检察委员会决策方式改革的历史维度

【学科分类】刑事诉讼法
【出处】《甘肃政法学院学报》2012年第4期
【摘要】从历史演进的角度分析，检察委员会决策方式的争议主要围绕三个递进的问题展开：检察委员会决策采一长制还是民主集中制；在采取民主集中制时，如何平衡检察长首长负责制与民主集中制的冲突；是否将上述冲突区分为重大案件与重大问题发生争议，分别由上级检察院或者同级人大委员会作最终决策。这涉及检察机关与人大的关系界定，也关系到司法权与立法权的权能区分，与当时的社会、政治环境也密切相关。坚持民主集中制，区分重大案件与重大问题，采取不同的决策方式，应是我国检察委员会改革的方向。
【关键词】检察委员会；决策；民主集中制；人大常委会
【写作年份】2012年


【正文】

　　检察委员会是中国特色社会主义检察制度的重要内容之一，是检察机关民主决策、科学决策、依法决策的重要组织形式，也是各级检察院内部的业务决策机构。但检察委员会的决策方式--特别是检委会内部分歧的决策方式，却备受争议。立法与司法解释数易其稿，不仅涉及人大、执政党、检察委员会内部的复杂关系，而且与当时的社会、政治环境密切相关。然而，我国学界对于检察委员会的决策机制缺乏应有的关注，研究文章寥寥无几。本文试图通过细致梳理我国检察委员会决策方式演进的历史脉络，探究隐身于检察委员会内部决策方式演进背后的政治、文化、社会背景，揭示改革的可能路径。

　　一

　　从1949年始，我国检察委员会--当时称为“检察署委员会”，采取讨论上的“合议制”、决策上的“一长制”[1]，检察委员会的内部意见分歧服从检察长个人。1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》和1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》均明确规定：最高人民检察署检察长主持全署事宜；最高人民检察署委员会议，由检察长、副检察长、秘书长和委员组成，以检察长为主席；委员会议意见不一致时取决于检察长。各级地方人民检察署亦是如此。1954年9月，我国制定的第一部《人民检察院组织法》第2条第3款规定：“检察委员会在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题。”这种体制一直持续到文革的社会主义检察制度中断时期。此时期的检委会决策采取“一长制”源于四方面的原因：其一，前苏联曾一度对检察机关实行严格的一长负责制，强调下级检察长服从上级检察长，权力集中于检察总长，直到1959年这种体制才有所变化。{1}众所周知，前苏联的检察制度对我国新中国成立初期的检察制度建设发挥了巨大的影响；其二，由于当时的计划经济体制、以阶级斗争为纲的路线以及权力集中的政治体制，需要集中权力迅速有效地打击破坏社会主义政治、经济的犯罪活动，出于发挥检察机关整体合力的考虑，采取一长制显然更有效；其三，新民主主义革命时期，在中国共产党领导下进行了人民检察制度的积极探索，战争年代的首长负责制影响了“一长制”的形成；{2}其四，当时普遍存在的党委审批案件制度。1957年反右倾斗争更强化了此制度，反右后确定：“党委审批案件是党委对检察机关实行监督的基本制度，党委审批案件，有利于及时正确地贯彻党的政策方针和指示，保证公、检、法三机关相互配合和相互制约，才能保证对敌专政作用的最大发挥。鉴于以上原则，党委审批案件的权力得到确实加强，检察机关不管办理反革命案件，还是检举刑事犯罪，都必须向党委请示报告。”{3}反右后，检察机关基本丧失了办案的独立性，检举刑事案件，多数需党委审批。在此背景下，检察机关内部决策不需要采取“少数服从多数”的民主制方式，如果检察委员会内部有分歧，也不需要报送上级或同级人大做最终决定，因为党委审批案件制度使党委成为案件的最终决策机构。而党委审批后最有效的执行途径是直接下达命令给检察长，由检察长保障检察院内部对决策的执行。检察院内部的民主制只会导致命令执行的困难与非效率。

　　这种“一长制”体制的优点是权力集中、行动迅速、效率较高，其弊端主要是容易导致独断专行。“一长制”带来的检察长个人专权的问题，向外延伸就表现为无法以检察院内部的民主集体决策对抗外部干预。这与当时的检察实践是相互统一的。

　　二

　　“文革”结束后，1979年人大通过的《人民检察院组织法》首次将民主集中制的组织原则彻底地引入检察委员会，其第3条规定：“检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题……”检察委员会不再由检察长“领导”，而是由检察长“主持”，明确检委会内部采取少数服从多数的原则，此后都未改变此民主集中制原则。

