的规定却没有体现这一重要原则。虽然法律对羁押期限及延长的条件作了原则性的规定，但在司法实践中，羁押期限的延长一般多以案件重大复杂、侦查困难等保证诉讼活动顺利开展为理由，而很少或根本不考虑犯罪嫌疑人、被告人所犯罪行的严重程度与将来可能判处的刑罚幅度是否相适应{3}。
（4）刑事羁押缺乏完善的权利救济制度
英国有句法律谚语：“无救济即无权利”。权利救济制度是防止公民人身自由和合法权利被非法剥夺或限制的重要措施，是犯罪嫌疑人、被告人应该享有的一项重要的诉讼权利。我国刑事诉讼法虽然规定了被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其聘请的律师等可以为其申请取保候审，有权要求解除或变更强制措施，但法律却没有规定他们应向哪个机关提出，如何提出，有关机关应在多长时间内作出决定，如果当事人对决定不服又如何进行救济等，致使该项救济权利无法实现。
2．检察监督缺乏权威性和有效性
我国宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。刑事诉讼法第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。《中华人民共和国看守所条例》第8条规定：“看守所的监管活动受人民检察院的法律监督”。由此可见，监督超期羁押是检察机关一项法定的职责，但是由于长期的历史原因造成对检察权的限制，有关法律、法规又没有规定具体、有力的监督措施，检察机关发现超期羁押现象，只能通过看守所间接地了解，检察机关的法律监督仍沿用发纠正违法通知书的方式，监督的效果不明显。
3．社会及案件等方面的原因
随着经济的发展，人口流动性大大增强。对涉嫌犯罪的外来流动人员而言，因其没有固定的居所、没有固定的单位，很多情况下也找不到符合条件的担保人，因而对其很难适用监视居住或取保候审等强制措施。为了防止犯罪嫌疑人逃脱，保证诉讼的顺利进行，司法实践中对绝大多数涉嫌犯罪的外来流动人员适用逮捕几乎是唯一的选择。
我国目前正处于经济转轨时期，在诸多因素的共同影响下，刑事案件的发案率呈现逐年上升、居高不下之势，而其中高科技、智能型犯罪逐渐增多，案件复杂程度较以往相比大幅度提高。而长期以来国家对司法资源的投入严重不足，现有的执法力量绝大多数处于超负荷状态，可用警力严重不足，办案经费难以得到保障，侦查技术、侦查装备还相当落后，致使许多案件往往无法按期完成。办案人员为了防止办理的案件被贴上超期羁押的标签，只有在法律框架内寻求解决，如侦查、起诉、审判三部门利用相熟关系，互借羁押期限。
三、解决隐性超期羁押的对策
（一）树立现代法治社会的执法理念
导致隐性超期羁押现象的原因之一就是执法理念的偏差。要根治这一现象，首先要解决的就是执法理念的问题。长期以来，受强调国家利益、社会利益至上的传统价值观念的影响，我国的刑事司法制度一直偏重于打击犯罪，许多办案人员“有罪推定”的思想根深蒂固。然而，现代社会的司法活动应该崇尚公正与文明，我们应树立多元平衡的价值观、现代化的刑罚观。要控制和减少隐性超期羁押现象，执法者应树立现代法治理念，尤其是无罪推定原则应扎根于执法者的脑海里。我们应从思想上摒弃同态复仇报应论的执法理念，改变过去那些带有偏见的办案思路和习惯，不能认为犯罪嫌疑人、被告人就是罪犯，他们在诉讼过程中应该享受公平的待遇。
保障人权，反映的是现代法治思想的精神实质，是现代法律思想、法律制度、法律文化的重要内容和根本要求。隐性超期羁押是对在押人员人权的严重侵犯。在对羁押制度进行构建的时候，必须要将人权的正当维护作为重要的评价标准和价值目标，从而真正实现保障人权与控制犯罪相平衡的目标。在全世界高呼人权至上，人权保障已写入基本法的今天，我们应牢固树立以人为本、权利大于权力、人权保障优先的执法理念。
司法公正不仅包括结果的公正，同时也包括程序的公平与正义。程序公正不仅可以保障实体公正的实现，而且也体现了对法治精神的维护和对当事人权利的尊重。司法实践中广泛存在的滥用退查、延期等貌似合法的程序掩盖超期羁押之实绝不是程序公正的内容，而是对程序公正的扭曲，是漠视甚至是对被羁押人员正当权利的践踏。我们应坚持在刑事诉讼活动中取证、举证、质证、认证的有关程序都必须具有正当性，诉讼活动中与证据有关的各项规则，对所有当事人来说都应该是公平的，当事人都应享有平等的举证和质证的权利与机会。
