行政机关败诉的原因及对策

行政机关败诉的原因分析及对策

　　2009年10月24日　 

　　随着行政诉讼法的实施和相关法律的配套并行，公民、法人或其他组织的法制观念逐渐形成，要求建立法制政府的呼声愈来愈高。经过坚持不懈的努力，近些年来我国市县政府依法行政已经取得了重大进展，但是与形势发展的要求还有不小差距，一些行政机关及其工作人员依法行政的意识有待增强，依法办事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的状况尚有存在，并且亟须改变。[1]为此，笔者对近三年来一、二审法院审理判决撤销行政机关25起败诉行政诉讼个案展开阅圈调查，进行综合评析评估，剖析探究目前市县行政机关在行政诉讼中败诉的原因，并提出相应的对策和建议。
　　一、25起行政机关应败诉个案的基本概况
　　25件行政败诉个案所涉行政机关：市人民政府1件、县人民政府3件、市工商行政管理局3件、市县公路运输管理部门2件、市规划局2件、县国土资源局2件、县规划和建设局2件、县公安局2件、县地方税务局1件、县社会劳动和保障局1件、县计划生育局1件、县交通局2件、县城管办（局）1件、县卫生局1件、乡镇人民政府1件。
　　25件行政案件所涉管理领域：公安治安管理、公安道路交通、资源行政管理（土地行政管理）、城乡建设管理（城市规划管理[规划]、房屋拆迁管理）、工商行政管理、工商商标行政管理、质量监督检验检疫行政管理（其它质量监督）、食品卫生行政管理、交通运输行政管理、财政行政管理、审计行政管理、烟草专卖行政管理、税务行政管理、计划生育行政管理、乡镇林地纠纷处理决定（行政管理）。[2]
　　25件行政案件作出具体行政行为类型：1、行政处罚 ，2、行政强制 ，3、行政裁决，4、行政确认 ，5、行政许可，6、行政批准 ，7、行政命令 ，8、行政复议，9、行政补偿 ，10、行政征用 ，11、行政征收 ，12、行政规划，13、行政监督，14、其它行政行为（林地纠纷处理决定）。[3]
　　25件行政诉讼应败诉个案的处理情况：判决撤销2件，占结案的8%；经过开庭审理后座谈协调，行政机关主动改变其具体行政行为后，行政相对人撤回起诉的18件，占结案的72%；经开庭审理，庭审释法后，行政机关给予行政相对人适当补偿，行政相对人自愿撤回起诉的5件，占结案的20%。虽然判决撤销的行政案件败诉的仅占少数，通过协调行政机关改变其具体行政行为后，行政相对人撤回起诉的行政案件占大多数，但是经过分析这些行政案件，严格讲行政机关改变行政行为，当事人撤回起诉，法院裁定准许撤诉的，也显然属于行政行为有违法性或瑕疵性类刑。
　　二、行政诉讼败诉个案存在的主要问题
　　（一）、程序方面的问题
　　1、在作出具体行政行为中遗漏行政相对人主体。有两种情况：第一种，有的行政机关在作出行政行为时遗漏主体，没有把行政相对人全部列出，而仅列了一部份，损害其它共有人的合法权益。如某县规划与建设局在裁决某拆迁公司与张某房屋拆迁行政裁决一案中，只是把产权证上载明的人作为了被拆迁人，未把财产共有人列为被拆迁人。拆迁后发生了新的产权纠纷缠讼案，引发了居民对拆迁的不满，形成拆迁人上访不休，影响了社会和谐。第二种，只让共同实施违法行为的一部分主体受到法律制裁，另一部分却逍遥法外，扰乱了法律面前人人平等的视线。如某县劣质种子案，工商局在追查中，经营劣质种子为两人，且属无证经营，在作出处罚时只对一人进行罚款，另一人却未作处罚。放纵遗漏主体继续违法，执法的公正性受到老百姓责问。
　　2、错列行政相对人实施行政行为。有的行政行为依法应该针对的是经营业主，而实施行政行为时列写的行政相对人却是为“经营业主（老板）”打工或推销之类的人。如某县烟草专卖局在查处魏某假冒香烟一案中，经庭审查实，魏某却是假冒香烟主雇用的售货员。
　　3、错列行政主体实施行政处罚。在委托执法中，实施行政行为的责任机关依法应该是委托机关，而在作出具体行政行为时却是被委托的行政主体实施行政行为兼盖红印章[4]。如某县地方税务局委托某镇人民政府收取李某经营竹片税，李某拒缴，某镇人民政府则对其实施行政处罚并加盖了红色印章。