　　同时，由于各级人民检察院采取首长负责制，即实行检察长统一领导与民主集中制相结合{4}，以至于产生检察长个人不同意检察委员会多数意见时如何权衡的问题。该法第3条作出了选择，“……如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”。即，检察长对非重大问题具有决策权，但在重大问题上不同意多数人意见（以下简称严重大问题发生争议“）由同级人大决策，而非检察长、同级党委决策。

　　这是出于对文革中个人专权现象的反思，文革后试图重建民主法制，全国开展了”民主“与”专制“、”法治“与”人治“的大讨论，通过讨论认识到民主集中制的重要意义，试图以之制约领导个人专权，并通过强化人大的地位来提升国家法治的程度，检察院开始向人大负责并报告工作[2]。中央也将以阶级斗争为纲的路线调整到以经济建设为中心。同时，1979年党中央发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，明确尽管司法机关应当接受党的领导，但党委不再审批案件。检察机关需要依法对案件独立做出决策，必然产生重大问题发生争议如何决策的问题。

　　特别是，法律文本中首次区分了”重大案件“和”其他重大问题“，出现了”重大案件“的提法。从”其他重大问题“中”其他“的语义上分析，立法并未将”重大案件“从”重大问题“中分离出去，”重大案件“仍然属于”重大问题“{5}。那么，该立法为什么要区分”重大案件“和”其他重大问题“？立法意图无法知悉，因为如果重大案件也属于重大问题，所有重大问题都要提交人大常委会决定，区分就完全没有必要。[3]自此，该立法产生一个模糊点，如果检察长在重大案件上不同意多数人的意见（以下简称”重大案件发生争议“）是否需要提交人大常委会讨论并未明确，这为后来司法界对此的争议留下了空间。

　　1980年最高检制定的《人民检察院检察委员会组织条例》与之不同，其第一次规定，”如果检察长在重大问题上不同意多数委员的意见，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定“，同时”应抄报上一级人民检察院“。而且，”省、自治区、直辖市人民检察院分院的检察委员会开会，如果检察长在重大问题上不同意多数委员的意见，不提交人大常委会讨论，而是报请上级人民检察院决定[4]“。这是首次强化上级检察院对下级领导的做法，是对1979年宪法规定的，检察机关采取双重领导体制，要求上级”领导“而不是”监督“下级的宪法体制的贯彻[5]。因为，不向上级报告就难于体现上级对下级的领导，但必须明确的是，其只是”抄报“上级，决策权仍在同级人大常委会。

　　尽管如此，检察机关试图强调检察委员会内部”领导“体制的做法未获得人大的支持，人大常委会1983年修正的《人民检察院组织法》第3条第2款规定：”各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的支持下讨论决定重大案件和重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。“其并未确认1980年的组织条例中将重大问题的争议抄报上级检察院的做法。但是，一个最重大的变化是，该立法去掉了1979年组织法中”其他重大问题“中的”其他“两字，直接将”重大案件“与”重大问题“并列并加以区别，从语义分析的角度，似乎有将重大案件不提交人大审议的倾向，但未明确加以规范。司法实践中，检察机关与人大对该条文的理解产生了分歧。

　　人大坚持认为重大案件的争议应提交人大常委会讨论。1990年5月11日，全国人大常委会法工委在回复宁夏自治区人大常委会的询问时指出，1983年通过的检察院组织法条文中的”后一个重大问题“包括重大案件。在实践中，湖北松滋县检察院检察委员会1988年在讨论一个流氓犯罪案件时，8名委员认为一名案犯涉嫌犯罪，应批捕起诉，唯独检察长不同意。于是，检察院依法报请县人大常委会决定。县人大常委会决定同意检察委员会多数人的意见。[6]但是，这种情形十分罕见。笔者查阅了许多资料都没有发现将案件争议提交同级人大常委会讨论的其它案例，相反，检察院都是将”重大案件争议“向上级检察院请示。

　　三

　　1999年最高人民检察院将检察委员会改革列为六项检察改革之一，有效地推动了检察委员会改革的深入开展和检察工作的整体推进。1999年6月，最高检在《关于改革和加强检察委员会工作的通知》中为规范检察委员会的制度作出了更加具体的规定：”检察委员会讨论决定问题，必须坚持少数服从多数的原则，在全体组成人员过半数同意后，才能作出决定，如果对重大问题争议较大，检察长应建议不付表决，进一步调查研究后，下次再议。如果检察长在重大问题上不同意多数人的意见，可以报送上一级检察院决定，同时抄报同级人大常委会。“[7]