（二）修改法律、违章立制
1．明确区分羁押期限与办案期限
刑事诉讼法中应将羁押期限与办案期限严格分开。办案期限可以规定得相对宽松，基于诉讼的需要，符合法定条件的可以予以延长。而羁押期限则应规定得比较严格，且法律不宜出现模棱两可的解释。办案机关如在法定期限内不能及时结案的，应该将犯罪嫌疑人，被告人立即解除羁押，变更适用其他的强制措施。与此相适应的，我们应修改刑事诉讼法中的有关取保候审、监视居住的适用条件，应以取保候审、监视居住为原则，以羁押为例外，从根本上降低我国居高不下的羁押率。
2．进一步明确羁押期限
为了防止侦查机关规避法律而产生隐性超期羁押，更好地维护被羁押人的合法权益，建议清除刑事诉讼法中的模糊语言，代之以简洁、明确、操作性强的法律用语。另外，立法上应对羁押的最长期限作出明确的界定，并且不能延长或者重新计算，超过此期限的，必须变更强制措施。
3．确定羁押适用的比例性原则
羁押犯罪嫌疑人、被告人的目的在于防止其逃跑、自杀、毁灭罪证或继续进行犯罪活动，保证刑事诉讼活动的顺利进行，它是一种暂时预防性措施，不带有惩罚性，决不是为了在此期间的惩治或矫正。建议在修订刑事诉讼法时，在确定法定羁押措施的期限上，应严格贯彻比例性原则。根据此原则，在适用羁押时，必须有法定的羁押理由；在羁押与非羁押措施之选择上，应以非羁押为原则，羁押为例外；在不得不适用羁押措施时，必须使羁押的期限与可能判处的刑期相适应。在立法上应明确规定，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限最高不得超过其被指控之罪法定最高刑的三分之一{4}。
4．构建羁押的司法审查机制
在隐性超期羁押大量发生的今天，构建具有中国特色的以检察机关为主体的羁押司法审查制度已迫在眉睫。
（1）将公安机关的拘留措施交由检察机关审查批准
公安机关是行政机关，它所行使的剥夺公民人身自由的拘留行为却没有纳入司法审查的领域，这是造成我国隐性超期羁押的根源之一。建议刑事诉讼法规定，公安机关适用拘留措施的，应当事先报请检察机关审查批准，原则上使拘留实施权与拘留决定权相分离。紧急情况下，需采取拘留措施的应在拘留后立即报检察机关审查。检察机关认为其采取措施不当的，有权要求其说明理由，理由不成立的，依法监督纠正。公安机关认为检察机关审查处理决定错误的，可以向作出决定的检察机关申请复议，如不服复议决定的，可以向上一级检察机关申请复核。同时，对于侦查羁押期限的延长重新计算，不应由公安机关负责人决定，应明确规定须由检察机关审查和作出决定。
（2）建立检察机关审查羁押的听证程序
为了提高检察机关作出羁押决定的正确率，建议检察机关严格羁押的审批程序。检察机关在审查决定是否羁押时，可以引入司法审查的诉讼方式，建立羁押的听证制度。公开听证程序由检察机关主持，控辩双方同时到场，检察机关既要听取侦查机关要求适用羁押的事实和理由，也要听取被追诉人及其律师提出的意见和理由，被害人或其代理人也可以参加听证发表意见；双方可以进行辩论，必要时还可以传唤证人、鉴定人到场；最后，检察机关在听证的基础上，根据事实和法律，作出是否批准羁押的决定。对于检察机关的羁押决定，被追诉人及其律师有权向人民法院提出申诉和控告，人民法院有权对检察机关的决定进行司法审查并作出裁判。
（3）明确检察机关自侦案件的逮捕决定应接受法院的司法审查
依现行的法律规定，检察机关对自侦案件有权适用逮捕措施，则存在检察机关自行侦查、自行决定逮捕的现象，不符合权力制约的要求，也难以防止逮捕权滥用等问题，立法对此必须作出修改。我们认为，在不改变现有司法体制的情况下，为解决这一问题，立法应规定：检察机关自侦案件的逮捕决定权，由负责侦查的检察机关来行使，如果犯罪嫌疑人不服的，可以向法院申请撤销。法院经过审查（可以采取听审程序等方式加以审查）后，如果认为对犯罪嫌疑人依法不应当予以逮捕的，有权裁定撤销检察机关的逮捕决定。上述做法虽然可能增加法院的负担，但是符合权力制约和司法审查原则，可以大大减少隐性超期羁押现象的发生，更好地保护当事人的合法权利{5}。