　　4、收集证据缺乏法定要件（主体违法）。法律规定适用一般程序调查检查时不得少于两个人进行，而这些败诉行政个案中调查检查时行政机关往往系独人实施调查取证[5]。如某县国土资源局在调查处罚彭某、李某违法占地搭建房屋案件中，案件记录中现场收集证据仅有一个工作人员参加，其余为村民组负责人。在作出行政处罚进行强制拆除时，遭遇到彭某、李某两家以及当地群众以“国土资源局行政处罚程序违法”为由进行抗扰，险些引发群体围攻抗法性事件发生。有的调查笔录是同一个人在同一时间但却在不同地点询问不同的人。如某县公路运输管理所在强制扣留陈某非法运营的中巴客车时，实际扣押地点在某县的“土桥子（不地名）公路上”，但笔录上的地点却在“运输管理所门口”。有的却是不具备资格的协助执法的人员在进行检查调查实施行政强制措施。如某县公安局在检查何某涉嫌购买赃物（摩托车）案中，派出协警员到现场作的笔录和扣押摩托车，何某以“摩托车是自己购买的有发票”为由进行申辩，由于协警人员不懂法律，拒绝何某出示票据协助调查，即强扭何某到公安机关协助调查接授询问，遭何某反对拒绝，在扭扯的过程中，致使何某“左肱骨骨折，软组织挫伤”，进行锣钉内固定住院治疗435天，造成公安机关赔偿何某伤残补助金、住院医疗费、误工费、护理费、住院伙食补助费、营养费等共计92300.00元的行政赔偿案件的发生，但最后调查证实，所扣押的摩托车确实是何某购买的。有的败诉行政个案内的笔录上的调查人员经庭审核查根本不在事发现场，而系在其他地方办其他公事。如某县公路运输管理所强制扣押刘某摩托车非法运营时，所作的现场笔录上的张某，在扣押摩托车时正在市级运输管理处办其它公事。象这样收集的这些证据，依照法律规定，显然是不能作为支持行政机关作出行政行为合法证据的。
　　5、执法人员不按规定出示执法证件[6]，执法态度蛮横。有的行政败诉案件中反映出执法工作人员“身着制服”就不出示证件给当事人看，却不知道证明其身份的不是制服而是证件，并且在采取强制措施时态度蛮横。如某县公路运输管理所在一次扣押中巴客车违法运营的时候，未亮执法证件，即采取强制措施，当事人要求看证件，执法人员对其说身着的“制服”就是执法证件和标志。当事人不服阻拦扣车，执法人员在强行扣押车辆中，阻断交通十分钟左右，影响很不好。当事人在信访材料和庭审中反复强调执法人员没有亮证执法，只着了黄色衣服，不知道他们是运输管理部门的执法人员，还以为他们是社会上的“打砸抢者”。所以在庭审中双方对立情绪很紧张，法院处理不好容易引发当事人上访。
　　6、当场实施行政强制措施的不出具行政法律文书，或者先采取强制措施后间隔几日后再出具行政法律文书。如某县工商局在现场封存扣留雷某非法收购鲜蚕茧的时候，工商执法人员将鲜蚕茧封存扣留交付某丝绸公司代为保管多日后，才出具送达的查封扣留行政法律文书给雷某，雷某以执法不公正为由屡屡上访未果，最后诉讼到法院。
　　7、实施行政处罚前未告知拟定作出行政处罚的事实、依据[7]，不告知当事人行政救济诉权、期限，不给当事人的申辩和陈述的权利，驳夺了当事人的知情权和救济权[8]。如某县公安局将行政处罚告知通知书和行政处罚决定书同一天同一时间送达被拘留当事人，并对当事实施了拘留，使当事人无法正当行使陈述申辩权利。还有个县公安局在当事人拘留期限届满后，当当事人向法院提起行政诉讼时，才向其送达拘留处罚决定文书。经审理认定为：视为没有给当事人陈述申辩的时间，行政程序违法；同时也认定该行政处罚决定缺乏事实依据和适用法律不准确，判决败诉。特别是在交通稽查、交通警察实施简易程序处罚当事人的行政处罚案件中，这种现象更是屡见不鲜。
　　8、对重大的行政决定，没有组织听证。有的行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额等行政处罚决定时没有告知行政相对人听证的权利[9]。如吴某诉某市工商局八万元的行政处罚决定案。有的县政府在制定旧城改造房屋拆迁标准时，对门市以进深十点五米以内为门市，木结构房屋拆迁标准补偿标准每平方米340元等，一是没有组织听证，二是没有依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定上报省人民政府批准，则执行自定标准，被集体诉讼。有的县政府制定征用土地征用费、青苗补偿费标准，没有组织听证，在实施土地征用时，遭到集体抵抗，群体诉讼，导致上访、信访案件的发生增多，增加了社会不稳定因素。