　　可见，最高检的改革意见有了重大变化，其一，检察长在争议问题处理上有了更大的集中权，首次确定了检察长对重大争议的”搁置权“，可以暂不表决，下次再议；其二，民主集中制有了进一步的发展，明确必须获得”全体成员的过半数“同意才能获得法律效力，而非”与会多数“同意；其三，未区分重大案件与重大问题，重大问题包括了重大案件；其四，首次明确上级检察机关对”重大问题争议“的决定权，完全剥夺同级人大对此的处置权。第一次明确无论”重大案件“还是”重大问题“争议都报送上级检察院决定。这有助于克服地方保护主义，与当时对司法地方保护主义的批判相伴而生，当时的社会舆论对于司法地方保护主义抨击甚为激烈[8]，学界认为应当强化检察机关的内部领导以克服地方保护主义。

　　尽管该通知只是”内部“规范意见，法律效力有限，且突破了人大通过的组织法与1990年人大法工委的批复意见，但该变化反映了检察机关的内部改革意见，得到了检察机关内部的遵循，包括重大案件在内的重大问题如果发生争议都提交上级院审查。来自实践的检察官写道：”司法实践中各级检察机关也是按照最高检的通知去做的，甚至连抄报同级人大常委会也省略了“。{6}与此对应的社会背景是，此时期恰恰是人大个案监督的高潮期{7}，人大试图通过个案监督的方式介入司法机关的个案处理，自然不会放弃对”重大案件发生争议“的处理，如人大的同志撰文认为”重大案件发生争议“也应由人大常委会讨论决定{8}。这两种分歧意见必然导致司法实践中的冲突。

　　同时，由于人大个案监督备受争议[9]，导致人大内部对”人大是否应当对重大案件发生争议进行决策“的分歧越来越大，这在检察日报组织专栏予以讨论的一个案例中集中体现出来。2005年4月，贵州省黔南自治州某县检察院检察委员会在讨论一起经济大案中，检察长在是否提起公诉问题上与其他成员的意见不一致，便根据人民检察院组织法的规定报请人大常委会决定。县人大审议时，有人认为可以依法及时行使决定权，支持司法工作；也有人认为”重大问题“是否包括案件分歧在内，并不清楚，县人大最终决定待相关立法解释出台后再说。[10]针对此案例，2005年正义网曾经以”对检委会案件分歧能否提交人大常委会决定的问题“为题开展了一次大讨论，来自学界、人大与检察机关的人员发表了许多不同观点。

　　四

　　与克服地方保护主义获得公众、学界认同不同，人大的个案监督制度自产生之日起即受到理论界的强烈质疑。2006年通过的人大《监督法》未规定个案监督制度，从国家立法层面否定了人大监督个案的做法，一些地方废除了个案监督制度。禁止人大监督个案与”重大案件争议“不提交地方人大讨论有着同样内在的法理基础。但我国”议行合一“的政治体制使人大有权介入检察机关的政治决策。

　　同时，2006年最高检推行检察一体化改革，强化上级对下级的领导。根据中央关于加强上级检察院对下级检察院领导的指示，检察机关在试点改革，上级检察院尝试掌握地方检察院的检察长任命的提名权，甚至下级检察院其他副检察长的任免也要获得上级检察院的同意。{9}2007年在《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》中规定，上级检察院作出的决定下级检察院必须执行不得擅自改变、故意拖延或者拒不执行。

　　在此背景下，最高检2008年制定的《人民检察院检察委员会组织条例》，对内部重大决策争议做了明确的规定。在明确民主集中制、检察长”搁置权“的同时，区分了重大案件与重大问题，在检察长不同意多数人意见时采取不同的决策方式。该条例第14条规定：”地方各级人民检察院检察长在讨论重大案件时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院决定；在讨论重大问题时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。在报请本级人民代表大会常务委员会决定的同时，应当抄报上一级人民检察院。“这改变了1999年通知中所有重大决策争议完全由上级决定的做法，再次肯定上级检察院对”重大案件争议“有唯一的决策权，但是，上级检察院和本级人大常委会对”重大问题争议“具有同等的决策权，这又出现了一次螺旋式回归。

　　至此，通过对个案监督制度讨论后形成的基本共识，”重大案件争议“由上级检察院而非人大常委会决策的意见，最终得到认同。但是，”重大问题争议“如何处理仍是一个尚存争议的难题。