5．完善羁押的权利救济制度
完善羁押的权利救济制度是保障被羁押人合法权利的重要举措，我们应当借鉴国外的先进经验和联合国有关公约的规定，并结合我国的实际情况，从以下几个方面完善我国的羁押权利救济制度：
（1）完善和保证被羁押人的申诉权。立法应赋予被羁押人对强制措施不服的申诉权，在被羁押期间，被羁押人及其律师有权向作出决定的检察机关申请解除羁押或变更强制措施，对于检察机关拒绝其申请的，被羁押人有权向法院提出申诉。如果被羁押人认为对其实施的羁押已超过法定羁押期限，有权要求作出羁押决定的检察机关解除羁押，如果检察机关拒绝的，被羁押人及其委托的律师有权向法院提出申诉。同时立法应明确规定检察机关对申请进行审查并作出决定的时间以及法院对申诉进行审查并作出裁定的时间。
（2）建立非法证据排除规则。在我国司法实践中，超羁押期限采集的证据没有被依法排除，超期羁押成了办案人员取证的附属工具，以羁押的手段违法取证是造成超期羁押尤其是隐性超期羁押的一个很重要的诱因。我们认为对超羁押期限获得的犯罪嫌疑人、被告人的供述视为非法证据，不予采信，减少其通过超期羁押所获得的非法利益。绝对排除这类证据，有利于从源头上遏制隐性超期羁押。
（3）建立超期羁押责任追究制。尽快制定和完善超期羁押责任追究制是纠正隐性超期羁押的必然要求。明确超期羁押责任追究主体、责任承担者、追究责任的条件、责任承担的形式、责任追究的程序等。如果说超期羁押是我国司法实践中的一个“顽症”，则超期羁押责任追究制无疑就是一剂治“顽症”的猛药。
（4）完善超期羁押的国家赔偿责任。《国家赔偿法》第17条第（一）项规定，因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的，国家不承担赔偿责任。我国刑事诉讼法规定，对一切案件都要重证据，重调查研究，不轻信口供。仅凭当事人的虚伪供述就定案，司法机关就负有不可推卸的违法责任，亦倒置了无罪推定原则确立的该由控方所负的举证责任。因此，我建议第17条第（一）项的规定应修改为：因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的，可以减轻国家赔偿责任。
《国家赔偿法》第17条第（三）项规定，依照《刑事诉讼法》第11条（修订后的第15条）规定不追究刑事责任的人被羁押的，国家不予赔偿。我们认为，对刑事诉讼法第15条列举的以下两种情形予以羁押，即使没有追究刑事责任，也应当纳入国家赔偿的范围：第一，情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪的；第二，依法《刑法》告诉才处理的犯罪，没有告诉的。因为以上两种情形，要么不构成犯罪，要么专门机关根本就不应该或者不能够主动去追究刑事责任，在这种情况下，司法机关仍然予以羁押，显然在判断上存在重大的失误或者是公然漠视公民的人身自由权，予以国家赔偿理所当然。因此，在《国家赔偿法》第17条第（三）项中建议删除以上两项免责事由{16}。
（三）强化隐性超期羁押的检察监督制度
1．强化检察监督，赋予监督权威性和有效性
人民检察院是专门的法律监督机关，在我国法治建设中，担负着重要的监督职责。对于纠正超期羁押，尤其是隐性超期羁押，检察机关责无旁贷。实践证明，我国检察机关强化法律监督，抓住社会和人民群众关注的超期羁押难点问题，这对于维护公平正义，解决司法不公，保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益是十分必要的。但由于方方面面的原因，致使检察监督乏力。我认为，在当前隐性超期羁押普遍存在的情况下，应赋予检察监督以纠正权和督促权，保障检察监督的强制性和有效性，从制度上杜绝超期羁押现象的产生。检察机关在审查侦查机关移送的相关材料时，应把羁押期限的规范作为纠防重点，加强监督，避免在延长羁押期限问题上成为侦查部门的“橡皮图章”。对于超期羁押案件，检察机关向办案单位提出纠正意见后，办案部门应在规定的时间内予以纠正，否则检察机关有权决定释放被羁押人，并依法追究有关人员的法律责任。对超期羁押造成被羁押人伤残、死亡或其他严重后果的，检察机关应根据对事件判断的结果决定是否依法进行立案侦查。