　　9、对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人没有组织集体讨论决定[10]。25件中有10件是处以3万元以上行政处罚案件，实施行政行政为中未充分考虑当事人的意见，没有对当事人提出的事实、理由和依据进行复核[11]，行政行为非公开、非透明。
　　10、送达行政法律文书不规范。行政处罚决定当场宣告的，没有交付法律文书；当事人不在场的，未依照法律规定进行送达[12]。如某县工商局3件行政强制案件法律文书作留置送达时均无在场人签字证实。某县卫生局的一起行政处罚案件用邮寄送达被邮局退回就没再送达当事人，还在被诉期间“正大光明”地提出申请请求法院先予执行行政处罚决定确定的内容[13]。
　　11、部分被诉行政机关应诉不积极，举证不规范。25件败诉行政案件中有2件行政机关不在法律规定的法定期限“十日”内举证，依法应导致败诉；有2件只举作出具体行政行为的部分证据导致案件证据不足，依法应败诉；有5件该解释说明适用法律的原因在法庭上拒绝解释说明，依法应导致败诉；有3件消积应诉，委托出庭诉讼人员连案件的基本情况都不清楚，在庭审中陈述理屈词穷，遭遇行政相对人的严厉怒斥，造成官民情绪对立紧张。
　　（二）、在实体方面存在的问题
　　1、不严格按照相关规定办事。如唐某等诉某县规划和建设局乡镇规划许可一案，县规划局在规划时未按国家规定的保证相邻权，即许可建房，审理后被依法判决撤销许可行政行为。
　　2、不依法履行法定职责。依照法律规定，以行政主体有无履行行政法律、法规的实体义务为标推判断是否履行法定职责，不履行法定职责，既包括行政主体程序上的不作为，也包括实体处理上的不作为。实体处理上的不作为是指行政主体对于符合条件的行政相对人申请的事项程序上作为，而实体上未作为。可见不履行法定职责，包括不作为和否定性作为（如拒绝履行法定职责），是指负有特定义务的行政主体在程序上有所不为或在程序上作为而实体上未作为的行为。有的行政机关未依照《中华人民共和国行政许可法》规定颁发许可证或执照给行政相对人；有的行政机关应该按照《行政许可法》书面告知行政相对人具备办理许可证的法定要件的不告知，被起诉；有的该在一定时间内办理登记的不按时办理，被起诉；有的公安机关该履行安全保障的不履行，总是以这样或那样的非法定理由推脱，被起诉；有的县政府对当事人不服乡镇政府对公民之间因土地和林权使用权发生纠纷作出的处理决定申请行政复议，以不属行政复议范围不予受理遭诉。
　　3、错误履行职责，管辖了不属于自己管辖的行政案件。如某县烟草专卖局处罚李某假冒香烟一案，假冒香烟商品销售处罚是工商行政管理部门的职权，烟草专卖局却进行处罚。又如某县工商局处罚某机砖厂产品质量案，管辖生产领域的是技术监督部门的法定职责，管理流通领域的工商行政机关却插手管理、处罚。
　　4、作出行政处罚滥用自由裁量权，作出行政处罚显实公平。所谓自由裁量权，是指具有执法权的行政主体在依法享有的行政处罚权限范围内，对违法行为是否予以行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚进行裁量的权限。有的行政机关对违法、性质、情节及危害社会程度等基本相同或者近似的行政违法行为，所适用的法律依据、处罚种类和幅度基本不相同。如某县卫生局查处刚开张的一国企下岗困难职工“未取得卫生许可证从事饮食经营”决定中，根据《中华人民共和国食品卫生法》规定本案的处罚幅度一是“予以取缔，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款”；二是“没有违法所得的处以500元以上三万元以下的罚款”[14]。但某县卫生局在未考虑个体户的实际困难时作出处罚2万元的罚款，造成困难个体户正准备进省到京上访时，该处罚决定被县人民政府撤销。又如某县工商局在处罚农村罗某、李某两农户经营食用菌种时，根据《中华人民共和国种子法》第二十六条、第七十六条规定，罗某、李某多年来未办《种子经营许可证》和《营业执照》擅自从事竹荪食用菌种的生产、销售，依照《无照经营查处取缔办法》第四条第一款（一）项应取缔并处以罚款。可是某县工商局对无证经营食用菌种户罗某，作出行政处罚8000元的决定，而对李某农户作出行政处罚80元的决定，决定送达后，在当地造成很不好的影响。像这种不根据涉案标的、主观故意、违法手段、社会危害程度、行为人具备的客观条件等情节对相同的事作出不同的行政处罚，有失社会公正。