　　五

　　从上述分析可知，检察委员会决策方式的争议主要围绕三个递进的问题展开：检察委员会决策采一长制还是民主集中制；在采取民主集中制时，如何平衡检察院首长负责制与民主集中制的冲突；是否将上述冲突区分为重大案件与重大问题争议，分别由上级检察院还是同级人大委员会作最终决策。当前，我国正面临检察院组织法的修改和检察委员会制度改革的契机，通过历史比较分析，可以对上述问题得出如下启示：

　　（一）应继续推行民主集中制

　　检察委员会决策方式的历史演进表明，其是一个涉及人大、执政党、检察委员会内部复杂关系的问题，与当时的社会、政治环境也有密切关系。在一个集权的计划经济体制、党政不分的政治体制下，不可能实现民主集中制，只有在市场经济、党政分开、民主法治的环境中，检察机关的民主集中制才能获得进一步的发展。反过来说，只有民主集中制才有助于民主法治制度的发展与实现。检委会通过民主集中制，以集体决策的方式保障法律的统一实施，弥补个体检察官的”知识不足“，是我国检察机关整体独立的必然途径，是法律监督权内部分权的需要，有助于防止检察官滥权，保障司法公正{20}。因此，必须加以贯彻。有学者提出改革此规则，其在《中华人民共和国人民检察院组织法》修改专家意见稿中提出，检察长与检察委员会多数的意见不一致的，有权自行决定并独立对该决定负责，也可以报请上一级人民检察院决定。{11}此改革试图使检察长成为检察机关的最高决策机构，笔者认为，这种回归”一长制“的改革值得商榷。我国曾经长期实施过”一长制“体制，司法实践中”一长制“带来了检察长专断的严重问题，”从1949年到1979年，前后经过了三十年的时间，经过几次立法，才克服了一长制的影响，完全实行民主集中制的原则“{12}，改革不应走回头路。实际上，我国面临的难题是如何制约检察长个人权力独大，天津市检察院原检察长李宝金案表明，现有的检察委员会制度尚难于充分约束部分检察长滥权，此改革将进一步弱化对检察长的现有监督体制。

　　民主集中制度表现在以下两个方面：一方面，检察长作为检察院的最高领导者，作为检察委员会的主持人，有权搁置检察委员会的重大争议，不同意多数人意见时有权提交同级人大或上级决定，这体现了民主集中制中集中的一面；另一方面，检察长作为检察委员会成员享有和其他检委会成员相同的表决权，检委会决议一般采取少数服从多数原则，并且由检委会全体成员的过半数决定。检察机关的内部争议可以交由民主政治机构--同级人大常委会决策，体现了民主集中制中民主的一面。

　　值得注意的是，检察长不同意检察委员会多数意见时由人大常委会或上级检察院解决，此实质上是试图平衡检察院首长负责制与民主集中制的矛盾，但由于两者内在依据的本质不同，如果法律不加以明确，这种平衡只能暂时、局部地缓解冲突，根本无法最终解决矛盾。比如，检察长对内部争议选择提交上级检察院还是本级人大常委会审议，上级检察院和人大常委会意见不一致时如何做最终的决策。因此，法律必须明确，何种性质的争议采取何种最终决策方式。

　　（二）”重大案件争议“由上级检察院处理

　　民主集中制度已经解决了一长制的问题，问题转为关注是否应区分重大案件与重大问题，”重大案件争议“应否提交人大常委会审议。

　　首先必须界定什么是重大案件。我们可以从检察委员会的职能来判断重大案件与重大问题的范围。2008年修订后的《人民检察院检察委员会组织条例》第4条规定检察委员会的职责是：（一）审议、决定在检察工作中贯彻执行国家法律、政策和本级人民代表大会及其常务委员会决议的重大问题；（二）审议、通过提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告、专题报告和议案；（三）总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题；（四）最高人民检察院检察委员会审议、通过检察工作中具体应用法律问题的解释以及有关检察工作的条例、规定、规则、办法等；省级以下人民检察院检察委员会审议、通过本地区检察业务、管理等规范性文件；（五）审议、决定重大、疑难、复杂案件；（六）审议、决定下一级人民检察院提请复议的案件或者事项；（七）决定本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避；（八）其他需要提请检察委员会审议的案件或者事项。由此可见，我国检察机关的主要职能范围基本上已经明确，检委会职责的八条即是对重大案件和重大问题的界定，第五至第八项界定了重大案件的范围。

