做好新时期人民调解工作为构建社会主义和谐社会服务

【学科分类】其他
【出处】北大法律网
【关键词】人民调解；社会主义和谐社会服务
【写作年份】2012年


【正文】

　　目前，我国的人民调解制度主要由三个部分组成:一是法院调解；二是行政调解；三是人民调解。所谓人民调解，是指在调解委员会的主持下，以国家的法律、法规规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促进纠纷当事人互让互谅，平等协商，从而自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。近年来，我区的人民调解工作有了长足的发展。截至2007年底，全区已建立调解委员会3333个，共有调解员33,000人。特别是2000年以来，根据人民调解出现的新特点，建立了党委政府统一领导、政法综治牵头协调、司法部门业务指导、职能部门共同参与的“大调解”机制。人民调解组织在维护社会稳定、促进经济发展方面做出了突出贡献，至今共调解各类民间纠纷16,206件，调解成功55,968件，成功率为99.2%；防止因民间纠纷可能转化的刑事案件123件，涉及1126人。人民调解组织在维护社会稳定方面做出突出贡献，但远远还不能满足我区经济和社会发展的需要。在目前我区经济、社会、科技飞速发展的今天，人民调解工作也应与时俱进，从组织机构、队伍建设、经费保障、运行机制、激励机制等方面加以改革与完善，以适应构建社会主义和谐社会的现实需要

　　一、人民调解工作存在的困难和问题。

　　长期以来，人民调解组织在维护社会稳定、促进经济发展，及时有效地化解社会矛盾纠纷发挥了积极作用，但我们也应该看到，目前我区的人民调解工作还存在许多与社会发展不相适应的地方，调解组织薄弱，人员素质偏低，资金严重不足，机制不健全，人民调解工作的地位和效力正在逐渐下降，人民调解员队伍士气低落。这些问题，不仅挫伤了人民调解战线同志的感情和热情，而且严重制约着人民调解工作的发展。

　　第一，人民调解组织建设滞后，调解网络有待完善。一是随着经济结构的调整，私营企业数量猛增，而调解组织未能及时建立和健全，使企业调解工作陷于瘫痪、半瘫痪状态；二是城市化脚步加快，新建社区增多，调解组织未能及时建立，调解工作的覆盖面未能相应扩大；三是乡镇（街道）的调解组织建设起步较晚，有的调解人员未能到位。诸多因素，致使人民调解组织作用未能得到充分发挥。由于一些矛盾纠纷得不到及时化解，未能有效地遏制汹涌澎湃的上访潮。据了解，我区仅2007年4-5月短短一个多月的时间，到区政府门前上访的就达　余人，　余批次。群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，是可以通过人民调解加以解决的。

　　第二，对人民调解认识不足，整体素质有待提高。在全区人民调解工作不断加强和完善的同时，个别乡镇干部对人民调解工作缺乏足够的认识，在组织培训、指导、规范等方面存在着应付的态度，使得调解员队伍整体素质不高。首先是人民调解员年龄普遍偏大，特别是偏远的农村更严重。在全区3,3333名调解员中，50岁以上的占18%，其中农村的占84%；60岁以上的占12%，其中农村的占20 %。其次，是调解员自身素质不高。按照《人民调解工作若干规定》要求，人民调解员应具备的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、村人民调解委员会成员应当具备高中以上文化程度。而我区具有高中以上文化水平的调解员12人，仅仅占调解委员人数的28%，文化素质普遍偏低。另外，由于人员不稳定，平时又不能坚持学习，政治素质，政策水平，法律知识缺乏，工作方法简单，使得调解成功率普遍偏低。

　　第三、调解资金严重短缺，经费保障机制有待建立。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会、企业事业单位自行解决。实际上，这种规定在还比较落后的农村形同虚设，我区经济比较落后，乡镇（街道）未将人民调解工作经费列入预算，根本没钱来支付人民调解工作，村（居）民委员会要落实调解经费难度就更大了。由于经费紧缺，人民调解组织在学习培训、工作开展、标准格式化文书制作、规范化管理等方面都难以落实，许多矛盾纠纷的排查、调处更难以开展，在一定程度上影响了调解员工作的积极性和主动性，影响了人民调解工作的开展。

　　第四，调解工作不规范，运行机制有待健全。表现为现行人民调解工作制度不健全、程序不规范、调解工作随意性大，存在“和稀泥”现象。一些地区的调解工作还停留在依靠“社区精英”、“家族长者”、“村霸”来促成民间性的“私了”阶段，无法全面维护当事人正当利益，不能从根源上解决矛盾和纠纷。

　　第五，调解事业发展乏力，激励机制有待探索。对人民调解组织和人民调解员的考核和奖励，至今仍没有一套科学、合理、有效的办法。对调解委员会、调解员表彰次数过少，受奖面窄，待遇低且不能落实。这些因素，直接导致了调解队伍“人员不稳定、工作不安心、能力不适应”的现象；部分调解员对人民调解事业责任心不强，工作不够主动；少数调解干部还存在畏难情绪。这些都直接影响了人民调解组织应有效能的发挥。

　　二、几点建议

　　当前，我区社会稳定，经济发展，群众安居乐业。但是随着改革开放的深入和利益格局的调整，人民调解工作出现了许多新的社会矛盾纠纷。这些矛盾纠纷的主体和内容日趋多元化、复杂化，客观结果上经济与情感并重化和易激化的新特点，使人民调解工作难度和压力倍增，如果不能及时化解疏导，就有可能发展成为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件，严重干扰党和政府的中心工作，影响到和谐社会的构建。因此加强人民调解工作，充分调动调解员的积极性，发挥调解组织的作用是当前和今后一项十分重要的工作。