　　5、行政决定适用法律错误。一是25件行政败诉案件作出的行政行为均未引用法律设定的具有执法主体资格的条款；二是适用法律作出行政为时类别混乱。在行政处罚或处理中适用法律条款时，分不清法条以下的为“款、项、目”，如张某诉某人口县计划生育局征收社会抚养费决定一案，某县人口和计划生育局对违反计划生育再生育第二孩的与未履行婚姻登记手续生育第一孩的适用同一款项；将有配偶者与他人生育第一个子女的与未履行婚姻登记手续生育第一孩的适用同一款项。书面征收决定中适用法律法规混杂，条理不清。对地方计划生育法规修改后无溯及力问题不清楚，旧条例中的规定当作修改后的条款继续引用和使用等等。
　　（三）、关于行政机关“工作人员”法律素养不足的问题
　　1、部分行政机关工作人员对规范行政机关共同行为的法律知识，所从事执法专业的法律知识了解不全，理解甚浅。从参加25件行政诉讼案件审理的行政机关工作人员对案件的陈述，答辩、辩论看，25名出庭代理诉讼的执法人员（公务员）对作出行政行为的权力边界在哪里，权力从哪里来知道甚少。主要缺乏对宪法和宪法性的法律知识学习，缺乏规制行政行为的实体法律和程序法律方面的知识。
　　2、部分行政机关工作人员法律意识淡薄。25件行政诉讼案件的行政机关工作人员，在作出行政行为中，把所执行的法律当做纯工具使用，对当事人的申辩陈述置若罔闻，缺乏对法律的忠诚，对行政相对人的关怀，对行政执法热点难点的关注。表现为缺乏政治智慧和法律智慧，滥用职权和超越职权的现象有些惹人注目，引起部分群众对行政机关的执法的不满。
　　3、部分行政执法工作人员缺乏运用法律思维能力分析问题、研究问题、提出解决问题的办法和能力。法律思维是一种权衡利弊、瞻前顾后、照顾其它的思维方法的方法。作出行政行为既要考虑当事人的利益，也要考虑其它相关人员的利害得失，不得违反法律、法规的禁止性规定，不得超越或者放弃职权，不得损害公共利益和他人合法权益。从25件行政诉讼败诉案件看，执法人员缺乏法律效果和社会效果如何同步行进的法治思维。表现特别是羁束行政行为自由裁量权大展拳脚，直接冲击行政合理性、正当性原则，与法律的要求相悖离。
　　4、部分行政机关执法人员向当事人出据行政法律文书时拉大旗，作虎皮。在一些征收养路费和计划生育征收社会抚养费等案件中，一些执法人员向车主或被征收对象发出催缴费用通知书结尾这样落笔：在规定期限内不缴纳，本机关将申请人民法院强制执行。司法权被行政权支解。
　　以上剖析的三个方面的问题，在县级或县级下属的行政机关作出行政行为中比较常见，也是行政机关败诉的致命原因。因此，市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。[14]
　　三、关于解决这些问题的思考性对策
　　（一）、市县政府要健全领导干部学法制度。建立健全政府常务会议学法制度、专题法制讲座制度、集中法律培训制度等，同时规定要做到学法计划、内容、时间、人员、效果的“五落实”。还需要加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试，并应把考查和测试结果作为任职的依据。针对一般执法人员，市县政府及其部门要定期组织对行政执法人员进行依法行政知识的培训，将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的主要依据之一。[15]
　　（二）强化行政机关现有首长和执法人员的法律意识。这是最基本最主要的一点。要抓住提高公务员依法行政意识和能力这个矛盾的主导方面，通过制定公务员依法行政的培训规划和年度培训计划，通过对培训的认真实施和严格考核，通过奖优罚劣、赏罚分明，教育和督促广大公务员自觉遵守法律，严格依法行政；并以此为挈机推动，加大在全市县普法的力度，积极营造遵法守法、依法维权的良好环境，逐步形成与建设法治政府相适应的社会环境。总之，市长、县长、局长、科长应当具有较高的宪法和宪法性法律知识基础和法律意识，明确行政执法权力从法律规定中来，实施行政行为要符合法律规定，具体执法的工作人员要精通本部门专用的相关的行政程序法和行政实体法律法规，做到心中有底，执法无误，不得滥用职权和超越职权实施行政行为。