　　至今仍生效的1983年人民检察院组织法，将”重大问题争议“的处理，交由同级人大常委会决策，但对于重大案件是否属于重大问题却并不明确。人大和最高检在此问题上产生了非常大的分歧和反复，应当通过正式途径对此明确，才能保障各地司法的统一性[11]。从历史考察的结论来看，随着个案监督制度的夭折，以及克服司法地方保护主义和对司法独立的追求，”重大案件争议“由上级检察院决策的理念已经获得认同，形成共识，应在检察院组织法修改时加以明确。其理由主要有以下几方面：

　　其一，将重大案件与重大问题区分有助于保障依法独立行使检察权。司法保持一定的独立已经成为各国法治实现的基本手段，普遍认同的观点是，在权力运行中的司法独立主要在于司法机关处理个案的独立，不介入个案是防止政治干预司法的重要原则，作为政治机关的人大不决策司法个案是司法独立的重要保障。英国《2004年宪法性改革法案》也修改法律废除了上议院的司法职能，建立国内的最高法院。{13}事实上，人大与司法机关存在职能区分，具体案件的处理并非人大的权限，重大案件中涉及事实、证据的认定和法律适用，属于法律适用问题，而非政策选择或者政治性选择，不适宜由人大来决策。

　　其二，”重大案件争议“交上级决策有助于抑制地方保护主义，保障法律的统一。我国从1978年始重视检察行为的地方灵活性，但当时并未出现较大的地方保护主义问题。直到九十年代市场经济和”分税制“改革强化了地方利益的独立性，地方保护主义和部门保护主义逐渐成为我国政治架构和司法实践中的突出问题，强化检察一体化以制约地方保护主义成为检察制度改革的重要思路，”重大案件争议“多属于法律问题的争议交上级决策成为当然之选。

　　其三，检察长与多数委员意见分歧、难以决断的问题，说明该问题专业性较强，处理难度较大。而人大常委会的组成人员，往往不具备较高的法律专业知识，要他们来决断检察机关内部的重大疑难问题显然不妥。

　　其四，案件的处理必须在法定的期限内做出，一些案件甚至必须迅速做出决策，人大审议的方式可能无法保障案件的及时处理。而且，检察机关许多案件的处理涉及保密性，有一些涉及人大常委会成员或者人大代表，此类案件的处理由人大决策面临公正性的忧虑。

　　其五，根据国家赔偿法、错案责任追究制度，人大并非错案责任承担者，人大对个案决策不承担法律责任，权责分离不利于保障人大做出正确的判决。所以，新通过的监督法并未使个案监督制度合法化。

　　（三）判断”重大问题争议“的性质属于”国家性问题“抑或”地方性问题“，分别由上级检察院、同级人大常委会做最终决策。

　　从1978年开始，对于重大问题的争议一直采取提交同级人大常委会决策的方式解决。问题产生于1999年最高检《关于改革和加强检察委员会工作的通知》，要求检察长将”重大问题争议“提交上级检察院而非同级人大决策。2008年采取了模糊的处理方法，上级检察院和同级人大常委会对”重大问题争议“具有同等的决策权，但上级和同级人大常委会对”重大问题争议“产生分歧，最终由谁决定，并未明确。

　　我国检察机关采取上级检察院和同级人大领导的”双重领导体制“，这有助于解决检察一体化与纠纷地方化的矛盾，谋求法律统一与地方灵活性的协调。从性质上来说，我国检察机关的性质属于法律监督机关，有责任保障法律统一，检察机关是国家的代表，而非地方机关，检察权具有”国家性“，将争议提交上级检察院有其合理性。同时，我国设置双重领导体制是为了照顾地方司法灵活性的需要，检察机关对同级人大承担政治责任，许多”重大问题“属于如何体现地方灵活性的问题，比如贯彻地方人大和党委制定的政策，不提交同级人大审议决定就无法体现地方灵活性及对同级人大的政治责任。所以，将重大问题同时提交上级检察院和同级人大常委会决策都具有一定的合理性。

　　但是，两个领导机关可能出现意见分歧，这必将导致检察院在司法实践中的两难选择。因为，上级检察院领导下级检察院，有权对下级检察院发出指令，下级检察院应当服从。同时，检察机关由人大产生，对人大负责。检察长同时对人大和上级承担政治、法律责任，同级人大常委会和上级检察院都有权启动对检察长的罢免程序。在同级人大常委会与上级检察院有意见分歧时，无论检察长遵循哪方的意见，都将给检察长、检察院带来不利的后果，也无法实现其政治责任，双重的法律责任使检察长无从选择。因此，必须建立在同级人大和上级检察院意见分歧时的解决途径。