　　（一）高度重视人民调解工作，大力加强人民调解网络建设。各级党委政府要把人民调解工作提到首要日程，进一步建全“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、司法部门业务指导、职能部门共同参与”的“大调解”机制。各相关部门要改变以往重“打击和诉讼”，轻“防止和调解”的思想，将解决防止民间纠纷的调解工作放在维护社会稳定工作首位，要进一步健全完善乡镇（街道）、村（居、社区）、调解小组、调解员四级调解网络机制，逐步使人民调解网络向私营企业、大中型商贸市场、物业管理行业、社区和外来人员集中地等处延伸，不断拓展人民调解领域，扩大人民调解的覆盖面，做到哪里有矛盾纠纷，哪里就有调解组织。基本实现“小矛盾不出村，大矛盾不出乡，矛盾纠纷不上交，各种矛盾消灭在基层”的预期目标，为维护社会稳定筑起“第一道防线”。

　　（二）积极制订预防措施，进一步规范运作机制。各部门要把调解工作的重点放在基层，把及时发现社会纠纷，防止矛盾激化作为工作的首要环节，努力做到早发现、早预报、早议事、早化解。各级调解组织要以灵活多样的形式、运用适用的调处方法去解决实际问题。一要上门调解。对家庭矛盾、邻里纠纷，由村（居）调解员上门做工作；对有特殊情况、容易激化的矛盾由乡镇（街道）派调解人员上门进行调解。二要现场调解。对涉及建房、界址等一些比较棘手的矛盾纠纷，由调解组织派员深入现场开展勘察，按有关政策规定处理。三要巡回调解。基层调处人员定期深入村头、户头了解情况，抓早、抓小、抓苗头，减少重大矛盾纠纷的发生。四要分流调解。对基层调解组织无法或难以解调处的重大和复杂的民事纠纷和行政争议，则由区统一协调有关职能部门解决。

　　（三）整合调解资源，切实实现整体联动。“大调解”机制把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，使调解工作融合法性、权威性、灵活性和可操作性于一体，有效地提高调解成效。各单位根据转型时期社会矛盾纠纷的特征和工作实际，应逐步建立“四联”工作机制。一要上下联动。面对一些涉及面广、关联度高的社会矛盾纠纷，其责任主体往往涉及上级行政部门，处理不当就有可能发生群访、超级上访事件和“民转刑”案件。在这种情况下，必须上下联动，条块结合，互相配合，协商解决办法。二要左右联调。对乡镇（街道）、村（居）边际矛盾纠纷，由上一级调解部门出面，打破区域界限，进行联查联调，防止调处死角和漏洞。三要部门联手。对本地区涉及全局性的重大社会矛盾纠纷，由党委政府统一领导，组织司法、公安、信访、国土、建设、城管等相关部门力量，联合调处，解决疑难、复杂纠纷。四要信息联网。利用政府工作网站，加强与乡镇（街道）调解部门联系，开通公众服务热线，建立“大调解”工作信息交换平台，提高矛盾纠纷调解效能。

　　（四）建立完善培训机制，大力加强人民调解员队伍建设。一要建立人民调解员分级培训制度、登记备案制和持证上岗制度，实施分级分批次培训。逐步改善和提高人民调解员的知识结构和业务水平。使每一个调解人员都有参加学习的机会，不断补充新的知识。二要抓好在岗业务学习。各级人民调解组织在年初就要制定年度在岗学习计划，每季度针对各个时期不同的工作重点，及时调整学习内容。不断增强全体调解人员学习业务的自觉性。三要加强相互间的交流。定期召开人民调解工作经验交流会议，交流人民调解工作经验。四要在实际工作中培养和选拔一批有较高政策水平、懂法律、善调解的人员充实到人民调解队伍中。吸收一些热心公益事业、品行良好、有专业知识的“志愿者”，加入调解队伍，建立起一支专职调解员与志愿者相结合的人民调解员队伍。五要切实强化对人民调解委员会的业务指导，努力提高调解人员的调解能力。

　　（五）加大投入力度，建立人民调解经费保障机制。《条例》规定，“人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费由村民委员会或者居民委员会解决”，由于我区大多数村、居委会经济落后，无力按《条例》规定保障人民调解经费的现状，在社会转型时期，要确保人民调解发挥其应有的作用，调解经费应该纳入同级政府财政预算。也可采取财政拨一点，社会捐一点的方法成立人民调解基金会，以弥补人民调解经费的不足。同时鼓励有条件的乡镇（街道）、村（居、社区）委会建立调解员岗位津贴制度，还要为人民调解员交纳人身伤害保险金，从根本上确保人民调解工作的正常开展。

　　（六）加大人民调解工作的宣传力度，建立人民调解工作激励机制。要充分利用电视、广播、报纸等传媒反复宣传和强调人民调解工作在维护社会稳定，促进地方经济发展中的重要作用，各级调解组织要积极主动地向当地党委、政府汇报人民调解工作的开展情况和存在问题，争取党委、政府对人民调解工作的重视、关心和支持。同时，要建立人民调解表彰激励机制，建议区政府将人民调解工作纳入乡镇年度综合考评内容之中，对在指导人民调解工作中取得显著成绩的单位和个人给与奖励，以促进人民调解工作适应时代的发展。




【作者简介】
汪军，单位为江苏省扬州市邗江区人民法院。