　　（三）强化行政机关的证据意识，提升行政执法人员依法收集证据的能力。执法人员应当有较强的证据意识，在执法活动中的每一个环节都应当是主动收集证据，不要为了处罚才收集证据，而是应当将执法的各个环节的所有活动内容记录在案，所有文字材料、物品等应当收集的都应收集在案，形成铁案证据，铁案事实，再作出行政行为。
　　（四）培养行政机关工作人员对法律的信仰与忠诚，严格依法办案，对行政管理相对人的关心帮助。不仅要学会用法律解决出现的问题，而且要善于用法律倡导人们追求美好生活。明确行政机关工作人员对法律的信仰就是对党和人民的信仰，对法律的忠诚就是对党和人民的忠诚。在执法活动中必须严格按照法律法规的规定办案，一切忠于事实、忠于法律，不要因为其它原因去违背法律办事。在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，合理判断的基础上决定作为或不作为时，慎用权力，自由裁量行为要根据客观情况，案件情节、危害程度，在适度范围内，符合大多数人的公平正义观念而实施，不得滥用，不得因为有自由裁量权就为所欲为。
　　（五）加强培养行政机关工作人员的法律思维能力，增强行政机关工作人员运用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题的能力。使行政机关工作人员既要考虑解决眼前问题，又不能因执法给将来埋下隐患；既要考虑解决实际问题的效果，又要顾及所支付的行政成本；越是情况紧急，越是问题突出，就越要运用法律思维、通过法律手段解决问题。
　　（六）正确认识行政诉讼，关注民生、珍视民权问题。行政诉讼法的颁布本来是监督行政机关依法行政，保护当事人的合法权益的。实际上是树立行政权威的最有效的方法，而且通过行政诉讼可以解决行政相对人对行政机关的缠访、维稳的难题，这又何乐而不为呢？即使败诉，对于解决执法中应注意的问题，提高执法水平也是有很多好处的。要改变那种认为当了“被告”似乎地位就低了，“我堂堂市长、县长、局长怎能与老百姓平坐”，“你法院行政庭怎么能审我市长、县长、局长、科长”等等旧有的认识，都是对行政不利的！因此积极应诉，积极举证，做到“胜也明白，败也清楚”，以通过行政诉讼提高执法水平，建立与老百姓的良好关系，确立社会主义和谐社会的良循发展,很有必要，且具有实在的现实意义和十分深远的历史意义。
　　（七）推进依法行政，建设法治政府重在效果。推进依法行政、建设法治政府的效果如何，关键要看是否真正维护广大人民群众的根本利益，是否真正解决经济社会发展中的突出矛盾和问题、促进经济和社会的发展，归根到底要看人民群众满意不满意。要切实加强领导，科学制定计划，精心组织实施，加强监督检查，切实把依法行政的精神实质、基本要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，贯穿于政府管理的全过程。[16]
　　（八）认真清理删除侵害公民、法人和其它组织的规范性文件。对这些涉及行政法规范性文件或者部门规范性文件适用的案例经过审判被披露出来，由于某些行政规范文件规定在作出行政为加以适用的结果，竟然产生了意想不到的侵害公民基本权利和自由的荒诞效果。引起了社会的巨大反响。这些被冠以“法”的名义而被执行的行政法规范文件，其中某些内容不仅与现代的基本法律常识极端背离，而且也严重违反我国宪法和法律关于公民基本权利和自由的规定。


　　注释：
　　[1] 出自《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》。
　　[2] 最高人民法院关于规范行政案件案由的通知（法发[2004]2号）。
　　[3]出处同[3]。
　　[4]违反《行政处罚法》第十五条、第十八条。
　　[5]违反《行政处罚法》第三十七条规定。
　　[6]违反《行政处罚法》第三十七条规定。
　　[7] 《行政处罚法》第三十一条、第三十五条规定。
　　[8] 《行政处罚法》第三十四条规定。
　　[9]《行政处罚》第四十二条规定。
　　[10]《行政处罚法》第三十八条规定。
　　[11] 《行政处罚法》第三十二条规定。
　　[12]《行政处罚法》第四十条规定。
　　[13]《行政处罚法》第四十五条规定。
　　[14] 《中华人民共和国食品卫生法》第二十七条、第四十条。
　　[15] 出自《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》
　　[16]国家发改委主任马凯的讲话。