　　一般来说，检委会要讨论决定的重大问题一般是事关全局性的宏观问题，如检察院业务方面的制度建设、工作计划、重要的改革等。从类别上，上述宏观问题既可以是在检察工作中如何贯彻执行国家法律、政策，也可以是贯彻本级人民代表大会及其常务委员会决议的重大问题，还可以需要对以往的检察工作经验进行总结，或者针对检察工作中出现的新问题、新情况提出暂时的应对政策。笔者认为，可从中央与地方分权的角度，在此基础上进行区分，凡是涉及贯彻地方人民代表大会及其常务委员会决议，研究检察工作中的地方性的新情况、新问题并总结地方性的检察工作经验，审议、通过本地区检察业务、管理等规范性文件，以便辖区内全体检察官普遍遵循之类的”重大问题争议“由地方人大常委会解决，其余由上级检察院解决。这种区分是可能的也是可行的，有待于进一步研究。




【作者简介】
谢小剑，江西财经大学副教授，主要研究方向为司法制度、刑事诉讼法学。


【注释】
[1]有学者认为，我国此时的检察委员会仍然属于不彻底的民主集中制。王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，41页。但笔者认为，虽然检察委员会具有民主集中制的特点，但决策上可定性为“一长制”。
[2]1954年我国检察机关实行垂直领导体制，《中华人民共和国宪法》第83条：“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。”但，1978年《中华人民共和国宪法》第43条规定：最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。从此，我国检察机关开始接受地方人大的领导。
[3]正因为此，1980年最高检制定的《人民检察院检察委员会组织条例》第6条坚持了民主集中制，没有区分重大案件与重大问题，完全没有提重大案件。
[4]这是因为省、自治区、直辖市人民检察院分院对应的地区政权属于省人民政府的派出机构，不设人民代表大会，所以报请上级决定。
[5]虽然我国1954年宪法规定了垂直领导体制，但毛主席发表《1957年的夏季形势》后，“事实上又回到了双重领导体制”，“20世纪50年代政治运动中对垂直领导原则的粗暴批判，主张垂直领导的意见不再提起”。（王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，215—216页。）1978年宪法确立了“一重领导、一重监督”的体制，直到1979年才确立了同时接受上级和地方人大领导的“双重领导体制”。
[6]秦前红：《中国地方人大常委会制度的运行实践及其问题》（2006年在香港大学的演讲稿），http：／／qinqianhong．fyfz．cn／art／138542．htm，2010—6—28登陆。论文可见，龚开荒：《对审议检察院报请重大问题的思考》，《人大研究》1995年第8期，第12页。
[7]《通知》只涉及了地方各级人民检察院检察委员会分歧问题的解决办法，没有涉及最高人民检察院检察委员会面临的同样问题。从2003年最高人民检察院第2次修订的《最高人民检察院检察委员会议事规则》第18条规定来看，目前最高人民检察院仍在沿用《人民检察院组织法》第3条的规定。2008年9月，最高人民检察院《关于加强和改进最高人民检察院检察委员会工作的意见》继续重申了这一规定。
[8]该文描述了当时盛行的司法地方保护主义，并分析认为，1994年推行的分税制财政体制中，财政包干和各种地方税设置后，财政状况的好坏直接关系到地方的经济利益，因此强化了地方保护主义。详见刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判——兼论‘司法权国家化’的司法改革思路》，载《法学研究》2003年第1期。
[9]上世纪90年代中期，个案监督在地方人大广泛开展。1999年，为了加强及规范个案监督，全国人大内务司法委员会提交了《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定（草案）》的议案，该法律议案经审议，终因引起广泛争议而中止审议。尽管该草案未获通过，但全国人大却默许了各地个案监督工作的开展。此后，个案监督主要在各县、市一级的人大常委会工作中层开。红波、刘爽：“调查个案监督”，《法律与生活》2006年第4期（上），第22页。
[10]对检委会案件分歧能否提交人大常委会决定的问题，http：／／www．jcrb．com／zyw／swtv／，2010—6—28登陆。
[11]2008年对于一起不起诉与否案件争议，嘉禾县检察院提交人大常委会研究决定，不过该案涉及的是案件中不起诉政策的实施。嘉禾县人大常委会：嘉禾县人大首次审议检察长不同意多数检委会委员意见的议案，http：／／www．czsrd．gov．cn／Article／jdsc／200804／Article_20．html，2010—7—29登陆。


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