2．改革换押制度，实行谁送案谁换押
现行的换押制度，实行的是“谁收案谁换押”，犯罪嫌疑人、被告人在换押前属于原办案机关管辖，因未及时换押而发生的超期羁押问题，与收案机关无关，因此，其主观上往往存在懈怠。实践中，收案机关大都利用到看守所提讯犯罪嫌疑人、被告人的机会，顺便办理换押手续。人民检察院在开展预防和纠正超期羁押工作中，一个最棘手的问题就是换押时间难以掌握，使得换押这一诉讼羁押期限监督机制难以客观反映诉讼阶段的变更，换押制度难以落实，无法认定造成超期羁押的责任主体。建议改革换押制度，实行谁送案谁换押，即由送案机关办理换押手续，送案机关决不希望案件已经移送给收案机关后，办案期限仍然算在自己头上，自己并未超期却可能要为收案机关承担超期羁押责任，调动其及时办理换押手续的积极性、紧迫感。从而使监所检察部门及时了解案件的延期情况和所处的诉讼环节，全面、准确掌握犯罪嫌疑人、被告人在各诉讼阶段的羁押时间，督促办案机关严格遵守有关羁押期限，及时发现和纠正超期羁押情况，杜绝隐性超期羁押。
3．建立检察机关内部配合制约机制
我国检察机关是法律监督机关，检察权的每一项具体的权能中都体现着法律监督的实质，每一项法定的检察权能都是法律监督权的具体表现形式，我们应当坚持检察权的全部权能都统一于法律监督权。检察业务工作与法院不同，法院是“并联”式，内部各部门业务基本无关；检察工作则是“串联”式，内部各部门业务之间相互有程序上的递进关系。根据检察工作的特点，要强化后递环节对前递环节的监督制约，同时还要创造检察机关内部非诉讼程序的制约形式。检察机关内部各部门为了更好地履行法律监督的职责，应当建立起互相配合、互相制约的机制。对于需要由不同部门办理的案件，应当明确每个部门承办案件的具体时间界限，在明确各自责任的基础上加强协作。自侦部门与刑检部门，监所部门与刑检、自侦部门之间要建立健全案件移送制、执行情况告知制、案件阶段情况通报制、防超期羁押预警制。
4．加大改革监督方法，提高监督实效
为有效地纠正和防范隐性超期羁押，我们应当继续坚持检察机关在司法实践中创造的许多好的、行之有效的经验和做法，如重庆的“一证通”制度、上海在公检法之间建立资源共享的“羁押数据共享信息平台”、蚌埠市使用“展示板”制度等。除此之外，我认为还可以从以下几个方面人手，以进一步提高监督实效。第一，强化落实超期羁押举报制度，加大责任追究力度。要求检察院向社会公布举报超期羁押的电话和电子信箱，将清理和纠正超期羁押尤其是隐性超期羁押置于人民群众和新闻媒体的监督之下，而且，检察机关必须在规定时间内给举报人答复；另一方面，对举报的超期羁押查证属实的，要追究办案人员和主管领导的责任，触犯刑律的要坚决追究刑事责任。第二，实行定期检察制度。承担职责的监所检察机关，应当对看守所羁押的犯罪嫌疑人、被告人的情况进行检察，发现已经超过或者可能超过其应被羁押的期限的，应当要求案件承办单位立即变更羁押措施。第三，将超期羁押的检察监督纳入人民监督员的监督范围。检察院的人民监督员办公室应定期收集在押犯罪嫌疑人、被告人从被采取羁押措施到执行等各个办案环节的进展情况，及时建立其羁押情况动态档案，供人民监督员查阅。要与监所检察部门建立联系制度，邀请人民监督员视察羁押场所，开展专项执法检查，了解是否有超期羁押的现象，人民监督员一经发现有超期羁押现象并提出意见的，应立即启动监督程序，切实建立起防止和纠正超期羁押的刚性监督机制。
【作者简介】
岳岭（1969—），男，江苏徐州人，江苏省镇江市人民检察院副检察长，法学硕士，研究方向：检察理论与实践。
【参考文献】
{1}刘丽梅．根治超期羁押保障犯罪嫌疑人权利（J）．吉林公安高等专科学校学报，2005，（3）．
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{6}马长生．刑事检察环节的人权保障（A）．张智辉．中国检察——自由裁量与人权保障·第8卷（C）．北京大学出版社，2005．267。
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