石XX不服中国人民银行南京分行同意更换法定代表人批复案

    原告：石XX，男，1933年8月1日生，汉族，原南京市某城市信用社经理，住南京市白下区XX路XX号。

    被告：中国人民银行南京分行。法定代表人：吴某，行长。

    「案情」原告石XX原任南京某城市信用社法定代表人，1993年8月退休。1994年8月，南京市某城市信用社股东代表大会以石XX已经退休为由决定免去其理事、副理事长、经理职务，任命吴XX临时行使信用社法人代表职权，并报中国人民银行南京分行进行业务资格审查。被告南京分行查明吴XX有相当大专学历，从事金融工作8年以上，无因经营、管理不善而致使公司亏损、破产记录，非党政机关干部，年仅45岁，未达离退休年龄，符合非银行金融机构法定代表人任职资格，于1994年8月15日作出了“关于同意你会申请更换负责人的批复，同意吴XX临时行使钟山信用社法定负责人的权限；负责人正式聘用后，请及时到工商行政管理部门注册办理变更手续。”石XX对此批复不服，向中国人民银行总行（以下简称总行）提请复议。总行复议认为：人行南京分行并没有对石XX作出具体行政行为，并书面答复不予复议，其遂于1994年10月25日诉至南京市白下区人民法院。 原告诉称：原告被免去某城市信用社经理职务，依照被告是1994年8月15日下发的“关于同意你会申请更换钟山信用社负责人的批复”而形成的，没有批复原告就不会被免职，而《批复》本身作为一个具体行政行为，也违反了总行下发的《关于不得任意变更城市信用社法定代表人的通知》和被告下发的《关于加强城市信用社管理意见的有关规定》，因此，应依法予以撤销。 被告辩称：对原告作出的行政行为，属于不可诉的行政行为，依法不属于人民法院管辖，同时认为本案事实清楚，证据确凿，所适用的法律、法规亦很明确，请法院驳回原告的诉讼请求。

    「审判」 白下区人民法院审理认为：中国人民银行南京分行依照总行规定对南京市某城市信用社的法人代表进行业务资格审查，并行文批复是一种可诉具体行政行为。原告石XX已届退休年龄，不符合继续担任南京市某城市信用社法人代表的条件。中国人民银行南京分行根据《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》第三条之规定，审查吴XX任职资格后所作的《批复》，事实清楚，证明充分，适用法律得当，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关条款之规定于1995年7月24日作出判决： 维持中国人民银行南京分行1994年8月15日作出的《关于同意你会更换某城市信用社的负责人的批复》。 一审宣判后，原告人石XX不服，以南京市某城市信用社理事会和股东代表大会不合法，吴XX不符合非银行金融机构法定代表人的任职资格为由，向南京市中级人民法院提出上诉。中国人民银行南京分行答辩认为，其所批复合法有效，请求人民法院驳回上诉请求。 南京市中级人民法院经审理认为：上诉人石XX退休后，南京市某城市信用社股东代表大会决定免去其职务，任命吴XX临时行使法人代表职权。中国人民银行南京分行根据《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》第三条之规定，审查吴XX任职资格后所作的批复，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人石XX所提上诉理由不能成立，本院不予采纳。故原审人民法院判决维持中国人民银行南京分行1994年8月15日作出的《关于同意你会更换钟山信用社负责人的批复》，是正确的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第一项之规定，该院于1995年12月22日作出判决： 驳回上诉，维持原判。

    「评析」 本案的核心问题是中国人民银行南京分行《关于同意更换某城市信用社负责人的批复》，同意吴XX临时行使某城市信用社法定负责人职务，是否是可诉具体行政行为。根据《城市信用合作社管理规定》“城市信用社是城市集体金融组织，是为广大储户服务的金融企业，城市信用社必须实行独立核算，自主经营，自负盈亏，民主管理，具有独立法人地位的经济实体，不得作为银行或者是其他任何部门的附属机构，城市信用社受中国人民银行领导、管理、协调、监督和稽核”。其企业内部实行股份制管理，最高权力机构是股东代表大会，董事会是常设机构，同时中国人民银行总行《非银行金融机构法定代表人业务审查办法》第三条规定了信用社的法人代表的任职资格须经人行审查同意，分别规定了任免的法定程序。由此可见，人行对非银行金融机构法定代表人任职资格的审查，是外部的行政管理行为，不属行政诉讼法第十二条规定的排除范围。 本案被上诉人中国人民银行南京分行虽未对石XX作出免职决定，但其对吴XX任职资格的批复，不仅使用了同意某城市信用社变更法定代表人的台头，而且批复内容亦是同意吴XX为新的法人负责人，人行的这一审批行为，已使吴XX获得了担任法定负责人的资格。根据中国人民银行总行关于《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》规定，在同意吴XX为新的法人负责人的同时，亦应对石XX作出正式的免职决定，但是人行南京分行回避了这一程序，中国人民银行总行在行政复议中也以人行南京分行并未对石XX作出具体行政行为为由驳回了复议申请。

    人行南京分行的批复是否侵犯了石XX的合法权益，是实体审查之后的事，然而石XX是否具有行政诉讼的原告资格则是本案的关键，受理法院认为：人行南京分行对吴XX的任职批复，已从实质上取消了石XX的任职可能，石XX认为这一具体行政行为侵犯了自身的合法权益，请求诉权的行为，应当予以支持，利害关系人认为行政机关的批准行为侵犯其合法权益，能否作为原告起诉已是当前行政诉讼法拓宽受案范围亟待研究的问题，从本案的实际情况看，如果一味强调人行南京分行必须针对石XX作出同意免职的批复，才认为是作出了具体行政行为，这必然流于机械性，使原告行使诉权趋于复杂化甚至不可能，这就要求从实质上掌握具体行政行为的构成要件，正确地认定可诉性。 本案实体审查的对象是人行南京分行对吴XX任职资格的批复，该批复的合法性主要体现在吴XX是否符合城市信用社法人代表的任职资格，主要是指学历、从事金融工作的年限、管理企业的能力、非党政机关干部、年龄等要求，以及是否经过股东代表大会选举，是否符合城市信用社法人代表内部产生的法定程序。此外，亦对石XX的免职是否符合法定程序进行了审查。根据有关证据表明，石XX的免职是经过股东代表大会一致通过的，主要原因是该同志已超过退休年龄，总行已作出了退休人员不得担任城市信用社法人代表的规定，以石XX主张的诉讼请求，认为人行南京分行对吴XX的任职批复侵犯了其合法权益缺乏根据，据此，法院作了维持该批复的判决。